前言

十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。在完善投資體制改革方面，《決定》指出：“進一步確立企業(yè)的投資主體地位，實行誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險。國家只審批關(guān)系經(jīng)濟安全、影響環(huán)境資源、涉及整體布局的重大項目和政府投資項目及限制類項目，其他項目由審批制改為備案制，由投資主體自行決策，依法辦理用地、資源、環(huán)保、安全等許可手續(xù)。對必須審批的項目，要合理劃分中央與地方權(quán)限，擴大大型企業(yè)投資決策權(quán)，完善咨詢論證制度，減少環(huán)節(jié)，提高效率。健全政府投資決策和項目法人約束機制。國家主要通過規(guī)劃和政策指導(dǎo)、信息發(fā)布以及規(guī)范市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)社會投資方向，抑制無序競爭和盲目重復(fù)建設(shè)”。《決定》明確提出了政府投資項目與一般性投資項目在管理方式上要作重大調(diào)整。

從過去幾十年的統(tǒng)計看，多數(shù)國家的公共開支不僅在絕對數(shù)上迅速增加，并且其占國民收入（GNP）的比例也在增加。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家的公共開支占GNP的一半左右，對GDP的彈性多數(shù)在1.1～1.3之間。這些公共支出的相當(dāng)部分是通過政府（公共部門）的投資來實現(xiàn)宏觀調(diào)控、國家安全、公平分配和提供公用物品等社會目標(biāo)。在我國，社會主義市場經(jīng)濟體制改革還要求國有資本有進有退，更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在今后相當(dāng)長時間內(nèi)，政府投資還占有相當(dāng)重要的地位并涵蓋相當(dāng)寬泛的范圍。政府投資項目花的是納稅人的錢，政府決策機關(guān)要為納稅人負責(zé)，投資決策要更加科學(xué)化，為此，必須制定一個投資項目經(jīng)濟評價的準(zhǔn)則類文件，供各部門共同遵循并給納稅人進行監(jiān)督提供參照。本課題研究為制定這樣的準(zhǔn)則提供一個理論和方法的框架。

政府投資項目的經(jīng)濟評價包括經(jīng)濟分析、財務(wù)分析和社會經(jīng)濟影響分析等層面的評價分析工作。參照世界銀行等國際組織的推薦和多數(shù)國家實際采用的準(zhǔn)則，本課題研究采用簡潔、明了和透明性強的費用-效益分析（含費用-效果分析）作為經(jīng)濟分析的基本工具框架。這種方法的實質(zhì)是盡可能多地借助市場提供的信息，根據(jù)項目及其所處的環(huán)境與理想市場競爭狀態(tài)的偏離，對價格扭曲、外部性和非邊際性等作出必要的調(diào)整，以求得出項目在資源配置效率合理性上的判斷。在這方面，本課題研究提出了以下要點和建議：要認真鑒別真實的和錢幣性的效益和費用，以防止通過重復(fù)計算來夸大項目的效益。對于非邊際性項目，支付意愿中含有流轉(zhuǎn)類稅，這筆稅收不應(yīng)作為轉(zhuǎn)移支付剔除。鑒于我國大部分商品已處于供求均衡或與國際接軌，已無必要制定全面的影子價格或分解成本價格參數(shù)，也沒有必要再在經(jīng)濟分析中出現(xiàn)“影子價格”和“影子匯率”等令人費解的名詞，必要時建議直接用“進口平價”、“出口平價”來對個別價格嚴重扭曲并對項目經(jīng)濟分析結(jié)論起決定性影響的投入物和產(chǎn)出物進行價格調(diào)整。考慮到我國當(dāng)前的實際情況，本課題研究建議項目新就業(yè)勞動力投入的經(jīng)濟費用（即影子工資）為零。目前我國土地占用的實際費用有較大的扭曲，建議征用耕地的機會成本按地區(qū)公開招標(biāo)的市場價格。考慮到公共項目費用與效益的不同質(zhì)的可能性以及與國際接軌，建議經(jīng)濟分析的主要判據(jù)用經(jīng)濟凈現(xiàn)值（ENPV）和效益費用比（B/C），對于經(jīng)營性項目，經(jīng)濟內(nèi)部收益率（EIRR）可作為輔助指標(biāo)。在項目的效益難以用貨幣計量的情況下，一種退而求其次的方法就是費用-效果分析方法。這種方法在國外的醫(yī)療衛(wèi)生、安全和環(huán)境等公共項目中得到了廣泛的應(yīng)用，統(tǒng)計意義上的增加壽命年限（YLGs）及其考慮健康狀況的各種修正指標(biāo)，對于提高資源在這些領(lǐng)域配置的效率有廣闊的應(yīng)用前景。和其他各種經(jīng)濟分析方法一樣，費用-效益分析也存在其應(yīng)用的局限性，主要是公平分配的考慮和量化（貨幣化）的困難；本課題研究也注意到國外學(xué)者在這方面的努力，并在就業(yè)效果、社會經(jīng)濟影響分析和量化技術(shù)的介紹方面作出了一定的努力。

政府通過公私合作（public-private-partnership——PPP）引進民間資本以解決項目融資、提高投資和管理的效率以及分散政府的風(fēng)險，已成為世界性的潮流。要允許非公有資本進入未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。本課題研究指明了特許權(quán)經(jīng)營的適用領(lǐng)域和可能會出現(xiàn)的政府隱性負債的風(fēng)險，討論了這種模式對經(jīng)濟分析和財務(wù)分析的影響。

關(guān)于財務(wù)分析，本課題研究建議應(yīng)區(qū)分純財務(wù)的貨幣現(xiàn)金流和作為投資的現(xiàn)金流。對所有項目都要在“資金來源和應(yīng)用表”（“用于財務(wù)計劃的現(xiàn)金流量表”）的基礎(chǔ)上進行財務(wù)清償能力分析。對于營利性項目，應(yīng)從投資主體角度計算投資的盈利能力，對投資者的非貨幣的資源耗用和升值（如土地、人力資本和無形資產(chǎn)等等）都應(yīng)按機會成本原則計算投入或回報，作為投資現(xiàn)金流的組成部分。盈利能力分析包括全部投資盈利分析和權(quán)益投資盈利分析（不宜稱為資本金投資盈利分析），前者是在“全部投資現(xiàn)金流量表”（不宜稱為“項目財務(wù)現(xiàn)金流量表”）的基礎(chǔ)上計算項目的全部投資盈利能力指標(biāo)。項目不是投資的主體，而是投資的載體。因此，這里的“全部”可理解為全部投資者（包括間接投資者——債權(quán)人）合在一起的投資現(xiàn)金流。所有的盈利能力分析的凈現(xiàn)金流量都應(yīng)算到企業(yè)所得稅后。盈利能力的判據(jù)應(yīng)由投資的內(nèi)部收益率（FIRR）與資金來源的加權(quán)平均成本（加一定的風(fēng)險溢價）的比較來確定。項目運行的各類財務(wù)指標(biāo)，建議應(yīng)主要從企業(yè)理財角度進行分析，不作為投資項目財務(wù)分析的重點。對于大型項目要考察項目的建設(shè)和運行過程中對政府的收入和支出的影響，編制政府現(xiàn)金流量表，分析項目對政府收支（既包括預(yù)算內(nèi)也包括預(yù)算外）的影響。

本課題研究采用了兩種思路來測算社會折現(xiàn)率：一是用社會時間偏好率，二是用資本機會成本率，然后考慮兩者的加權(quán)平均，得出7.57%的結(jié)果。因此，建議用8%代替原來的12%。本課題研究注意到各國在測算社會折現(xiàn)率上的理論分歧，但從長期看，有下降并傾向于用時間偏好率的趨勢。英國的綠皮書把風(fēng)險溢價從折現(xiàn)率中剔除；美國較注意區(qū)分效益和費用的不同的時間價值。限于時間，我們只對時間節(jié)省價值和生命價值的測算的理論和方法進行了綜述，具體數(shù)據(jù)主要采納了世界銀行和亞洲開發(fā)銀行為中國大陸所用的數(shù)據(jù)。大量研究表明，影響出行時間節(jié)約價值的因素有：收入、出行目的、出行距離、交通方式、出行時間、交通服務(wù)質(zhì)量、出行者的類型、出行地區(qū)等。另外，值得注意的是，國內(nèi)外的資料都顯示：人們對出行工具的準(zhǔn)點的支付意愿越來越高，這是因為，現(xiàn)代社會生活中誤時造成的損失有可能大大高于旅行時間的費用。因此，對交通運輸項目，要重視支付意愿在度量效益中的作用。本課題研究建議按收費程度分為經(jīng)營性和非（半）經(jīng)營性項目兩大類。對于前者以收費作為效益計量的基礎(chǔ)；對于后者以費用和時間節(jié)省作為效益計量的基礎(chǔ)，兩種計算不能重復(fù)。

本課題研究按上述的評價框架對交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目、農(nóng)業(yè)和水利項目、城市公用基礎(chǔ)設(shè)施項目、安全項目、教育項目、衛(wèi)生保健項目和環(huán)境保護項目經(jīng)濟評價的特點作了初步的分析。我們認為這些項目特點非常突出、情況各異，特別是在效益的界定和度量上非常復(fù)雜，有待專題研究。

本課題研究從立項到完成得到了建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所的大力支持，這里，我們代表課題組全體成員表示感謝。同時，我們也要感謝為本項研究工作做出其他貢獻的有關(guān)人員，感謝國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家發(fā)展與改革委員會、財政部、中國建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國國際工程咨詢公司、石油與化工規(guī)劃院、中國礦業(yè)大學(xué)、上海現(xiàn)代設(shè)計集團和北京華智博宇咨詢公司等單位的專家為本項研究工作提出的寶貴意見。

本課題研究是國內(nèi)就政府投資項目評價方法的第一次專門性研究，為便于社會各界和業(yè)內(nèi)人士繼續(xù)深入開展這方面的研究，課題組在征得建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所的同意之后，愿意將研究成果正式出版，提供給同業(yè)人士參考。對于初次接觸該領(lǐng)域的讀者，建議參考政府有關(guān)的政策、法規(guī)以及專著。

本書由黃渝祥、李明哲、邢國江、譚波、邵穎紅、林潔、孫艷、劉東坡、彭俊、姚蕾和劉偉等同志執(zhí)筆。本書的內(nèi)容是集體討論的成果，限于學(xué)識水平和時間的限制，錯誤在所難免，愿讀者批評指正。

黃渝祥（同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院）

李明哲（建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所）

2003年11月