二 養老保障整合進展

在厘清養老保障整合概念內涵、外延的基礎上，學界圍繞整合觸動的制度變遷進行了多方面研究，主要集中在以下幾個方面：養老保障制度分割（碎片化）形成的原因、產生的影響，整合養老保障制度框架、體系，整合中的養老保險基金全國統籌，整合實現路徑等。

（一）養老保障制度分割形成的原因

對養老保障制度的分割狀態，鄭秉文提出的“碎片化”做了很好的描述，“碎片化”一詞也被學界廣泛采用。對于形成這一狀態的原因，學界從政策演變、經濟結構、社會分層、管理體制等方面進行了總結。鄭秉文從政策演變的角度總結了中國養老保障制度“碎片化”出現的原因。鄭秉文認為，中國社會保障制度初衷之一是為國企職工下崗做配套措施，所以帶有明顯的為國企改革配套的特征，當這一制度擴大到別的群體時，制度缺陷很快顯現，難以完全適應不同的群體，難以發揮其構建和諧社會的制度保障作用。為滿足各地參保群體的意愿和要求，解決其存在的便攜性缺陷，地方政府開始采取變通措施，以最大限度地覆蓋不同群體。于是，中國社會保障制度就逐漸呈現碎片化發展趨勢，形成了城市與農村分割、私人部門與公共部門分立的多種退休制度并存的狀況。[36]孟榮芳從差序格局的社會結構入手來分析整合的障礙，認為基本養老保障制度的設立受兩大因素的影響：一是科層制政府，二是差序格局的社會結構。科層制行政體系會影響養老保障制度的運行結構，以自上而下為主的決策模式容易忽略邊緣群體利益，更多情況下是對社會問題的被動回應。差序格局社會結構造成了養老保障資源在人群中的級差分布，政策制定者以“己”為中心進行等級、遠近身份排序。在差序格局模式下，人群和區域級差分布將成為制度整合的障礙。[37]楊斌、丁建定從二元經濟衍生出的體制障礙來看待養老保障城鄉分割狀況的起源。他們認為，“養老保險制度屬于二元社會管理體制的重要內容”，“二元經濟體制的運行催生出二元化的社會管理體制和二元化的政治管理體制，二元社會管理體制和政治管理體制又進一步強化二元經濟體制”。“孝文化是農村家庭養老實現的文化基礎，孝文化的繼承和發展使得農村養老問題沒有因缺乏正式制度安排而凸顯，使得養老保險制度城鄉分立長期存在。”“多子多福導致農村子女數量增加，這為實現家庭養老提供了充分條件”，直接導致政府在考慮社會化養老問題時擱置農村。[38]安華從社會分層的角度，認為“由于社會分層的存在，導致了不同分層的養老保險待遇差異，另一方面，養老保險的待遇差異又會進一步強化已有的社會分層，甚至促成新的社會分層的產生，造成收入分配差距和貧富差距，引發社會矛盾。養老保險制度的碎片化是社會分層碎片化的結果，是社會分層流動的最大障礙”[39]。鄭文換從行政體系的角度，認為“中國社會政策決策權是彌散并局限于‘條塊分割’的行政系統內，很多層級和系統具有政策決策權，這些決策的產生及推行往往又有獨特的行動性方法，比如‘大眾動員’、‘政策試點’等方法，這些方法同科層體制上傳下達的行政執行方式有很大區別。同時，政策又表現出很強的固化性，即使一個省份內部也可能同時存在一種政策的三種不同版本，各種版本最終……形成‘制度疊加’”[40]。汪澤英從工業化發展及世界社會保障制度發展歷程的角度出發，認為社會保障制度是經濟發展到一定階段，與職業相關聯建立的，后來逐步拓展到非職業人群，拓展到農民。“世界上城鄉社會保障制度的建立幾乎都不同步，有先有后是正常現象，這是社會發展過程中必然要出現的事物。”[41]從學界總結可以看到，中國養老保障制度碎片化局面出現的原因主要有這樣幾種：政策設計、經濟發展、社會結構、管理體制、工業化等。制度之初是針對某一群體設計的，當把這一制度推及別的群體時便會出現問題，為了彌補這一問題，就出現了各種變通方式，由此形成了各種碎片；差序格局的社會結構，科層制行政體系，直接決定了在設置養老保障制度時按中心、邊緣人群劃分；工業化發展有先有后，導致養老保障制度先從工業化中心開始，與工業化密切相關的職業最先享受到社會化養老保障制度，之后再不斷拓展，在此過程中，出現了養老保障制度的差異；在條塊分割的行政體系下所形成的養老保障制度必然是具有分割性的；等等。

（二）養老保障制度分割產生的影響

學界認為，養老保障制度分割或碎片化的狀態對勞動力市場、自雇群體、轉軌成本及收入再分配、社會風險等都會產生影響，最終會造成社會不公，影響經濟社會發展。

1.對勞動力市場的影響

程杰、高文書提出在制度分割的狀態下，“地區之間的經濟發展水平、基金收支平衡、人口結構以及制度贍養率等差異直接反映到養老金待遇上”。經濟發展水平低的地區，統籌層次也低，這些地區會選擇更高的繳費率，更低的養老金替代率，加重企業經營負擔，影響地方經濟活力和增長動力。同時養老保險制度因職業差異而不同，會造成人才流動性差，加大人口遷移成本，阻礙勞動力跨地區流動。養老保險制度不適應人口與勞動力流動形勢，會造成越來越嚴重的勞動力資源錯配。提出建立與勞動力市場相協調、統一多層次的養老保險體系是養老保險制度改革的基本方向。養老保險體系要包含三個支柱：第一支柱是非繳費、保基本、全國統籌的國民養老金；第二支柱包含職工養老金和居民養老金；第三支柱是企業年金，旨在提供更高的保障水平。[42]

2.對自雇群體的影響

肖金萍、胡培兆認為，現行的城鎮養老保險制度簡單地延伸，從而包含了自雇群體，而自雇群體參加這一保險會形成負向激勵機制：在繳費基數上會選擇較低繳費檔次，在繳費期限上越短越好等。為鼓勵自雇者參保，各地自行設置檔次較多的繳費基數，自雇者可以自由選擇，這些費率和費基的設定并沒有與養老金支付之間存在密切聯系，而且地區不同，所設費率和費基也各不相同，對養老保險統籌層次的提高造成阻礙，同時降低了自雇者養老保險的便攜性。[43]張力、范春科指出，目前基本養老保險已覆蓋全國，但90%的省區市未達到實質性的省級統籌，以致城鎮職工養老保險流動性低，存在異地轉移接續障礙，職工流動時，基礎養老金會損失。[44]分割的養老保障制度同樣對農民的行為，特別是農民是否選擇轉讓土地等行為產生影響。趙光、李放運用Probit、Tobit計量模型實證檢驗了農民的非農就業、社會保障相關變量對其土地轉出行為的影響。研究結果顯示，具有非農就業經驗以及家庭非農勞動力越多的農民，越有可能轉讓土地，轉讓的面積也越大；農民參加的社會保障水平越高，對土地保障的依賴就越小，而農民對土地的依賴性越低，轉讓土地的可能性就越大，轉讓的面積也越大。[45]也就是說，農民轉讓土地和非農就業經驗以及對社會養老保險的依賴性存在較強的相關關系。

3.對轉軌成本及收入再分配的影響

范辰辰、陳東計算了農村養老籌資模式從家庭養老轉向社會化養老過程中的成本問題，以及從現收現付制轉向賬戶積累制過程中的轉軌成本問題。結果表明，轉軌成本長期存在，并且隨著老年人口不斷增多、人口老齡化不斷加深而增長。影響轉軌成本規模的因素之一是基礎養老金的基數，基數龐大并且金額不斷上調的情形，直接影響轉軌成本的走勢，個人賬戶資金將在2024年左右出現缺口并迅速擴大。影響轉軌成本規模的另一因素是參保補貼，基礎補貼產生了轉軌成本，這一成本由中央、地方財政分擔，地區補貼成本則由地方政府負責。對于應屬中央負責的轉軌成本，中央財政有能力負擔，地方財政支持能力則各不相同，越到基層壓力越大，貧困地區、縣級財政壓力過大。[46]王延中等認為，制度分割影響了公平性，在籌資方面，責任分擔機制不合理不利于調節收入分配，政府財政投入機制的不完善不利于收入再分配；在待遇方面，以繳費確定型為主，不利于貧困人口提高收入。未來應以居民養老保險制度的城鄉統籌為突破口，加強制度整合，縮小群體差距。[47]肖嚴華指出在社會人群之間、城鄉之間、區域之間的多重分割制度設計導致了中國養老保險制度缺失公平。制度的多重分割、嚴重碎片化、頂層設計欠缺等，導致其在調節收入再分配方面的作用不能充分發揮，城鄉之間、城鎮不同群體之間的收入差距也無法因制度作用縮小，從而導致制度的運行效果及公眾評價受到了嚴重影響。[48]

4.對社會風險的影響

鄭功成認為，現行制度存在不公平的一面，會引起一定程度的社會沖突和社會矛盾，從而導致社會風險不斷積累。社會風險具體表現為四點：一是養老保險制度承擔的壓力已超越自身功能，人們將“老有所養”的希望全部寄托在養老保險制度上，這種預期過大，是養老保險制度所不能承受的；二是機關事業單位和企業職工養老保險制度有很明顯的不同并且利益差距越來越大，這種長期雙軌并存的局面，損害了職業間養老權益的公平性，造成群體間的矛盾加劇，同時養老保險的差異會影響到年青一代的擇業偏好；三是職工基本養老保險制度長期存在地區差異，各地繳費率各不相同，弱化了地區之間的互濟性，造成在籌資、勞工成本等方面的不公平，對市場經濟公平競爭、地區之間協調發展造成損害；四是責任不清與責任分擔機制失衡。[49]高君認為，碎片化養老保障導致基金統籌在較低層面上運行，統籌單位龐雜，各統籌單位之間的政策各不相同，不但無法將城鄉居民養老保障作為一個整體來進行綜合研究、統籌謀劃，而且使城鄉間、地區間的養老保障制度在資金籌集、標準給付、管理運作等方面的差距逐步擴大。“碎片化養老保障使得城鄉制度缺乏統一性、規范性和可持續性，加大了養老保障工作的行政成本，使養老保障體系整體運行不優化，直接導致不同群體無法在空間上和時間上形成制度上的財務互濟，造成行政資源浪費，還容易受到短期和長期財務危機的威脅。”[50]葉響裙認為，制度分割導致管理上的困境。“從信息溝通看，不同部門建設的社會保障平臺各自為政，信息系統各成孤島，戶籍、人員基本信息和業務流程重復采集、重復建設，有些互相聯系的保障項目卻難以提供一站式服務……社會保險資金分散在不同部門操作，風險節點多，審計、監督部門也必然要‘分頭出兵’，不利于提高風險監控效率……隨著民生事業發展，各個社會保障經辦機構都面臨著任務加重、力量不足、手段落后、管理風險加大等壓力。”[51]信息分散還容易出現重復參保、重復享受補貼的狀況，給財政帶來一定影響。張國棟、左停通過相關數據指出，現行制度是按就業、戶籍來設計的，但人員流動、身份多重，導致個人重復參保，截至2011年底，重復參加城鎮職工養老保險與“新農保”“城居保”的人數為110.18萬人，重復參加“新農保”、“城居保”和城鄉居民養老保險的人數為2.24萬人，多補貼金額為5423.09萬元，重復享受待遇人數為9.27萬人。重復參保更多是制度設計和管理不足造成的，當前制度不能適應人員身份多重性和強流動性特征。[52]

總之，在學界看來，養老保障制度分割會給養老本身以及與養老密切相關的經濟社會發展帶來諸多障礙，加大社會風險，損害社會公平。

（三）養老保障制度整合要重視的兩大問題

學界認為，養老保障制度整合要重視兩大方面的問題：從宏觀上是框架、體系問題，從微觀上是養老保險基金的統籌問題。前者影響養老保障制度的走向及系統性建設，后者則事關諸多可操作內容是否現實。學者分析了目前中國養老保障制度的框架、體系，基本共識是基本體系已初步建立，但結構、層次、運行上仍相互割裂，應建立多層次、可銜接的制度。

1.框架、體系問題

胡鞍鋼等提出，“十三五”時期社會保障的基本思路就是要把城鄉間、不同職業間的社會保障作為一個整體加以統籌謀劃、綜合研究，逐步縮小城鄉間社會保障水平差距，進一步破除長期以來社會保障機制城鄉區隔的體制，在保障待遇上實現不同區域、不同群體之間平權同利，在保障責任承擔上實現國家、社會組織與個人等不同主體之間的協調平衡。[53]魯全提出應從制度整合的分析框架視角來分析養老保障制度體系建設問題。這一分析框架包括制度目標、制度內部結構（內部各要素間的關系）、制度外部環境（宏觀和微觀）、制度運行狀況（成績或問題）。通過分析這一框架發現，面對不同對象的養老保障子制度本身不完善，而且各子制度獨立運行，沒有銜接體制，這樣的內部結構未能有效適應制度的外部環境，制度目標因此無法實現。[54]丁建定將社會保障制度的三體系，即內容、結構與層次體系作為框架來分析中國養老保障制度，認為“中國養老保障制度體系已經初步建立，但內容體系存在缺失、結構體系碎片化嚴重、層次體系主體責權關系不均衡”。養老保障制度在城鄉之間存在顯著差異，城鎮養老保障制度存在三種不同群體的不同制度，農村與養老保障相關的制度存在四種不同群體的不同制度，導致結構上的割裂。層次體系不合理導致不同養老保障制度間責權關系的差異，造成不同社會群體養老保障制度責權關系不均衡，影響到養老保障制度間的公平性及可持續性。中國養老保障制度應通過建立一些應對養老需求的新項目以完善其內容體系，通過制度整合完善其結構體系，通過責權關系的均衡完善其層次體系，進而建立起更加公平可持續的養老保障制度體系。[55]王春光從機會平等的視角，認為城鄉一體化的本質是機會平等，機會是多樣的、多層的，并將機會分為三大類：底層機會、中層機會和高層機會。底層機會主要指基本生存機會，中層機會包括保障、社會參與和表達機會，高層機會主要指發展機會。在底層機會的資源配置上，國家是不可推卸的供給者、保障者和配置者，所以在這一層次，國家要做到形式平等和實質平等，確保城鄉居民享有同等的基本生存質量和效果。[56]孫思認為，《貝弗里奇報告》主張統一性原則，社會保障的行政管理、繳費標準和待遇支付都應當實現統一，同時《貝弗里奇報告》強調社會保障制度普遍性與分類性的結合。一方面，社會保障制度應當覆蓋每一位公民，滿足其基本的社會需求；另一方面，由于社會成員的年齡、性別、收入、職業等客觀因素不同，也存在不同層次、不同類型的社會保障需求，這就需要國家在設計社會保障制度時，注重滿足不同人群、不同地區、不同企業的多層次的社會保障需求，積極構建多層次、全覆蓋的社會保障體系。[57]中國社會科學院經濟研究所社會保障課題組提出要構建三個層次的養老保障體系，第一層次是城鄉居民養老保險，覆蓋全體國民，給付水平統一，是處在這一架構基層的普惠制公共養老金，體現的是全社會范圍內的互助共濟和凝聚全體社會成員的一種共同利益。“改進現有的城鎮企業職工基本養老保險管理方式，分離現收現付制的統籌基金和積累制的個人賬戶基金，將統籌基金依然用作與薪酬相關聯的正規就業者社會養老保險，將個人賬戶基金轉化為由專業公司管理的個人儲蓄投資賬戶。”在此基礎上形成正規就業者社會養老保險和記賬式個人賬戶，形成第二層次和第三層次。這樣既能實現正規就業者之間的社會共濟，又可通過與薪酬相聯系的繳費和給付原則給予企業或機構為雇員多繳多得的激勵，還可進一步明晰參保者為自己養老而儲蓄和投資的責任和權利。公共養老金、正規就業者社會養老保險和記賬式繳費確定型個人賬戶，構成梯田式的社會養老保障體系，這種多層次的制度結構可實現社會成員全覆蓋的政策目標。[58]申曙光、魏珍認為要把養老保險制度整合成“城鎮職工”和“城鄉居民”兩大體系，在整合后的兩大體系之間，形成完善的銜接機制，最終實現城鎮職工基本養老保險與城鄉居民基本養老保險的并軌，建立統一的養老保險制度框架。[59]王婷、李放認為，社會養老保險的公共性特征決定了政府在資源配置中居于主導地位，“其首要作用就是理性化的政策供給，形成制度框架和規則體系。這是保證養老保險制度可持續性的重要前提。但政府如同市場一樣不是萬能的……因此政府應該有限度地界入養老保險體系，在政府主導下，從資源優化配置的要求出發，更加科學合理地確定政府、市場、社會的作用，建立多層次的養老保險體系……有效區分政府、市場、社會和個人在養老保障方面應承擔的責任，從而保持國家自主性與社會支持之間的平衡”[60]。湯兆云、陳巖提出中國社會養老模式的未來選擇應是多層次保險體系，從三支柱向五支柱過渡。建立非繳費型的零支柱，達到“兜底”作用；健全繳費型的第一支柱，體現多勞多得；建立健全職業養老金制度，補充和完善職業養老金；健全自愿性的商業保險儲蓄，起到第三支柱的作用；通過家庭、社區等保障，健全非正規社會保障的第四支柱。[61]從養老保障制度框架、體系的研究來看，學界普遍認為層次不清、運行不暢、權責不明、內容不完整、結構不成體系是主要問題。為此，學者提出要擴大養老保障制度的覆蓋面，增加養老項目，明確各個主體在養老保障制度建設中的責權，建立分層次的養老保障制度，尤其要注重發揮最底層次的安全網作用，重視中間層次的激勵作用以及最高層次的提高生活水平的作用，最后要達到層次間界限清晰，各層次間能相互轉換的整體效果。只是在具體的分層上，出現了二支柱、三支柱、四支柱、五支柱之說。

2.養老保險基金全國統籌問題

把養老保險基金的統籌層次提高到全國統籌，學界已呼吁許多年。學者從統籌層次提高的阻礙因素、統籌層次低導致的后果、提高統籌層次的路徑等方面分析了養老保險基金全國統籌的問題。

在養老保險基金統籌層次提高的阻礙因素方面，學者認為財政補助方式、道德風險、逆向選擇等問題都在一定程度上影響了統籌層次的提高。王曉軍認為，不同地區的養老保險覆蓋率、待遇水平、撫養比、實際繳費率之間存在很大差異，在這種情況下實行全國統籌，必然導致較大的地區間收入重新分配，有些省份會成為收入轉出省份，有些省份則會成為收入轉入省份，這會造成地區間的利益沖突，從而阻礙統籌層次提高。[62]陳元剛等認為，在養老保障制度改革之初，把權力下放至各個地區，導致各不相同的改革方案出臺，從而出現了低水平的統籌方式。[63]肖嚴華、左學金認為，全國統籌進展之所以緩慢，在于面臨兩大主要障礙，“一是基礎養老金的強制繳費率過高，增加了實現全國統籌的難度；二是協調中央與地方政府之間、不同地方政府之間的利益格局難度較大”[64]。何文炯、楊一心剖析了基本養老保險基金全國統籌的學理基礎，包括基金統籌平衡說、基金規模效應說、大數定律說、勞動力市場統一說。[65]養老保險基金全國統籌是整合的前提，統籌層次過低不僅會加劇地區間保障水平的分割，而且會造成其他后果。

在統籌層次低會導致的后果方面，學者在管理、地區分割、放大收支缺口等角度進行了分析。民盟中央調研組通過調研，認為社保統籌層次過低，全國職工養老保險基金總體上依然分散在市、縣一級，地區分割統籌的格局并沒有較明顯的變化，其直接后果至少有三：“造成不同地區的養老保險實際繳費負擔畸重畸輕；導致不同地區養老保險基金收支余缺分化；放大了現行制度的問題，如虛高的名義繳費率，地區收支缺口被無形放大，個人賬戶空賬運行，基金積累貶值等。”[66]鄭秉文認為城鄉居民養老保險制度合并后，雖然基金統籌管理層次低下，但目前還未形成地方利益，應一步到位，實現全國統籌，建立統一的基金投資管理體制，實現多元化投資，旨在提高收益率和制度的支付能力。[67]

在提高統籌層次的路徑方面，養老保險基金全國統籌涉及中央和地方管理權責的問題，魯全將需求者的流動性與差異性作為養老保險管理權責劃分的基本依據，提出在全國統籌背景下基本養老保險財政和經辦管理的權責在中央、省及省以下三個層次上的分配。[68]李連芬、劉德偉從基本養老保險的角度探討了基本養老保險由省級統籌上升到全國統籌的成本和收益，指出如果實現全國統籌，那么可以消除各省區市養老金缺口，有效減輕政府財政負擔，從根本上解決流動人口養老保險關系轉移的難題，推動全國統一勞動力市場的形成和完善，增強抗風險能力。要順利實行全國統籌，還要化解其中的實施成本和摩擦成本。[69]何文炯、楊一心從公平可持續發展的角度，認為以調劑余缺為主要目標的全國統籌難以解決公平及可持續問題，應全力推進以統收統支式全國統籌為統領的綜合性改革，實施統籌基金和個人賬戶基金分賬管理。[70]張力、范春科認為中國城鎮職工基本養老保險流動性較弱，這和統籌水平低、省際轉保存在障礙等因素有關，反映了制度的可持續性和公平性存在缺陷。[71]樓繼偉提出要實現職工基礎養老金全國統籌。“統籌考慮制度設計、中央與地方事權和支出責任劃分等相關問題，積極穩妥推進職工基礎養老金全國統籌，增強調劑基金余缺能力。三是豐富社會保險基金收入來源渠道。拓寬社會保險基金投資渠道，推進基金市場化、多元化、專業化投資運營。”[72]王美桃認為，未來在全國范圍內建立“大一統”的社會養老保險制度是必然的選擇。要建立統一的社會養老保險制度，“首先要逐步提高城鄉居民的基礎養老金替代率和有序調低‘職工保險’制度的基礎養老金替代率，分步驟在全國范圍內建立統一的基礎養老金替代率，通過制度優化和合并，最終形成覆蓋全民的、養老金替代率統一基準的基本養老保險制度框架……以保障基本養老保險制度于2020年實現全國統籌。二是以多層次制度安排代替單一層次的退休金計劃……三是實現基礎養老保險制度的全國統籌”[73]。胡曉義認為，社會保障制度要實現可持續發展，需要實現社會保障基本制度的定型，通過深化改革建立和鞏固支持社會保障制度可持續發展的體制機制。為此，要從增強制度的激勵性、提高統籌層次、調節撫養比、拓寬籌資渠道、發展多層次的社會保障等方面入手，從體制上打破地域分割的藩籬，增強社會保障資金調劑功能和使用效率。[74]

總之，學界認為，基金統籌層次過低，會拉大地區間差距，加大地方政府負擔，阻礙流動人口養老保險關系轉移，弱化整個保障的抗風險能力等。而實現全國統籌也不是易事，要重新劃分中央和地方的責權，消解提升統籌層次的各種成本，拓展基金投資運營的能力，改變單一退休金制度，拓寬籌資渠道，調整替代率和撫養比等。

（四）養老保障制度整合實現路徑

早在21世紀初就有學者探討養老保障制度整合實現的路徑，繼城鎮居民養老保險和新型農村養老保險制度整合后，2014年機關事業單位養老保險并軌改革更是為消除小碎片、實現制度整合提供了可操作的路徑。鄭秉文認為碎片化制度不僅在中國存在，在法國、德國、意大利等主要發達國家也普遍存在，且這些國家的公務員養老保障制度都帶有特權色彩。中國機關事業單位養老保險并軌改革意義深遠，有利于促進公共部門與私人部門的勞動力流動，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化建設，有利于促進社會公平正義。[75]整合的著力點是眾多學者研究的方向，姜宏大認為，城鄉一體化的著力點在于整合和優化細碎化的農村養老保險制度，以綜合的整體的思維，實現新型農村養老保險與城鎮居民養老保險制度及城鎮職工養老保險制度的相容互嵌。[76]尹徐念從農民工參保比例低的角度探討了構建統一的城鄉社會保障制度的可能性，提出要從推進戶籍制度改革入手建立統一的勞動力市場進而構建統一的社會保障制度。[77]更多學者從整合模式選擇、建立接續規范制度、調整管理權責、制定法律法規等多個角度來闡述整合的實現路徑。

1.整合模式選擇

李迎生較早提出了養老保障制度的整合模式，將未來我國城鄉整合的社會保障模式設計為一種“有差別的統一”模式。按照這一模式，進城務工農民與鄉鎮企業（小城鎮）職工應逐步和城市企業職工實行統一的制度。李迎生近些年又提出整合模式，認為整合模式可以作為普惠型社會福利制度的中國選擇，以整合模式構建中國普惠型社會福利制度。“基本公共服務”中的“基本社會福利”內容可以設計為全民共享項目，逐步實現全國統一；超越“基本社會福利”內容的一般項目，或者說在短期內尚難實現統一的社會福利項目，可以在城鄉、人群、地域、階層等之間保持一定的差異。推動中國社會福利制度整合目標的實現，當務之急是合理界定政府角色，完善福利治理結構。[78]田雪原提出積累補充型模式，認為要破除中國養老保險的雙二元體制，不是簡單地將一種保險制度并軌到另一種制度，而是應建立起全國統一的積累補充型城鄉養老保險新體制，將現在的幾大制度全部納入其中，并逐步接軌。新體制下，要以個人繳費積累為主，單位繳費為輔。[79]唐鈞等提出建立基本和補充養老金模式，認為中國想形成完善統一的社會保障體系，就要更加注重頂層設計和總體規劃，應把養老金分成基本養老金和補充養老金兩個部分，要在全國建立一個基本的養老保障制度。這個制度由國家負責，現收現支，因為它是一個相對來講比較低的標準。“在全民性的基本養老金之外，還有與職業相關的補充養老金，也叫職業年金，企業和個人還有余力就可以參加。補充養老金和工資掛鉤，和貢獻掛鉤，和效益掛鉤。補充養老金和基本養老金的保值增值運作也不一樣。補充養老金不能由政府直接操作，要實行準市場的運作方式。”[80]湯兆云提出建立“國民養老金制度”模式，對國家政府機關、事業單位人員養老保險制度進行改革。將確定給付制的財務模式改為確定提拔制，建立共同繳費的“社會統籌+個人賬戶”的社會養老保險制度；整合城鎮企業職工和有固定勞動關系農民工的社會養老保險制度，建立“城鄉職工社會養老保險制度”；整合城鎮居民和農村居民的社會養老保險制度，建立“城鄉居民社會養老保險制度”；并整合以上三類社會養老保險制度，建立“國民養老金制度”。[81]沈君彬提出“梯次推進的動態整合”模式，即有條件的地區先行，隨著財政能力的不斷提升在保障項目、覆蓋范圍、保障水平和保障人群上多層面、逐梯次推進城鄉一體化社會保障體系的構建，同時進行動態整合。[82]高和榮認為社會保障制度整合應從三方面入手：在制度方面，要進行城鄉間的整合、地區間的整合及階層間的整合；在管理方面，要進行社會保障各管理機構的整合；在供給方式方面，要針對各社會保障項目開展組合供給和差異化供給，使各種供給類型相互支撐，形成資金、實物以及服務供給方式的有機整合；在監督機構方面，也要進行多種主體的整合。[83]

總的來看，在整合模式方面，學者提出了“有差別的統一”模式、“積累補充型”模式、“基本+補充養老金”模式、“國民養老金制度”模式、“梯次推進的動態整合”模式等。整合模式雖各不相同，但在一些方面有共識：逐步推進，先從相似的項目入手，基本養老保險制度嘗試統一，其他項目保持差別性。之前提出的個別模式，如今有一些已經部分完成，比如“新農保”和“城居保”整合成“城鄉居民養老保險制度”，針對城鎮職工、個體工商戶、農民工的養老保險制度已統一整合成“城鎮企業職工養老保險制度”，可以說學界的研究為實踐提供了理論支撐。

2.建立接續規范制度

整合并不是統一，不同層次的養老保障制度可滿足不同群體的需求，而建立多層次養老保障制度的重點在于打破制度間的封閉狀態，使不同群體可在不同制度間轉換，這樣多層次的養老保障制度才能體現多層次的作用和活力。學界經過多年的探討也在這一點上達成共識，研究制度的接續成為熱點，多位學者研究了制度接續的內涵及操作。景天魁認為積極的整合策略有兩種選擇：技術整合與制度整合。“所謂技術整合，就是在基本不改變現有制度的前提下，運用技術手段，例如繳費辦法和繳費數額的折算，實現不同制度下的接續和轉移。”所謂制度整合，是把相近的制度盡可能地整合起來，通過適當地、有步驟地推動制度整合，促進收入差距和各種經濟社會差距的縮小，差距縮小了，就有利于再進一步推進制度整合。“制度整合可以有多種方案，底線公平方案可能是最積極穩妥、切實可行的方案。”[84]陳雷、江海霞、張秀賢提出“新農保”與相關養老保障制度之間的銜接可以分三步進行：新老農保制度間的整合，“新農保”與失地農民養老、計生家庭養老等其他社保制度間的整合，城鄉間養老保險制度的整合。在實施過程中需優化配套措施，包括戶籍制度改革、推進信息建設、加強勞動就業制度改革等。[85]陳俊梁、張雅文認為，“城鄉社會保障一體化程度在很大程度上受地方經濟發展水平制約；社會保障制度設計要體現城鄉居民在政策選擇上的公平性；制定合理可行的城鄉社會保障接續規范是推進城鄉社會保障一體化的必要條件；社會保障一體化要遵循先易后難，循序漸進的原則”[86]。辜毅認為，“城鄉養老保險制度整合的近期目標主要在于如何在完善現有單列的各個養老保險制度的基礎上，打通制度間的轉移接續關口，為下一步統一制度基礎，建立城鄉一體化的養老保險制度奠定基礎……城鄉養老保險制度整合的最終目標是完成養老保險體系的結構性改造……對基本養老保險的制度結構進行改革優化，將統籌賬戶演變為普惠制的國民年金，個人賬戶部分與補充養老保險進行合并……真正發揮多層次、多支柱的養老保險體系在老年保護中的重要作用”[87]。王曉東、雷曉康認為，“城鄉養老保險制度一體化運行的核心在于搭建城鄉一體的基礎性制度結構和財務模式平臺。世界多數國家的社會保障發展實踐證明，任何結構松散、項目銜接性差和體系分離度大的養老保險制度，其公平性和可持續性都相對不足……因此，我國社會養老保險制度要整合、銜接同質性較強的保障項目，加快‘城居保’和‘新農保’的整合歸并，構建城鄉一體化的體系結構，重點建設城鄉統一的養老保險籌資機制和給付模式，統一政策標準和繳費規則，繳費檔次或基數的設定可根據經濟狀況在政策范圍內自由選擇，盡快實現基礎養老金全國統籌和老年津貼制度”[88]。李艷榮認為，“改革開放以后，我國社會養老保險制度經歷了從無到有、從城市到農村、從職工到居民、從‘碎片化’到逐步精簡、從制度隔絕到相互接續的發展整合過程，初步建立了一個覆蓋全民的社會養老保險制度體系。今后，應將被征地農民養老保險制度整合歸集，提高養老保險統籌層次，完善統一的社保信息系統建設”。信息平臺要實現不同統籌區域的數據傳送、匯總和監管功能，及參保人員不同制度下多賬戶之間的數據傳遞、賬戶歸集和余額轉換功能，方便快捷地完成制度間的賬戶接續。[89]林閩鋼認為，應整合社會保障項目的業務管理流程，把原來相互獨立的各個險種的服務系統合并成一個，建立城鄉一體化的信息平臺，實現資源的有效共享。[90]可以說，學界對制度轉移銜接進行了多方面探討，從搭建統一的財務平臺、信息平臺、政策平臺、項目平臺，整合業務流程等不同方面探討了整合過程中建立接續規范制度的可能途徑，以期通過這些途徑，最終構建整體性體系結構。

3.調整管理權責

條塊分割的屬地管理、中央和地方財事權責不匹配、各險種管理的各自為政等問題，不僅影響基金安全，而且會直接影響勞動者在不同養老保障制度間流動的便捷性問題。鄭秉文認為中國基本養老保險多年來始終存在諸多問題，其癥結之一就在于其事權和財權的分離和不匹配，養老保險制度的事權財權均應統一起來歸中央政府，這是城鄉居民制度建立全國統籌和實行制度統一的前提條件。[91]梁靜認為，“屬地管理體制嚴重影響了基本養老保險制度的自我平衡和自我發展，不利于制度的健康發展。因此，應該統一各省市級養老保險結算中心管理體制，統一結算，由勞動與社會保障部門進行統一管理……在明確養老保險結算中心管理主體地位的基礎上，用統一結算機制替代屬地管理結算體制，建立結算中心稽核”[92]。劉妍、呂雅琴、劉琦提出年檢稽核一體化，認為“城鎮居民社保與城鎮職工社保在管理上的不同之處在于，城鄉居民沒檔案、沒工資、居住散、管理難，在養老保險待遇發放環節，基金安全管理面臨許多難以避免的風險。在一體化經辦管理的條件下，由于兩個險種的關聯度很高，經辦機構能夠通過一體化年檢稽核，及時發現并堵住養老保險待遇發放和醫保重復參保方面的漏洞，年檢稽核成本也可以大大降低”[93]。謝琦、陳亮認為，“政府在社會保障中的角色和功能應該是為社會成員提供基礎性社會保障，它不可能也不應該滿足社會成員形式各樣的、高層次的社會保障需求。針對社會成員的發展性社會保障，政府應該允許市場發揮資源配置的基礎性作用……明晰政府在基礎性社會保障方面的責任，并通過制度化的方式予以確立和固定，與此同時，允許政府通過購買公共服務的形式，將無力做好的基礎性社會保障工作轉移給社會，在這個過程中社會作為輔助性力量參與進來，政府作為責任主體應該做好驗收和監督工作”[94]。張婷認為，在社會保障基金的征收和使用上，要建立專門的監督管理小組，采用問責制的管理辦法，制定相關的風險管理制度以確保社會保障基金安全。[95]王延中認為，“加強養老保險基金的科學管理與投資，實現養老保險基金的保值增值，是未來養老保險制度改革與發展的重要任務。要進一步完善養老保險的管理體制與管理模式，發展一批專業化的基金投資機構，并實現適度、有序競爭，降低投資成本，提高投資收益；嚴格規范養老保險基金投資機構的準入門檻，嘗試建立養老保險基金投資最低收益擔保機制。養老保險基金投資的多元化要求進一步拓寬基金投資渠道，完善投資組合策略，積極穩妥地推進養老保險基金進入資本市場”[96]。總之，針對養老保障管理上的問題，學者們從匹配財權事權、破除屬地管理體制、經辦管理一體化等方面進行了研究并提出了一些辦法，如統一結算體制、一體化年檢稽核、成立監管小組、制定風險管理制度、發展專業化的基金投資機構、制定相關的風險管理制度、允許市場參與資源配置、允許政府購買服務等，通過這些綜合性手段，最終達到理順管理體制、堵住管理漏洞、提高管理效率、降低管理風險等方面的效果。

4.制定法律法規

制定法律法規，依法行事，是學者們研究整合養老保障制度中所集中討論的一個領域。顧靜認為，“由于社會保障立法至今仍然缺位，僅有一些法律權威相對較弱的條例規章等作為依據，并且社會保障制度體系依賴于行政干預才能夠正常地運行，政府、企業和個人的分工責任并不明顯，或者有分工的規定而難以落實，因而，形成了政府主導型的社會保障運行體系。由于政府的強勢地位并缺乏必要的法律規范及制衡機制，政府在社會保障領域失效的狀況比較嚴重……因此，在構建城鄉一體化的社會保障制度時，一定要妥善協調好政府各個相關部門的利益關系，同時要建立起必要的法律規范及制衡機制”[97]。羅志先認為，應加快統籌城鄉居民的社會保障法律體系的立法工作。“修改立法法或國務院《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》，明確規定有關覆蓋城鄉社會保障法律制度立法的，由全國人大或國務院制定。第三，由全國人大法工委或國務院法制辦牽頭制定覆蓋城鄉社會保障法立法規劃……加快制訂當前亟須出臺的有關覆蓋城鄉社會保障法法規，待時機成熟后再上升為法律。”[98]法律法規的不健全，政策的執行力不足，使養老保障制度建設在擴大覆蓋面、繳納養老保險費、制度管理等多方面存在這樣那樣的問題，所以學界認為，以法律的形式明確養老保障各方權責，形成有效的制衡機制，加大制度執行的強制力，是養老保障制度建設必須要完成的一個目標。

總之，通過學界近三十年的探索，“養老保障整合”這一概念的內涵、外延、目標、途徑等方面已漸漸清晰，學界的研究開始深入整合的各個方面，從養老保障制度碎片化形成的原因、導致的結果，到實現整合的途徑、提高統籌層次的辦法、構架整合的框架體系等。建設一個有同一、有層次、有差異、可轉換、可銜接、有法律依據作為支撐的覆蓋全民、公平、持續的養老保障體系是學界的共識。為了達成這個目標，學者們又從不同角度進行了從理論到具體對策上的研究。在養老保障整合的大目標、大方向基本一致的前提下，對整合路徑、整合模式、制度優化等方面提供了各個層次的設計。學界研究為養老保障制度整合在實踐方面的發展提供了理論支撐，是我國養老保障領域不斷改革、不斷整合的動力和依據。

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