第一章 能源優化配置概述

能源是人類生存和發展的重要物質基礎，能源的改進和更替伴隨著人類文明的進步，能源的開發利用推動了世界經濟和人類社會的發展。能源既是自然資源，又是經濟資源，具有生產資料和生活資料的雙重屬性；能源既是人類消費生活中不可替代的消費品，工業、農業等一切經濟活動不可或缺的投入資源，又是經濟可持續發展的重要條件、人民生活質量和生活水平提高以及經濟增長的重要保證。

改革開放以來，我國的綜合國力迅速提升，伴隨著人民生活質量的改善，我國的經濟總量也取得了較快增長。但隨著我國城市化和工業化的加速發展，不加節制的能源消費引發了嚴重的生態環境問題。當前，我國能源消費面臨的外部約束越來越大，必須采取控制能源消費總量的綜合手段，從根本上解決能源消費過快增長的問題，從而促進經濟發展方式的轉變。

與世界上其他石油資源豐富的國家相比，我國石油地質條件復雜，石油資源埋藏深，勘探開采難度大。截至2018年底，我國石油剩余技術可采儲量35.7億噸，位列全球第十三，石油儲量、產量增長潛力有限。其中，東部地區已進入勘探成熟階段，增儲和穩產難度大大增加。西部和海域地區勘探程度低，具有一定的增儲、上產潛力，但受勘探開發技術要求高、經濟性差、生態環境脆弱等制約，產量具有不確定性。此外，盡管非常規石油儲量豐富，但其開發受經濟和生態環境約束較大，只能對石油供應起到補充作用。

由于資源、開采技術等因素的制約，我國天然氣產量增長放緩。截至2018年底，我國天然氣儲量6.3萬億立方米，位列全球第七。常規天然氣賦存條件差、開采難度大、成本高。包括煤層氣、頁巖氣在內的非常規天然氣，雖資源量豐富，但由于勘探開發受限于開采技術等因素，現有產量較小、利用率低。

我國煤炭查明資源儲量達1.4萬億噸，基礎儲量2158億噸。我國煤炭開采很少選用露天開采，一般選用井下開采，從而導致對生態環境和土地資源的破壞嚴重，安全生產問題突出。

盡管我國能源資源總量豐富，但由于我國人口數量龐大，與世界上其他國家相比，人均資源占有量很低。我國天然氣和石油人均資源量僅為世界平均水平的1/15左右，煤炭資源人均占有量約為世界平均水平的1/2。

此外，我國能源進口風險不斷加劇，主要表現在以下兩個方面：①能源地緣政治形勢復雜多變，我國獲取海外能源資源難度加大。世界能源政治已經演變為石油輸出國組織（OPEC）、非OPEC油氣出口國、IEA和發展中國家油氣進口國多方力量互相博弈的局面，大國圍繞能源資源的爭奪日趨激烈。美國非常規油氣開發技術取得突破，“能源獨立”使得美國將能源作為實現全球地緣政治戰略布局、維護霸權地位的重要手段。美國將我國視為主要競爭對手，導致我國獲取海外能源資源面臨巨大挑戰。②我國當前近80%的進口原油經過馬六甲海峽，能源運輸通道相對集中，風險較大。

煤炭資源開采會造成地表塌陷，70%的大型礦區都是土地塌陷嚴重區。煤炭開發導致我國內蒙古、山西、陜西等地生態環境脆弱、水資源嚴重匱乏；煤炭開采形成的矸石山以及矸石自然排放的有害氣體嚴重影響了周邊環境和居民健康。

我國石油資源集中地多屬于缺水地區，不規范的石油開發可能影響水資源的保護及可持續利用。原油開采前期的鉆井勘探以及開采過程中的注水驅油，不僅會破壞區域天然水循環系統、耗費大量水資源，且原油泄漏可能對地表水、土壤以及地下水等造成污染，間接引起生態退化等問題。石油開采行業水基鉆井液冒漏造成的污染最為嚴重，此外還存在油井噴漏、輸油管線泄漏等引起的污染問題。石油開采過程會產生揮發性有機物（VOCs）、二氧化硫（SO₂）、氮氧化物（NOx）、顆粒物（PM）等多種大氣污染物；海洋石油開采與原油海運帶來的原油溢出不僅對海洋漁業、養殖業、濱海旅游業、海洋運輸業等造成了巨大的經濟損失，還破壞了海洋環境，引起海洋生態系統的異常變化。根據中國石油消費總量控制和政策研究項目組估算，中國每年排放到海洋的石油約128萬噸。

《BP世界能源統計年鑒》顯示，2018年，我國煤炭消費量為37.97億噸，占全球煤炭總消費量的50.7%，煤炭在我國一次能源消費中的占比為58%。這決定了在未來相當長的時期內，我國以煤炭為主的能源結構難以改變。以煤炭為主的能源結構支撐了我國經濟的高速增長，但同時，它也對生態環境造成了嚴重的破壞。以煤炭為主的能源消費已成為溫室氣體排放以及造成煤煙型大氣污染的二氧化硫、氮氧化物等的主要來源。我國每年大約允許排放1200萬噸二氧化硫。但事實上，2018年我國二氧化硫的排放量仍然高達1507萬噸。

綠色和平組織與中國疾病預防控制中心的一項研究成果顯示：我國氮氧化物、二氧化硫、煙塵和可吸入顆粒物等污染物的排放量位居世界第一。

黨的十八大以來，習近平總書記提出要加快轉變經濟發展方式，實施合理控制能源消費總量政策，從短期、長期以及區域發展層面促進經濟發展轉型。在應對氣候變化的背景下，加強能源高效持續利用，實現社會經濟可持續發展，必須對能源消費水平提出總量控制目標，統籌發展速度、產業結構和消費模式，控制能源需求的過快增長，開源節流。優化能源配置成為我國可持續發展的必然選擇。

我國城鎮化、工業化進程的加快和經濟的快速發展擴大了對能源的需求，隨著經濟增長步入新常態，我國在能源結構、能源利用、管理體制機制等方面面臨著諸多問題。形成安全、穩定、清潔、經濟的能源供應面臨著巨大挑戰，主要包括以下三個方面：

第一，能源市場體系不完善，應急能力需進一步加強。

我國人均能源消費量較低，但能源消費總量很大。2018年，我國人均能源消費量約為美國人均能源消費量的32%。由于人口基數大，按照美國人均能源消費標準來計算，我國的能源需求量需在現在的基礎上翻倍。

當前，我國化石能源沒有形成供需決定的價格機制，能源市場價格信息不靈敏，能源價格未完全反映能源的生態環境成本、能源供求關系和能源資源的稀缺程度，能源市場體系還不夠完善。能源監管體制也尚不健全，還需進一步規范能源資源的勘探及開發秩序。我國石油戰略儲備容量僅約為美國的25%，日本的60%，戰略儲備能力還需進一步加強。部分區域的農村中低壓電網結構不合理，煤炭生產安全歷史包袱較重，尤其是起步較晚的煤礦、小煤礦，需要不斷完善和加強預警應急體系，以便能有效應對重大突發事件和能源供應中斷等危機。

第二，傳統制造業粗放發展導致工業能源資源消耗高、能源利用率低。

我國工業增加值占GDP比重的40%左右，但工業能源消費量占全國能源消費總量的比重仍然高達70%左右。工業和信息化部發布的《工業綠色發展規劃（2016—2020年）》明確提出了“十三五”期間，規模以上工業企業萬元GDP能耗下降18%的目標。部分大企業通過節能減排技術改造顯著提升了其能效水平，但中小企業工藝裝備普遍落后，能效水平相對較低，污染物排放量小面廣。我國工業經濟增長邁入新常態后，部分高耗能行業產能過剩問題突出，節能減排內生動力不足。

第三，優質能源資源相對不足，能源資源配置率較低。

優質化石能源資源相對不足，加之能源資源分布不均，極大制約了我國化石能源的供給能力。長期以來，粗放的經濟增長方式使得我國萬元GDP能耗以及主要工業產品能耗高于發達國家，進一步對化石能源的供應產生壓力。由于政府沒有及時退出市場，我國形成了能源區域市場分割局面。能源區域市場分割有效保護了國有能源企業，但它改變了區域企業所有制結構分布，導致能源資源錯配，影響了能源市場的統一和資源優化配置。另外，對于監管不到位以及大型能源國企的低效率問題，政府必須積極穩妥地推進市場化改革，推動能源資源配置實現效益最大化。此外，能源資源開發利用缺少規劃，能源資源缺乏充分有效的利用和保護。由于沒有將生態環境成本內部化，能源價格尤其是煤炭價格偏低，不利于能源的優化配置。這些問題對我國經濟社會造成了極大的不利影響，能源緊缺已成為制約經濟社會可持續發展的瓶頸。

為應對能源短缺，一方面，要堅持節約能源，構筑穩定、經濟、清潔的能源體系；另一方面，要在保護生態的基礎上加強電網建設，擴大西電東送規模。實行油氣并舉，增強石油戰略儲備能力，穩步研發石油替代產品。2015年3月，國務院發布《關于加強節能標準化工作的意見》，要求“到2020年，80%以上的能效指標達到國際先進水平”“加快制修訂強制性能效、能耗限額標準”。

從總體上看，我國目前還未形成應對氣候變化背景下的生產方式和生活方式，未完全實現由“以需定供”向“以供定需”的轉變，能源節約的成效正被不斷增加的更大的能源需求消蝕掉。在全面建設生態文明、加快經濟高質量發展的背景下，改變現有的生產生活方式、實現能源的總量控制、建立能源的優化配置機制，對打贏藍天保衛戰、積極應對氣候變化、保障國家能源和經濟安全具有重要現實意義。