前言

縣域是基層治理中十分重要的結(jié)構(gòu)性層級，也是中國千百年來最穩(wěn)定的基層單元。時至今日，縣域在我國國家治理體系特別是社會治理體系中的作用依然關(guān)鍵。基層治理中的全部要素，比如治理結(jié)構(gòu)、治理主體、治理資源、治理責(zé)權(quán)、治理內(nèi)容、治理領(lǐng)域等，都可在縣域治理體系中實現(xiàn)對應(yīng)。從行政層級來看，縣域是幾乎囊括了所有治理要素的末端行政層級，具有市州層級、街鎮(zhèn)和社區(qū)層級均無法替代的獨特特征。在基層治理中，縣域是將千頭萬緒的治理要素進(jìn)行協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，并作出整體布局的結(jié)構(gòu)性層級。基層治理的具體效能，很大程度上同縣域的“統(tǒng)合治理”密切相關(guān)。同時，縣域也是國家行政力量直面我國多元多樣的基層社會時的最后一級完整政府，是國家與社會相連結(jié)的重要“接點”。這些特征，均指向了縣域在治理體系中結(jié)構(gòu)位置的“穩(wěn)定性”。

實際上，“穩(wěn)定性”無法完全概括縣域治理在基層治理中的全部功能。在廣土眾民的中國基層社會，“多元多樣”才是真實的社會底色。從這個意義上講，兼具包容性與靈活性的“柔韌性”，才是縣域治理在助力中國基層社會的協(xié)調(diào)運行與穩(wěn)定發(fā)展中的重要特征。如果說“穩(wěn)定性”代表了縣域治理在基層治理功能中的底層邏輯，那么“柔韌性”則代表了縣域治理在面對多元多樣的基層社會形態(tài)時，從治理有效的角度做出的創(chuàng)造性探索。本書中，筆者試圖通過呈現(xiàn)若干點狀的經(jīng)驗實踐案例，從實務(wù)者和操作性的角度出發(fā)，描述出縣域治理在“穩(wěn)定性”與“柔韌性”之間的內(nèi)在張力與相互關(guān)聯(lián)。

本書的經(jīng)驗案例主要來自四川。與大部分東部、中部地區(qū)不同，區(qū)域社會發(fā)展的非均衡性是當(dāng)前四川的基本省情。四川省作為我國西部地區(qū)的內(nèi)陸大省，社會形態(tài)多元多樣、治理情境復(fù)雜多變，民族、地貌、資源稟賦差異較大，既有超大城市也有工業(yè)城鎮(zhèn)，既有發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村也有民族村落，發(fā)展不平衡與不充分的矛盾突出，同東部、中部相比，其基層治理具有十分明顯的區(qū)域特色，遵循著較為不同的理論與實踐邏輯，是中國“廣土眾民”特性的集中體現(xiàn)區(qū)域。近年來，以成都為代表的四川各地，在社會治理領(lǐng)域精耕細(xì)作，積累了大量的實踐經(jīng)驗，面對多元多樣、發(fā)展進(jìn)程不一的社會形態(tài)，探索構(gòu)建了符合四川省情的基層社會治理格局。其中，對縣域治理的多樣化的探索，在某種意義上是“無心插柳”的結(jié)果。我們能夠看到，四川省在省域、市域（特別是成都市）、村社、小區(qū)等層面都有大量的經(jīng)驗探索與創(chuàng)新實踐，積累了諸多的創(chuàng)新經(jīng)驗，但在縣域?qū)用娴闹卫斫?jīng)驗并不多。究其原因，主要在于縣域的特殊性：縣域既無法像市（州）域及以上的行政單元那樣在區(qū)域社會治理的頂層設(shè)計上具有統(tǒng)籌優(yōu)勢，也無法像村社、小區(qū)乃至街鎮(zhèn)等治理單元那樣可與廣大人民群眾產(chǎn)生直接的互動。其治理績效往往“隱藏”在市域和街鎮(zhèn)以下的治理單元之中，難于“顯化”和被“看見”。本書雖然看起來是一些“碎片化”“經(jīng)驗化”的工作“片段”的整合，但卻試圖呈現(xiàn)當(dāng)下縣域治理在實踐領(lǐng)域的各個層面。筆者十分希望通過微薄之力，透過一些精選具體經(jīng)驗事件，盡力概括出縣域治理行動背后的不同面向上的整體性邏輯，將縣域治理的深層次績效顯現(xiàn)出來，同時勾勒出縣域治理在當(dāng)代理論與實踐中的整體畫像。

具體而言，本書的內(nèi)容可大體歸類為如下部分：

緒論部分。主要立足理論分析，明確縣域治理在國家治理與社會治理體系中的“結(jié)構(gòu)性”位置，以此作為后面章節(jié)的理論框架，進(jìn)而成為本書分析縣域治理各級各類經(jīng)驗案例的理論起點。

理論闡述，主要集中在第一章與第二章。第一章從縣域治理的總體邏輯出發(fā)，闡述了縣域治理的兩個特征：一方面，縣域治理是打造基層治理共同體的過程之一，這一“共同體”需要具有“能動性”，因此本章特別對“能動性”做了分析性闡述；另一方面，基層治理“共同體”的打造，還需要兼顧基于本土社會情境的“創(chuàng)造性”行動。概而言之，就是要在保持縣域社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的同時，兼顧縣域社會情境的地方多元性。第二章則基于“縣域統(tǒng)合”與“多元主體”兩個關(guān)鍵特征，具體闡述了縣域治理在基層治理共同體打造時所遵循的邏輯。也即，一方面需要做到縣域統(tǒng)合，另一方面需要兼顧基層治理中多元主體的不同訴求。

縣域統(tǒng)合的治理模式研究，主要集中在第三章與第四章。第三章呈現(xiàn)了縣域統(tǒng)合治理自上而下的模式，通過對四川W區(qū)近五年來的縣域總體式治理模式的系統(tǒng)闡述，完整呈現(xiàn)了縣域治理如何從最初作出“總體性”的通盤設(shè)計，到分步進(jìn)階、逐步發(fā)展的縣域治理的總體脈絡(luò)。第四章則呈現(xiàn)了縣域統(tǒng)合治理自下而上的模式，通過四川J區(qū)近5年以來經(jīng)由特定的項目實施，從城市生命周期中不同的進(jìn)階發(fā)展階段的基層治理可能面臨的不同問題的角度，對社區(qū)作出分類探索，最后組合成縣域整體統(tǒng)籌治理的縣域統(tǒng)合模式。兩種模式均具有縣域統(tǒng)合治理的理論與實踐意義。

縣域治理視域中的街鎮(zhèn)與（村）社區(qū)關(guān)系研究，主要集中在第五章和第六章。在縣域里，街鎮(zhèn)與（村）社區(qū)的關(guān)系十分重要，街鎮(zhèn)處在行政體系的末端而代表國家，社區(qū)則為群眾自治的基層組織而代表社會。在實踐中，街鎮(zhèn)與社區(qū)建立起密切的連結(jié)關(guān)系，特別是街鎮(zhèn)和社區(qū)中的群眾建立起密切的連結(jié)關(guān)系是基層治理的重要內(nèi)容。這需要跳出街鎮(zhèn)與社區(qū)，站在縣域的角度進(jìn)行審視。第五章，筆者在對X街道的治理工作經(jīng)驗進(jìn)行觀察的基礎(chǔ)上，對街道在基層治理中的結(jié)構(gòu)性位置作了初步的分析。第六章，筆者以F街道在G社區(qū)開展的一項社區(qū)治理項目為觀察對象，總結(jié)發(fā)現(xiàn)了建立街鎮(zhèn)與社區(qū)之間“強鏈接”關(guān)系的具體做法及其背后的邏輯。

縣域治理視域中的鄉(xiāng)村治理研究，主要集中在第七章。在四川，鄉(xiāng)村是縣域中更為廣泛存在的基層形態(tài)。已有研究者對鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯做出大量的實證研究并累積了豐富且富有洞見的結(jié)論，一些結(jié)論在較為廣泛的層面上已達(dá)成共識。那么，站在縣域的角度，該如何重新審視鄉(xiāng)村治理，特別是對于地處西部、區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r并非“均衡”的地區(qū)，還有哪些經(jīng)驗現(xiàn)象值得被關(guān)注？筆者嘗試從“發(fā)展權(quán)能”和“治理權(quán)能”相結(jié)合的角度，審視西部地區(qū)鄉(xiāng)村的治理效能的達(dá)成邏輯。只有從“縣域”的視角進(jìn)行審視，方能作出全面的分析。

縣域治理中值得進(jìn)一步關(guān)注的其他方面，主要集中在第八章到第十章。這些方面，筆者還沒能在本書研究中獲得飽滿的經(jīng)驗，但依然認(rèn)為其十分值得被記錄與進(jìn)一步研究。在這里，筆者主要記錄了三個片段。首先是縣域治理中的小區(qū)治理研究，主要為第八章。居民小區(qū)治理對今天的基層治理的重要性已不言而喻。從實際工作來看，是否有縣域治理的理念，似乎與開展小區(qū)治理的具體工作“關(guān)聯(lián)不大”。那這一部分的意義究竟是什么呢？實際上，當(dāng)立足縣域治理后，治理主體能對小區(qū)治理工作與治理工具的現(xiàn)實有效性進(jìn)行更準(zhǔn)確的評價。本書中，我們選擇了兩個小區(qū)的治理案例來呈現(xiàn)小區(qū)治理的經(jīng)驗。其次是縣域治理中的群眾參與研究，主要為第九章。如何從縣域的層面統(tǒng)籌資源、形成制度、激發(fā)群眾的參與熱情，“資源交易所”和“時間銀行”是正在探索中的辦法。第九章對四川X區(qū)的實踐做了經(jīng)驗層面的記錄。最后是跨縣域合作治理研究，主要為第十章。跨縣合作，是基層治理中比較容易被忽略的一個方面，筆者在這一部分拋磚引玉提出了自己的一些思考。

概而言之，本書可定位為一項關(guān)于縣域治理的探索性研究，是對四川特定時代的縣域治理經(jīng)驗的記錄。作者將近5年以來在四川各地參與觀察和實地調(diào)研的經(jīng)驗案例集中整理出來，放置在縣域治理的視域下重新審視，在理論與經(jīng)驗之間找到一個筆者認(rèn)為合適的位置，重新將經(jīng)驗案例背后的縣域治理內(nèi)涵作出初步的、帶有一定理論色彩的揭示和呈現(xiàn)。之所以取名為《四川縣域治理多樣模式的理論與實踐研究》，筆者主要希望表達(dá)和傳遞本書介于理論與經(jīng)驗之間的特點，以此記錄四川在廣泛探索中國特色基層治理“應(yīng)然”邏輯道路上曾做過的“實然”努力。

劉偉

2023年6月