第二節　旅游法規基礎知識

一、旅游法規的概念

（一）基本概念

1.旅游法的概念

旅游法是調整旅游活動領域中各種社會關系的法律規范的總稱。旅游法的概念有廣義和狹義之分，狹義的旅游法是指旅游基本法，即規定一個國家發展旅游事業的根本宗旨、根本原則和旅游活動各主體根本權利和義務關系的法律。廣義的旅游法是一個法律規范體系。

2.旅游法規

旅游法規是指由國家制定或認可，體現發展旅游業的意志，以國家強制力保證實施的涉及旅游活動的行為準則。

3.旅游立法

立法又稱法的制定，是指國家機關依照其職權范圍，通過一定程序制定、修改、廢止法律規范的活動。它既包括擁有立法權的國家機關的立法活動，又包括被授權的其他國家機關制定從屬于法律的規范性法律文件的活動。旅游立法是立法活動的一個分支。

4.旅游法律關系

旅游法律關系是指被旅游法所確認和調整的、當事人之間在旅游活動中形成的權利和義務關系。

5.旅游法律關系保護

旅游法律關系保護是指國家機關監督旅游法律關系的主體正確行使權利、切實履行義務并對侵犯旅游法律關系主體合法權利或不履行法定義務的行為追究法律責任的活動。

（二）旅游法規的具體內涵

1.旅游法規是國家發展旅游意志的體現

旅游法規把國家發展旅游業的意志上升到立法上來。例如，美國的《全國旅游政策法》第一篇規定：全國旅游政策將促使旅游業和娛樂業為繁榮經濟、平衡國家的國際收支做出更大貢獻。

2.旅游法規是國家制定或認可的

世界上各個國家在制定旅游法律、法規、規章文件的時候，都要根據該國憲法有關立法的規定，由一定的國家機關按照規定的立法程序進行。經過一定的法律程序加以認定也是世界各國旅游規范性文件形成的一種形式。此外，旅游法規還包括各個國家為發展旅游業參加或承認的國際旅游公約或旅游規章。

3.旅游法規是憑借國家強制力保證實施的

旅游法規的強制性是以國家強制力為后盾的。一方面，各國的仲裁機關、檢察機關和司法機關的仲裁、檢察和審判活動是旅游法規強制性得以實現的保證；另一方面，旅游、工商、財政、稅務、金融等行政管理部門的業務管理活動是旅游法規強制性得以實現的重要條件。

4.旅游法規是旅游活動、旅游經營和旅游管理的行為準則

旅游法規具體、確切地規范旅游者、旅游經營者和旅游管理者的行為，從而使他們知道在旅游活動中允許什么、禁止什么，哪些行為是合法的、哪些行為是違法的，違法行為應當受到怎樣的制裁等。這樣才能使得旅游業能夠持續、健康、有序地發展。

二、旅游法規的特征

（一）專業性

作為旅游活動和旅游管理的行為準則與依據，旅游法規具有專業性。在旅游資源開發和保護、旅游設施興建和管理、旅游經營和服務提供、旅游人才教育和培訓、旅游市場建設和管理等方面，旅游法規不僅要反映自然規律、科學技術規律和社會經濟規律的客觀要求，而且要反映和體現旅游活動與旅游發展的內在規律性。

（二）強制性

同其他法規一樣，旅游法規具有國家強制性的典型特征。一方面，旅游法規的強制性，能夠有效地調整旅游活動中的各種矛盾關系，從而更好地維護旅游秩序，保證旅游活動和旅游管理的正常進行；另一方面，旅游法規為旅游行政管理部門和相關行政執法部門提供了執法的依據，如《旅行社條例》《導游人員管理條例》《中國公民出國旅游管理辦法》等法律法規，對旅游經營許可制度、旅行社營業保證金制度、導游資格證書制度等都具有一定的強制性，從而保證了旅游活動規范、有序地進行。

（三）調控性

旅游法規的調控性，是根據旅游發展的實際和旅游宏觀管理的要求，通過旅游法規來規范旅游活動，鼓勵或限制某些旅游經營業務的開展。例如，國家為了促進旅游服務貿易，制定有關發展國際入境旅游的法律法規；國家為刺激國內消費需求的增長，通過制定鼓勵國內旅游和出境旅游的法律法規，引導人們的旅游消費；國家為了促進旅游產品結構調整，制定旅游度假區開發的法律法規，加快休閑度假旅游產品的發展等。因此，旅游法規是國家進行旅游宏觀調控的重要方式，是促進旅游經濟健康運行和旅游業發展的重要手段。

（四）靈活性

旅游法規的靈活性，是指各種有關的旅游法律性規定，可以適應旅游發展的需要而及時進行修改、補充和完善。一方面，由于旅游業是一個新興產業，為了適應旅游活動和旅游管理的需要，旅游法規必須根據實際而不斷進行調整；另一方面，由于旅游活動和旅游管理的復雜性和廣泛性，因此對單項旅游法規在體例、結構、內容和形式上沒有統一的要求，使其更加適應旅游業發展的實際需要。需要注意的是，旅游法規的靈活性并不能排斥其相對穩定性，即旅游法規在一定時期內必須保持相對穩定，才能確保有法可依、有法必依、違法必究落到實處。

（五）效益性

在現代旅游管理中，一切經營和管理都必須講求旅游效益，這是旅游活動規律的客觀要求。但是，旅游活動是一種社會經濟活動，其不僅要講求經濟效益，而且必須注重社會效益和環境效益。在一般情況下，人們往往過分關注經濟效益而忽略社會效益和環境效益。因此，旅游法規的制定和頒布實施，能夠把經濟效益與社會效益、環境效益有機結合起來，并以法律法規形式促使人們在旅游業發展中注重三種效益的統一，以實現旅游業的可持續發展。

三、旅游法規的內容構成

（一）規范旅游市場主體行為的法規

在旅游活動中，旅游市場主體的權利和義務是其從事旅游活動必備的前提和條件。為了維護旅游活動中各市場主體的權利和義務，保障其在權利受到侵犯時能得到充分的法律保護，就必須建立和完善規范市場主體行為的法規，創造一種平等競爭的市場法治環境。目前，我國已經頒發的規范旅游市場主體行為的法規主要有：一是規范旅游者行為的法規，如《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）、《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國消費者權益保護法》等；二是規范旅游經營者行為的法規，如《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國價格法》《中華人民共和國民法典》及有關旅行社、賓館飯店、旅游景區（景點）、旅游車船等方面的法規。

（二）規范旅游市場秩序的法規

在市場經濟體制中，旅游市場主體的活動及旅游市場機制的運行都要求具有正常、規范的旅游市場秩序，否則就會阻礙旅游市場機制的有效發揮。目前來看，規范旅游市場秩序的法規主要有：一是有關旅游市場進出的法規，即對各旅游市場主體進出市場的審查、成立、管理破產等法律法規，如《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業破產法》《旅行社條例》《導游人員管理條例》《風景名勝區管理條例》等；二是有關旅游市場競爭秩序的法規，即規范旅游市場競爭行為、維護公平的市場競爭秩序、促使各市場主體公平地參與市場競爭的法規，如《中華人民共和國產品質量法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國民用航空法》等；三是有關旅游市場交易秩序的法規，即規范旅游市場的交易秩序，明確各市場主體在交易中的權利和責任的有關法律法規，如《中華人民共和國民法典》合同編、《中華人民共和國價格法》《中華人民共和國保險法》等。

（三）規范旅游宏觀管理的法規

旅游經濟是一種法制經濟，因此必須通過建立和完善有關旅游宏觀管理的法規，使旅游宏觀管理建立在充分運用法律手段的基礎上。具體來講，有關旅游宏觀管理的法規主要有：①規范政府管理行為，創造良好的旅游活動和旅游經濟運行環境的法規，如《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政法》等；②有關加強旅游宏觀調控能力的法規，如旅游價格、稅收、外匯、信貸及開發建設等方面的法規，其既能保證國家對旅游經濟的宏觀調控，又為旅游企業經營的規范性、靈活性、自主性提供法律保障；③有關促進旅游業對外開放的法規，如加大旅游業利用外資、引進技術、擴大交流和對外合作方面的法規等。

四、旅游法規的作用

（一）對旅游業發展進行宏觀調控，促進社會和諧發展

旅游業作為社會經濟發展最重要的一個環節，通過立法的方式將其與社會經濟發展相關聯，對促進旅游業的發展和加快社會經濟的進步都是非常有利的。同時，國家針對旅游發展所制定的目標或政策發生改變時，可以通過宏觀調控的方式對相關法規進行修改，避免旅游業出現較大幅度的震蕩，從而使國民經濟快速、穩定地發展。

（二）確定旅游活動各方主體的權利、義務和責任，推動旅游業健康發展

旅游業作為憑借特定的旅游資源和旅游設施對游客進行招徠的行業，其特點是通過多個部門、行業以及產品組合的共同合作，接待游客，并為游客提供餐飲、住宿、交通等六個方面的服務。這決定了旅游業的主要矛盾是由利益引起的，要想從根本上解決這一矛盾，使旅游業向更加成熟的方向發展，就需要出臺相應的法規來明確旅游業中各個主體之間的關系、權利以及義務。在旅游活動領域中，凡屬合法有效的行為，其主體都會在法律的保護下順利實現其利益和目標。反之，凡屬違法無效的行為，法律將不予保護。如果這種行為侵犯了其他主體的合法權益，法律將會給予必要的制裁，以保護相關主體的權益。

（三）為旅游發展創造良好的法律環境，把旅游業納入法制軌道

旅游法規通過對旅游業各主體的義務、權利等方面進行明確的規范，使各個主體在法律允許的范圍內從事自己的活動，各享其權，各盡其責，各得其利，達到調節與旅游業相關的活動中所存在的各種復雜關系的作用。用發展的眼光看，旅游法規的制定，為旅游業今后的發展以及國民經濟的發展奠定了良好的基礎。除此之外，旅游法規的制定在一定程度上對游客的行為起到了制約和規范的作用，通過良性的制約和引導達到提高游客綜合素質的目的。所以，旅游法規的制定，不僅為旅游業中的各個主體的責任和義務以及開展相關活動提供了法律的保障，而且為構建法治社會邁出了至關重要的一步。

（四）豐富和健全國家的部門法律體系

凡是調整特定的同一類的社會關系的全部現行法律規范，都可以形成一個獨立的法律體系。在現實社會關系中，雖然旅游法律關系有許多可以分別納入民事法律關系、經濟法律關系和行政法律關系乃至刑事法律關系等范疇中，但是旅游活動本身的特殊性，又使得它同一般的民事、經濟和行政法律關系有所區別。因此，通過旅游立法確定起來的法律規范，在事實上已經形成一個相對獨立的法律部門，在一定程度上豐富和完善了國家的法律體系。

五、旅游法的組成部分

（一）憲法中有關旅游的規定

《中華人民共和國憲法》第四十三條規定：“中華人民共和國勞動者有休息的權利。國家發展勞動者休息和休養的設施，規定職工的工作時間和休假制度。”世界上不少國家在憲法中也都有關于旅游的條文。

（二）基本法律

旅游基本法是規定一個國家發展旅游事業的根本宗旨、根本原則和旅游活動領域中各方的根本的權利和義務的法律，有人將它形象地喻為“旅游活動關系的憲法”。我國的旅游基本法是《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）。

（三）一般法律

有些法律不專為旅游行業頒布，但涉及旅游事項。例如，《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》，也是我國旅游法的組成部分。

（四）行政法規

行政法規是國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，并且按照《行政法規制定程序條例》的規定而制定的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規的總稱。目前，旅游方面的行政法規包括《旅行社條例》《旅館業治安管理辦法》《中國公民出國旅游管理辦法》等。

（五）部門規章

部門規章是國務院所屬的各部、委員會根據法律和行政法規制定的規范性文件。目前，中華人民共和國文化和旅游部現行有效規章包括《旅行社條例實施細則》《旅游投訴處理辦法》《旅游安全管理辦法》《導游管理辦法》等。

（六）地方性法規

地方性法規是由地方立法機關或地方政府公布、僅限于在其轄區內實施的地方性旅游法規，如《四川省旅游條例》《貴州省旅游條例》《云南省旅游條例》等。

（七）與旅游相關的國際條約和國際協定

與旅游相關的國際條約和國際協定主要有以下四種：①國際旅游條約，是指由兩個或少數幾個國家間就旅游中一些重大原則性問題締結的雙邊或多邊條約，也包括眾多的國家間締結的國際公約，如《統一國際航空運輸某些規則的公約》；②國際旅游協定，即國際間針對某些較具體的旅游問題所訂立的協定，如《關于旅館合同的國際協定》；③國際旅游宣言、決議或法案，通常由國際旅游組織或國際旅游會議通過并頒布實施，如1980年通過的《馬尼拉世界旅游宣言》，1985年世界旅游組織在索菲亞舉行的第一屆世界旅游組織大會上通過的《旅游權利法案》等；④國際旅游慣例，是指有確定的內容，在國際旅游長期實踐中約定俗成并在世界各國反復使用的，對當事人有約束力的不成文規定，如國際旅館中的客房預訂規則。