第2章 我國縣級基本公共服務均等化的理論內涵與現實考察

2.1 基本公共服務均等化的內涵界定

清晰界定基本公共服務均等化的內涵，是本書研究的基礎。我們將沿著“公共服務—基本公共服務—基本公共服務均等化”的內在邏輯展開分析。

2.1.1 公共服務的內涵

國外對公共服務的研究大多是從公共產品角度展開。大衛·休謨（1896）把公共產品界定為“不會對社會中任何人產生突出的利益，但對整個社會而言卻是必不可少的物品”[1]。薩繆爾森（1954）把公共產品界定為所有成員聯合消費的集體消費品。馬斯格雷夫（1969）把產品分為公共產品、私人產品和有益產品。最早提出公共服務概念的學者是瓦格納，他把公共服務與國家需要聯系在一起，指出國家財政是公共服務的重要資金來源。自瓦格納提出公共服務概念以后，盡管學術界對公共服務進行了研究，但與公共產品概念的界定不同，對于公共服務的概念，學術界始終存在爭議。概括來講，主要有以下四種觀點：①公共服務與公共產品等同。公共服務是具有公共產品兩大屬性的商品和勞務，公共產品具有非排他性（nonexchcludability）和非競爭性（nonrivalry）屬性（高培勇，2004；江明融，2006）。②公共服務等同于無形的公共產品。公共服務是以服務形式存在的公共產品（婁成武和尹濤，2003），強調政府產出的有形性。③公共服務等同于政府職能。有的學者把公共服務、經濟調控、市場監管和社會管理并稱為政府的四大職能（李學軍 等，2007；廖文劍，2008）。④強調公共服務是分散居民風險的行動方式。劉尚希（2007）認為，公共服務是政府采用一系列公共支出行為來分散居民在健康、教育、養老、食品等方面的風險，以實現居民消費平等化。

我們認為，學術界對公共服務的概念之所以始終存在爭議，可能與研究者的研究視角、學科背景有較大關系。實際上，公共服務和公共產品的概念并無太大本質上的差別，它們都是由政府提供給社會成員聯合消費的、效用不可分割的產品和服務。

2.1.2 基本公共服務的內涵

國內學者對基本公共服務的理解主要有三種觀點：①基本公共服務是滿足低層次消費需求的公共服務。按照馬斯洛的需求層次理論，吃飯、穿衣、安全等是基本的生存需求，這些需要由政府來滿足（劉尚希，2007；基本公共服務課題組，2008；張晉武 等，2009）。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》強調了基本公共服務在保障全體公民生存和發展基本需求方面的屬性。②基本公共服務是保障公民社會權利的公共服務（唐鈞，2006；陳海威、田侃，2007），包括底線生存服務、公眾發展服務、基本環境服務、公共安全服務四方面內容。③基本公共服務是具有較強公益性的公共服務。蔡放波（2007）、張立榮等（2011）把具有較強公益性、保障社會整體福利、沒有營利或營利空間較小的公共服務界定為基本公共服務。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》把基本公共服務的范圍界定為公共教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務八個領域。

我們認為，基本公共服務要立足于公民的生存和發展需求，以人的生存和發展為中心，強調政府提供基本公共服務的主體責任，關注基本公共服務體系的普惠性、全覆蓋和均衡發展。

2.1.3 基本公共服務均等化的內涵

公共財政理論中對公共服務均等化的較早論述來源于庇古（1928）的國民收入均等化思想。Buchanan（1950）的財政均等思想具有奠基作用，他認為通過向財力富裕地區的居民征收一定數額的稅收補助給財力貧困地區居民，可實現“財政剩余”的平等[2]。國內學者主要從公民權利、機會能力獲取、公共服務提供標準、政府財政能力和公共服務提供結果等方面對均等化的內涵進行界定。“權利均等”強調享受到標準統一的基本公共服務是公民的基本權利（唐鈞，2006；丁元竹，2008）。“機會均等”是指不能因為所處環境不同，影響公民獲取公共資源的機會（劉尚希，2007；常修澤，2007；遲福林，2008）。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》也強調，基本公共服務的核心是促進“機會均等”。“底線均等”是指基本公共服務均等化的標準要滿足最低需求（陳昌盛，2007；郭小聰 等，2013）。“財政能力均等”是指只有實現了地區間財政能力的均等化，才有利于促進地區政府提供公共服務的積極性（王偉同，2008）。“結果均等”是指不論居民處于何地，都能享受到大致相同的基本公共服務（安體富 等，2007；賈康，2007）。我們必須看到的是，區域經濟發展不平衡是我們國家當前發展所具有的重要特征，由此造成了我國基本公共服務較為嚴重的供給不足，義務教育、社會保障、醫療衛生等基本公共服務在城鄉之間、地區之間還存在較大差距。因此，僅僅依靠權利均等、機會均等、結果均等、底線均等中的某一個概念，根本無法有效反映當前我國居民的現實需求，應該綜合使用這些概念。我們認為，基本公共服務均等化就是以滿足居民的基本需求為中心，使居民不論居住在何處，都能享受到機會均等、底線均等、標準統一的基本公共服務，并隨著一國經濟社會發展水平在不同時期的動態演變而動態調整。具體來講，包括以下四個方面：

（1）機會均等。機會均等是全體公民獲得基本公共服務的首要內容。它不僅包括利用公共資源的機會均等，如教育、醫療衛生、社會保障、就業等公共資源要向全體公民開放，不因為所處的環境不同影響居民平等獲取公共資源的機會，也包括居民在享受教育、醫療、社會保障、就業等基本公共服務時的起點均等。機會均等賦予所有公民平等的經濟社會權利，使所有公民能夠站在同一起跑線上進行競爭，不會因為性別、年齡、職業、戶籍、民族、地域等的差異，讓居民享受基本公共服務的機會和權利被隨意剝奪或被區別對待。我國人口眾多，區域差異、城鄉差異明顯，居民所處的環境不盡相同，但這并不能影響居民獲取公共資源的機會，居民應擁有相同的享受基本公共服務的機會。改革開放以來，我國有大量農村剩余勞動力向城市轉移，但農民工及其家屬在獲得教育、醫療衛生、社會保障、就業等機會上與城市居民存在較大差異，以社會保障為例，農民工的社會保障參保率普遍偏低、保險覆蓋面窄、繳費難、在地區間轉移難。2008—2011年，農民工工傷保險參保率分別為21.9%、24.3%、26.0%和27.0%（喬俊峰，2013）。黨中央和國務院的諸多重要文件也多次提出，要重視居民享受基本公共服務的機會均等。例如，在《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中都明確：“基本公共服務均等化的核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化。”

（2）標準統一。標準統一要求不論居民身居何處，都可以享受到沒有差別對待的基本公共服務。新中國成立以來，我國基本公共服務的提供在區域之間、城鄉之間標準不統一。以區域基本公共服務為例，我國東、中、西部地區經濟發展水平不同，地方政府財力不同：中西部地區更多地表現為“吃飯財政”，依靠上級的轉移支付維持人員工資發放和運轉，基本公共服務提供的標準較低；東部地區則由于稅源充足、財力雄厚，能夠以更高的標準提供教育、醫療衛生和社會保障等基本公共服務。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》相繼明確了各類基本公共服務的國家標準和建立國家基本公共服務清單制度。國家基本公共服務清單制度以清單形式明確了政府的責任和義務，標準體系在內容設計上更加明確、具體和程序化，并實現了動態調整，也更有利于公民監督政府提供基本公共服務的行為。

（3）底線均等。基本公共服務均等化不是絕對均等，而是圍繞底線均等原則進行分配。按照馬斯洛的需求層次理論，人們的需求存在多個層次，既有吃飯、穿衣、安全等基本生存需求，也有更高層次的生活需求，不論從技術層面還是制度層面，政府提供基本公共服務都無法滿足不同區域、城鄉居民的各層次需求。賈曉俊等（2015）認為，基本公共服務均等化強調最低水平的公共服務，在全國不同地區間大致相同。底線均等強調居民最低層面需求的滿足，具體包括義務教育、醫療衛生、社會保障、就業等基本生活和生存需求，是維護人的尊嚴的基本條件。

（4）均等化的實現具有動態性。基本公共服務均等化水平會隨著一國經濟社會發展水平在不同時期的動態演變而有所變化。在經濟社會發展初期，由于各級政府財力有限，只能提供居民急需的較低層次的基本公共服務。隨著經濟社會發展水平的不斷提高，各級政府財力不斷增強，均等化的范圍不斷擴大。新時代，我國的基本矛盾發生了變化，以人的發展為中心，滿足居民的多層次需求，已經成為基本公共服務體系建設的主要內容。但與此同時，隨著我國經濟增長放緩，“營改增”及一系列減稅降費政策的實施，地方財政壓力陡增，財政收支缺口增大。這也使公共服務供求雙方力量發生了較大變化。因此，均等化所涵蓋的內容以及達到的標準要漸進式擴展，要隨各級政府財力的不斷增長、城鄉差距的逐步縮小和人們對社會公平的認識，分層次、分階段有序推進。