前言

縣域是基層治理中十分重要的結構性層級，也是中國千百年來最穩定的基層單元。時至今日，縣域在我國國家治理體系特別是社會治理體系中的作用依然關鍵。基層治理中的全部要素，比如治理結構、治理主體、治理資源、治理責權、治理內容、治理領域等，都可在縣域治理體系中實現對應。從行政層級來看，縣域是幾乎囊括了所有治理要素的末端行政層級，具有市州層級、街鎮和社區層級均無法替代的獨特特征。在基層治理中，縣域是將千頭萬緒的治理要素進行協調與統籌，并作出整體布局的結構性層級。基層治理的具體效能，很大程度上同縣域的“統合治理”密切相關。同時，縣域也是國家行政力量直面我國多元多樣的基層社會時的最后一級完整政府，是國家與社會相連結的重要“接點”。這些特征，均指向了縣域在治理體系中結構位置的“穩定性”。

實際上，“穩定性”無法完全概括縣域治理在基層治理中的全部功能。在廣土眾民的中國基層社會，“多元多樣”才是真實的社會底色。從這個意義上講，兼具包容性與靈活性的“柔韌性”，才是縣域治理在助力中國基層社會的協調運行與穩定發展中的重要特征。如果說“穩定性”代表了縣域治理在基層治理功能中的底層邏輯，那么“柔韌性”則代表了縣域治理在面對多元多樣的基層社會形態時，從治理有效的角度做出的創造性探索。本書中，筆者試圖通過呈現若干點狀的經驗實踐案例，從實務者和操作性的角度出發，描述出縣域治理在“穩定性”與“柔韌性”之間的內在張力與相互關聯。

本書的經驗案例主要來自四川。與大部分東部、中部地區不同，區域社會發展的非均衡性是當前四川的基本省情。四川省作為我國西部地區的內陸大省，社會形態多元多樣、治理情境復雜多變，民族、地貌、資源稟賦差異較大，既有超大城市也有工業城鎮，既有發達鄉村也有民族村落，發展不平衡與不充分的矛盾突出，同東部、中部相比，其基層治理具有十分明顯的區域特色，遵循著較為不同的理論與實踐邏輯，是中國“廣土眾民”特性的集中體現區域。近年來，以成都為代表的四川各地，在社會治理領域精耕細作，積累了大量的實踐經驗，面對多元多樣、發展進程不一的社會形態，探索構建了符合四川省情的基層社會治理格局。其中，對縣域治理的多樣化的探索，在某種意義上是“無心插柳”的結果。我們能夠看到，四川省在省域、市域（特別是成都市）、村社、小區等層面都有大量的經驗探索與創新實踐，積累了諸多的創新經驗，但在縣域層面的治理經驗并不多。究其原因，主要在于縣域的特殊性：縣域既無法像市（州）域及以上的行政單元那樣在區域社會治理的頂層設計上具有統籌優勢，也無法像村社、小區乃至街鎮等治理單元那樣可與廣大人民群眾產生直接的互動。其治理績效往往“隱藏”在市域和街鎮以下的治理單元之中，難于“顯化”和被“看見”。本書雖然看起來是一些“碎片化”“經驗化”的工作“片段”的整合，但卻試圖呈現當下縣域治理在實踐領域的各個層面。筆者十分希望通過微薄之力，透過一些精選具體經驗事件，盡力概括出縣域治理行動背后的不同面向上的整體性邏輯，將縣域治理的深層次績效顯現出來，同時勾勒出縣域治理在當代理論與實踐中的整體畫像。

具體而言，本書的內容可大體歸類為如下部分：

緒論部分。主要立足理論分析，明確縣域治理在國家治理與社會治理體系中的“結構性”位置，以此作為后面章節的理論框架，進而成為本書分析縣域治理各級各類經驗案例的理論起點。

理論闡述，主要集中在第一章與第二章。第一章從縣域治理的總體邏輯出發，闡述了縣域治理的兩個特征：一方面，縣域治理是打造基層治理共同體的過程之一，這一“共同體”需要具有“能動性”，因此本章特別對“能動性”做了分析性闡述；另一方面，基層治理“共同體”的打造，還需要兼顧基于本土社會情境的“創造性”行動。概而言之，就是要在保持縣域社會結構穩定性的同時，兼顧縣域社會情境的地方多元性。第二章則基于“縣域統合”與“多元主體”兩個關鍵特征，具體闡述了縣域治理在基層治理共同體打造時所遵循的邏輯。也即，一方面需要做到縣域統合，另一方面需要兼顧基層治理中多元主體的不同訴求。

縣域統合的治理模式研究，主要集中在第三章與第四章。第三章呈現了縣域統合治理自上而下的模式，通過對四川W區近五年來的縣域總體式治理模式的系統闡述，完整呈現了縣域治理如何從最初作出“總體性”的通盤設計，到分步進階、逐步發展的縣域治理的總體脈絡。第四章則呈現了縣域統合治理自下而上的模式，通過四川J區近5年以來經由特定的項目實施，從城市生命周期中不同的進階發展階段的基層治理可能面臨的不同問題的角度，對社區作出分類探索，最后組合成縣域整體統籌治理的縣域統合模式。兩種模式均具有縣域統合治理的理論與實踐意義。

縣域治理視域中的街鎮與（村）社區關系研究，主要集中在第五章和第六章。在縣域里，街鎮與（村）社區的關系十分重要，街鎮處在行政體系的末端而代表國家，社區則為群眾自治的基層組織而代表社會。在實踐中，街鎮與社區建立起密切的連結關系，特別是街鎮和社區中的群眾建立起密切的連結關系是基層治理的重要內容。這需要跳出街鎮與社區，站在縣域的角度進行審視。第五章，筆者在對X街道的治理工作經驗進行觀察的基礎上，對街道在基層治理中的結構性位置作了初步的分析。第六章，筆者以F街道在G社區開展的一項社區治理項目為觀察對象，總結發現了建立街鎮與社區之間“強鏈接”關系的具體做法及其背后的邏輯。

縣域治理視域中的鄉村治理研究，主要集中在第七章。在四川，鄉村是縣域中更為廣泛存在的基層形態。已有研究者對鄉村治理的內在邏輯做出大量的實證研究并累積了豐富且富有洞見的結論，一些結論在較為廣泛的層面上已達成共識。那么，站在縣域的角度，該如何重新審視鄉村治理，特別是對于地處西部、區域發展狀況并非“均衡”的地區，還有哪些經驗現象值得被關注？筆者嘗試從“發展權能”和“治理權能”相結合的角度，審視西部地區鄉村的治理效能的達成邏輯。只有從“縣域”的視角進行審視，方能作出全面的分析。

縣域治理中值得進一步關注的其他方面，主要集中在第八章到第十章。這些方面，筆者還沒能在本書研究中獲得飽滿的經驗，但依然認為其十分值得被記錄與進一步研究。在這里，筆者主要記錄了三個片段。首先是縣域治理中的小區治理研究，主要為第八章。居民小區治理對今天的基層治理的重要性已不言而喻。從實際工作來看，是否有縣域治理的理念，似乎與開展小區治理的具體工作“關聯不大”。那這一部分的意義究竟是什么呢？實際上，當立足縣域治理后，治理主體能對小區治理工作與治理工具的現實有效性進行更準確的評價。本書中，我們選擇了兩個小區的治理案例來呈現小區治理的經驗。其次是縣域治理中的群眾參與研究，主要為第九章。如何從縣域的層面統籌資源、形成制度、激發群眾的參與熱情，“資源交易所”和“時間銀行”是正在探索中的辦法。第九章對四川X區的實踐做了經驗層面的記錄。最后是跨縣域合作治理研究，主要為第十章。跨縣合作，是基層治理中比較容易被忽略的一個方面，筆者在這一部分拋磚引玉提出了自己的一些思考。

概而言之，本書可定位為一項關于縣域治理的探索性研究，是對四川特定時代的縣域治理經驗的記錄。作者將近5年以來在四川各地參與觀察和實地調研的經驗案例集中整理出來，放置在縣域治理的視域下重新審視，在理論與經驗之間找到一個筆者認為合適的位置，重新將經驗案例背后的縣域治理內涵作出初步的、帶有一定理論色彩的揭示和呈現。之所以取名為《四川縣域治理多樣模式的理論與實踐研究》，筆者主要希望表達和傳遞本書介于理論與經驗之間的特點，以此記錄四川在廣泛探索中國特色基層治理“應然”邏輯道路上曾做過的“實然”努力。

劉偉

2023年6月