緒論　縣域在基層治理中的“結構性”位置

“郡縣治，則天下無不治”——司馬遷《史記》。

中國傳統社會中，縣級政權一直是最穩定的基層治理單元，縣域治理歷來為安邦定國的基礎。黨的二十大報告、十九屆四中全會報告、十九屆五中全會報告以及《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》等重要文件的指示精神，勾勒出了基層治理體系和治理能力現代化的總體布局與階段目標。在這一系統中，鄉鎮（街道）、村（社區）分別為行政體系的末端組織與廣大群眾的自治組織，他們構成了基層治理體系的核心組織單元，同時，國家對基層社會在中國特色社會主義現代化目標下的再組織與再整合成為了基層治理的重要目標之一，當下全國各地基層治理的示范探索主要針對探索這一目標的實現路徑而具體展開。

大量的組織研究以及世界各地的基層執政經驗表明，對組織的有效治理需要以剛性的制度性規則作為秩序保障，以及以柔性的創造性空間作為活力保障。這既要求政府在基層治理體系中，對基層組織做到總體性的統籌治理與系統治理，還能持續激發社會多元主體的創造性與能動性。如此，方能既鞏固國家基層政權，又實現“滿足人民日益增長的美好生活需要”這一重要目標。基層治理中鄉鎮（街道）、村（社區）的組織權責歸位，直接關乎基層治理體系能否良性運行，是國家與社會良性互動、上下一體的最直接、最深刻之體現。這更加需要將兩級組織放置在制度與規則的設計與制定的適宜層級中來進行總體性統籌，而縣域政權（相對于市州域政權）因直接面對民眾、服務民眾，是功能完備的最后一級基層政府，其在基層治理體系中，對治理指令、治理資源與治理主體的總體性統籌作用無法替代，意義重大。