第三節　《旅游法》簡介

一、旅游立法及其調整

（一）立法歷程

《旅游法》是改革開放初期啟動的立法項目之一，曾列入第七屆全國人民代表大會常務委員會立法規劃和國務院立法計劃。第八屆全國人民代表大會一次會議至第十一屆全國人民代表大會五次會議，共有1 400多名代表和3個代表團提交48件議案，建議制定《旅游法》。2009年12月，全國人民代表大會財經委員會牽頭組織國家發展和改革委員會、國家旅游局等23個部門和有關專家成立《旅游法》起草組，啟動《旅游法》的起草工作?！堵糜畏ā菲鸩萁M歷時2年多，先后舉行5次全體會議，到十幾個省（自治區、直轄市）調研考察，召開了數十次座談會，深入研究國內外旅游業發展和旅游立法的情況和經驗，先后形成三個階段性草案文本和數十個修改稿并多次聽取意見。2012年3月14日，全國人民代表大會財經委員會第六十四次全體會議審議并通過《旅游法（草案）》，于同年8月27日提請第十一屆全國人民代表大會常委會第二十八次會議初次審議。2013年4月25下午，在充分吸收一審、二審、三審及社會各方面意見和建議的基礎上，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議以150票贊成，5票棄權表決通過了《旅游法》，該法于同年10月1日生效。

（二）立法宗旨

《旅游法》的立法宗旨是保護旅游者的合法權益，這是該法的最大亮點?！堵糜畏ā芳仍诳倓t中明確了與旅游者權利相關的原則，又特別設立了旅游者專章，從六項具體權利落實對旅游者的保護：一是自主選擇權，二是知悉真情權，三是要求嚴格履行權，四是受尊重權，五是救助保護請求權，六是特殊群體獲得便利優惠權?！堵糜畏ā穼β糜谓洜I者及其從業人員設定了較嚴格的義務：一是對虛假宣傳、強迫交易等做了更嚴格的規定，二是明確了更嚴格的說明和告知義務，三是規定了更嚴格的合同全面履行和責任承擔的義務，四是規定了更嚴格的安全保障義務。為了保障旅游者在旅游中的人身財產安全，《旅游法》對旅游安全設立了專章，規定國家建立旅游目的地安全風險提示制度。旅游目的地安全風險提示級別的劃分標準和實施程序由國務院旅游行政主管部門會同有關部門依法制定?？h級以上人民政府及其有關部門應當把旅游安全作為突發事件監測和評估的重要內容?！堵糜畏ā愤€對旅游過程中突發事件的應對提出了要求，同時規定了景區流量控制制度。另外，《旅游法》對旅游經營者的安全保障、安全警示、事故救助處置做了規定。

（三）《旅游法》出臺及其修正

《旅游法》由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議于2013年4月25日通過，自2013年10月1日起施行。隨后，《旅游法》又經過兩次修正，分別是2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議的第一次修正、2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議的第二次修正。

二、《旅游法》的基本內容

（一）總則

國家為保障旅游者和旅游經營者的合法權益，規范旅游市場秩序，保護和合理利用旅游資源，促進旅游業持續健康發展，制定了《旅游法》。本法適用于中華人民共和國境內的和在中華人民共和國境內組織到境外的游覽、度假、休閑等形式的旅游活動，以及為旅游活動提供相關服務的經營活動。

（二）旅游者

旅游者是指為了滿足自己較高層次的精神生活消費需要，向旅游經營者購買、接受旅游服務和產品，實現其旅游目的的自然人。作為消費者，旅游者享有《中華人民共和國消費者權益保護法》中所規定的保障安全權、知悉真情權、自主選擇權、公平交易權、獲得賠償權、結社權、獲得知識權、受尊重權、監督權九項權利。

（三）旅游規劃和促進

旅游規劃是對旅游業未來如何發展做出的基本設計與安排，是旅游業發展的綱領和藍圖，國務院和省、自治區、直轄市人民政府以及旅游資源豐富的設區的市和縣級人民政府，應當按照國民經濟和社會發展規劃的要求，組織編制旅游發展規劃。旅游促進制度是國家和地方政府對旅游業發展的系統支持措施，對旅游業發展具有前瞻性、全局性的指導意義。

（四）旅游經營

設立旅行社，招徠、組織、接待旅游者，為其提供旅游服務，應當具備特定的條件，取得旅游主管部門的許可，經營合理合規的業務。導游從事領隊業務，應當取得導游證，具有相應的學歷、語言能力和旅游從業經歷，并與委派其從事領隊業務的取得出境旅游業務經營許可的旅行社訂立勞動合同。景區開放也應當符合特定的條件，并聽取旅游主管部門的意見。

（五）旅游服務合同

旅游服務合同是旅游者與旅游經營者之間就旅游服務相關事項及各方的權利義務達成的協議。旅游合同的訂立、變更、轉讓、解除應當遵守《旅游法》《民法典》合同編的規定。旅游合同應當全面履行，不得隨意變更。違反旅游合同約定的，除法定免責情形外，違約方應依法、依約承擔違約責任。

（六）旅游安全

隨著旅游業的發展，各種傳統與非傳統的安全因素對旅游的影響日趨復雜化，旅游安全不僅關系廣大旅游者的生命財產安全，也關系我國旅游業的可持續發展。做好旅游安全工作，需要縣級以上政府統一負責、旅游經營者嚴格執行、旅游者積極配合。

（七）旅游監督管理

縣級以上人民政府旅游主管部門和有關部門依照本法和有關法律、法規的規定，在各自職責范圍內對旅游市場實施監督管理。監督檢查的事項包括經營旅行社業務，從事導游、領隊服務是否取得經營、執業許可，旅行社的經營行為，導游和領隊等旅游從業人員的服務行為，法律、法規規定的其他事項。

（八）旅游糾紛處理

在旅游活動中，由于種種原因，旅游者和旅游經營者之間難免會產生糾紛。對于旅游糾紛的解決方式，《旅游法》確認和規定了協商、調解、投訴、仲裁及訴訟五種解決方式。具體通過何種方式解決旅游糾紛，一般要根據糾紛對旅游者權益侵害的性質、程度、當事人的時間、精力等因素確定。

（九）法律責任

法律責任是指因行為人未承擔自己的法定義務、約定義務或不當行使法律權利所產生的對其不利的法律后果，法律責任一般分為刑事責任、行政責任、民事責任?！堵糜畏ā穼β眯猩纭в?、景區均明確規定了違反本法規定的法律責任。

（十）附則

附則對《旅游法》中重點用語的含義進行了解釋，這些重點用語包括旅游經營者、景區、包價旅游合同、組團社、地接社、履行輔助人等。

三、《旅游法》的意義

（一）突出《旅游法》的保障地位，為旅游發展奠定了良好的法律基礎

《旅游法》為維護旅游者和旅游經營者及其從業人員合法權益、保護旅游資源、保障旅游安全奠定了良好的法律基礎。

在維護旅游者權益方面，《旅游法》單設旅游者一章，明確旅游者具有自主選擇權、拒絕強制交易權、知悉真情權、要求履約權、受尊重權、請求救助保護權、特殊群體獲得便利優惠權等法律權益。在保障旅游經營者及其從業人員權益方面，《旅游法》注重平衡對旅游經營者權益的保障。在遇到不可抗力、合同不能繼續履行的情況下，《旅游法》賦予旅行社變更、解除合同的權利。為保障旅游從業人員合法權益，法律專門規定，旅行社應當與導游簽訂勞動合同，支付勞動報酬、繳納社會保險或者支付導游服務費用，不得要求導游墊付或者向導游收取費用。在保護旅游資源方面，《旅游法》提出旅游業發展遵循社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則，在有效保護前提下，依法、合理利用旅游資源。在保障旅游安全方面，《旅游法》確立政府統一負責、部門依法監管、旅游經營者具體負責、旅游者自我保護的全程責任制度。

（二）強化《旅游法》的規范功能，為我國旅游活動提供了法律依據

《旅游法》為規范旅游經營、旅游服務合同、旅游監督管理、旅游市場秩序，發揮市場配置資源的基礎性作用提供了法律依據。

在規范旅游經營方面，《旅游法》確立了旅游經營的基本制度，明確旅游經營者的許可條件、業務范圍、經營規則，旅游從業人員的從業條件，景區的開放條件，新旅游業態的經營活動條件。在規范旅游服務合同方面，《旅游法》對包價旅游合同的訂立、變更、解除、違約做了全面、具體的規定。在規范旅游監管方面，《旅游法》明確了政府牽頭部門分工負責的監管機制、聯合執法機制、統一受理投訴機制、違法行為查處信息共享機制、跨部門跨地區督辦機制、監督檢查情況公布機制。

（三）發揮《旅游法》的促進作用，為旅游業健康發展創造了良好的法治環境

《旅游法》為健全旅游管理體制、強化旅游發展規劃、完善旅游產業發展機制、發揮政府主導作用、促進旅游業持續健康發展創造了良好的法治環境。

在健全旅游管理體制方面，《旅游法》規定國務院建立健全旅游綜合協調機制，對旅游業發展進行綜合協調。在強化旅游發展規劃方面，《旅游法》進一步明確了旅游發展規劃的編制主體、內容要求。在完善旅游產業發展機制方面，《旅游法》進一步明確了各級政府促進旅游產業發展的職責。

本章小結

法律基礎知識是后續具體學習旅游法規的基礎。本章主要包括三個部分的內容：憲法基礎知識、旅游法規基礎知識、《旅游法》的基本內容。本章從寬到窄、由大及小地講述法的起源與特征，首先介紹我國憲法的歷史與地位，明確憲法規定下的法律責任，其次介紹我國旅游法規的含義、特點、內容、作用與表現形式，最后詳細介紹《旅游法》的立法歷程、具體內容及重大意義。本章的內容有助于為學生奠定法律基礎，幫助學生樹立法律意識，提高學生利用法律知識解決實際法律問題的能力。

關鍵術語

憲法；法律；旅游法規；《旅游法》

練習題

一、單選題

1.我國現行旅游法主要由（　）構成。

A.法律

B.部門規章

C.法規

D.規章

2.《導游人員管理條例》屬于（　）。

A.法律

B.行政法規

C.地方性法規

D.部門規章

3.我國現行憲法是在哪一年頒布的？（?。?/p>

A.1954年

B.1975年

C.1978年

D.1982年

4.下列不屬于法的特征的是（　）。

A.綜合性

B.規范性

C.國家強制性

D.可訴性

二、多選題

1.立法是指國家機關依照其職權范圍，通過一定程序（?。┓梢幏兜幕顒?。

A.制定

B.修改

C.廢止

D.撤銷

2.憲法規定的法律責任包括（?。?/p>

A.刑事責任

B.民事責任

C.行政責任

D.違憲責任

3.旅游法規有哪些特點？（?。?/p>

A.專業性

B.強制性

C.調控性

D.靈活性

E.效益性

4.下列屬于旅游行政法規的是（　）。

A.《導游人員管理條例》

B.《旅行社管理條例實施細則》

C.《中國公民出國旅游管理辦法》

D.《湖南省旅游條例》

三、判斷題

1.憲法是我國的根本大法，也是我國旅游法的淵源。（　）

2.《旅行社管理條例實施細則》是由國家旅游局（現為“中華人民共和國文化和旅游部”）制定和頒布的部門規章。（?。?/p>

3.旅游法是一個多元化、多層次的法律法規體系。（?。?/p>

4.通用性法規不是專門針對旅游社會關系制定的，所以它們不能適用于旅游業的經營與管理。（　）

四、材料分析題

2013年4月由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《中華人民共和國旅游法》于2013年10月1日起開始施行。用一句話概括《旅游法》的作用，就是它宣告了“零負團費”時代的終結。其意義不僅僅是消費者權益保護力度會得到加強，而且整個旅游市場，尤其國內旅游市場都將因之發生深刻變革?！堵糜畏ā烦雠_前，旅游行業內服務提供方熱衷的是流量變現，在許多服務的參與者眼里，游客只是流量變現的工具?！堵糜畏ā烦雠_后，相關各方將出現不同的分化，采取不同的措施。

對于旅行社行業，高度依賴“賭團”的小型旅行社的市場份額將急劇縮小，甚至被淘汰出局，成規模、有品牌的大型旅行社將是受益方，他們的市場份額將得到提升，但總體團隊游市場增長將趨緩。短期內，某些旅行社必定還會鋌而走險，用打擦邊球的方式來測試執法的力度，但從長期來看，旅行社的出路是轉型升級，從觀光服務為主轉向增加休閑服務的比重。

對于景區，其發展情況也將出現分化。面臨利潤下降，甚至遭遇生存危機的加點型景區將采取激進的市場策略，以降價讓利甚至大幅降價讓利的手段，千方百計地與其他景區進行競爭。而原先作為行程必選的經典類景區，面對加點型景區的競爭，也不得不以降價讓利的方式來進行競爭。總體上看，團隊游的門票價格將會出現多輪次的下跌，這將直接影響景區的利潤增長，那些已經將門票收入進行融資抵押的景區，將面臨財務層面的尷尬局面，甚至會發生財務危機。因此，景區的長期出路是將重心從一次性的門票收入轉向入園后的二次消費，增加和開拓高附加值的增值服務。

對于提供中介服務的在線電子商務企業，影響則各有不同。以旅行社為服務對象的電子商務企業、提供產品集市的相關業務單元，將面臨市場規模縮減的壓力，而提供品質服務、自助服務、休閑服務的相關企業和業務單元將是受益方。

對于消費者，觀光游出團價格的躍升，將降低游客跟團游的意愿，更多的游客會轉向自助旅游方式。從更廣的視角來看，觀光游市場的降速發展，會加速休閑游市場的發展，推動旅游市場的消費升級和服務升級。

請根據上述材料，分析《旅游法》實施的意義與可能面臨的困難。

思政案例

2006年12月，張先生一家三口人參加了某旅行社組織的“新馬泰新年七日游”（2006年12月30日至2007年1月5日），并與該旅行社簽訂了合同，交旅游款21 000元。正當他們滿懷激情準備出游時，12月28日，張先生突然接到旅行社通知：“因故取消‘新馬泰新年七日游’，請速到旅行社領取旅游款?！睆埾壬终痼@，便親自到旅行社，旅行社工作人員向張先生解釋說“12月26日，印度尼西亞蘇門答臘島西北近海發生地震，引起海嘯，波及新加坡、馬來西亞、泰國三國，當地無力接待只好取消”，并向他出示了新聞媒體對此次地震的報道。張先生認為旅行社違約，要旅行社支付違約金，雙方爭執不下。張先生一氣之下寫信向旅游質量監管部門投訴旅行社，要求旅行社賠償他違約金2 100元。旅游質量監管部門經調查，根據《中華人民共和國合同法》第一百一十七條規定，作出如下決定：（1）旅行社返還張先生旅游費21 000元；（2）張先生要求賠償違約金的請求不予支持。

本案例的簡單梳理如圖1-1、圖1-2所示。

分析與啟示

分析：這是一起因不可抗力引起的旅游投訴案件，旅游質量監管部門根據《民法典》第五百九十條規定：“當事人一方因不可抗力不能履行合同的，根據不可抗力的影響，部分或者全部免除責任，但法律另有規定的除外。”該旅行社做出的決定是合理合法的。

啟示：在法治社會，人們要不斷地增強自己的法律意識，既要懂法守法，又要學會用法律武器來維護自己的權益。

推薦閱讀

1.陳佳平.旅游法規實務［M］.大連：大連理工大學出版社，2015.

2.陳學春.旅游法規教程［M］.北京：北京理工大學出版社，2016.