一 養老保障整合內涵

整合是管理學概念，是一種系統論，“整合最簡單的含義可以理解為將分散在各個部門或掌握在個人手上的資源、權利等，按新的要求重新進行歸類、分配，形成系統工程，確保原有的資源、權利等得到更有效的使用，以增加附加值；其精髓就是將分散的要素組合在一起，最后形成一個有效率的整體”[22]。將整合的概念引入社會保障是20世紀末的事，之前針對城鄉二元分割、部分群體養老保障缺失的狀態，學界呼吁中國社會養老保障制度應“統籌”或“統一”發展。20世紀末以來，學界開始提出養老保障“整合”的概念，伴隨著中國養老保障覆蓋面逐漸展開并覆蓋城鄉各個階層，建立整合的（或一體化的）社會保障制度體系已成為共識。鄭功成認為，“制度整合是推進社會保障城鄉統籌發展的重要條件，不同的社保制度有不同的路徑依賴，應在適當分類的基礎上積極、有序地推進制度一體化……在優化社保制度安排的條件下，促使整個社保體系從形式普惠穩步地走向實質公平，最終讓全體人民通過這一制度安排合理分享經濟社會發展成果”[23]。許多學者提出了現實、理性的設想，隨著研究的深入，學界對養老保障整合的內涵、脈絡研究也越來越清晰和統一，從最初的宏觀判斷到后來的價值取向、制度結構、機制機理直至調節建設、完善操作。

對養老保障制度整合進行系統理論闡述的一個重要代表性觀點是景天魁的建立底線公平、基礎整合的養老保障制度，這一概念是后來許多學者研究養老保障制度整合問題的理念基礎。景天魁認為，城鄉統籌不是城鄉統一，而是整體的社會保險體系、不同的保障水平、靈活的保障方式以及多樣化的保障模式。景天魁提出底線公平的概念，這一概念不是就保障水平高低而言的，而是就政府和社會必須保障的、必須承擔的責任而言的。“明確劃分底線部分和底線以上的非底線部分，底線部分由各級財政承擔，非底線部分由社會（企業等用人單位和社會組織）、家庭和個人承擔。底線部分實行無差別的公平原則，是剛性的；非底線部分實行有差別的公平原則，是柔性的。底線部分是基礎，應該是整合的，養老保障整合也恰恰應以底線公平來推動。”[24]景天魁在提出建立底線公平的社會保障制度的基礎上，進一步闡述其理論內涵，提出“社會政策的重點應是關注大多數人的基本利益，優先滿足弱勢群體和底層群眾的迫切需要……底線部分福利因其具有基礎性、確定性和穩定性，而有助于降低和克服福利實踐和福利研究中的模糊性和隨意性”[25]。對于整合的基本理論依據和理念，丁建定有另外的看法，他認為“中國社會保障制度整合與體系完善的基本理論依據是全面、協調和可持續發展理論、社會公平與正義理論、適度普惠性社會福利理論以及基本公共服務均等化理論”，“基本理念應該是以人為本、公平與效率相結合、法制化、社會保障一般規律與中國基本國情相結合以及可持續發展等”，“基本原則應該是全面覆蓋社會問題、合理統籌制度結構、促進責權關系均衡化等”，“基本思路是部分制度的局部調整、相關制度的逐步整合、制度責任的合理劃分以及制度內涵的適度延伸”[26]。王思斌從機制結構角度來闡述整合內涵，認為“整合的社會保障制度有全覆蓋、內部可轉換和保障與服務相互連接等重要特征。所謂全覆蓋至少包括兩個方面：一是面對全體國民，而不只是面對城鎮居民；二是這種保障涉及人們正常生活的各個基本方面。所謂可轉換性是指不同群體獲得社會保障的原則和機制是一致的，當他們在社會結構中的地位發生變化時，并不需要從一種保障制度轉為另一種完全不同的制度，即社會保障制度是一元的。這種制度最根本的是它實現了城鄉居民在社會保障權利的原則上的統一，而不是排斥和歧視農村居民。這里應該說明的是，城鄉居民在社會保障權利原則上的統一并不表示保障標準的同一”[27]。更多學者從結構調整、體制機制系統化的角度來理解整合，楊燕綏認為整合發展社會保障不是指在目前社會保障體制的基礎上擴大覆蓋范圍，也不是指將政府管理功能向某一部門合并，而是在更高層次上全面認識社會保障的概念，其核心思想是：一要增加政策選擇和制度設計的彈性；二要從綜合性系統性的社會工程角度看待整合，具體包括政府功能整合、制度設計與立法的整合。[28]陸亞男、寧國玉提出整合社會保障項目，重在各個子項目間的協調與滲透，擺脫各保障項目孤立發展的態勢，“將各個社會保障項目結合起來，使之成為一個新的有機整體，從而使社會保障系統各要素發揮最大的效益，整體功能大于各部分獨立時的功能之和”[29]。何平從整合行政管理職能的角度入手，提倡管理部門整合。他認為雖然“國務院在幾次大部門制改革探索中，先后將社會保險的行政職能進行了整合”，“但由于整合不徹底，還有多項應當統一的社會保障事務仍然在不同部門分割管理，或同一事項在不同部門交叉管理，大部門制改革統一、高效的政策預期目標沒有實現”[30]。趙建國、楊燕綏歸納全球性社會保障改革的當前發展趨勢，認為主要有兩大變化要點，呈現對立統一的發展趨勢：一是通過多層次的制度設計達到多功能、廣覆蓋的效果；二是通過彈性的技術手段實現多層次制度的整合發展。國際實踐經驗證明其正朝著群體整合和地區整合的方向發展，在這種整合過程中，社會保障制度設計中層次化和系統化特征日益凸顯。[31]郭影帆、高平、郭熙認為統籌城鄉養老保障制度不等于制度同一，而是在一定范圍內存在保障水平的差距，要實現的公平屬于底線公平或適度公平，在逐步縮小城鄉差距的基礎上，達到動態和諧。[32]近幾年學界對養老保障制度整合的認識深入政府責任邊界的問題，林治芬在《中央和地方養老保險事責劃分與財力匹配研究》中指出，劃分相應的責任并匹配相應的財力，需要以制度完善為前提，而制度完善依賴制度整合，將按不同人群設計的養老保險制度統一整合為縱向分層的養老保險制度，既是我國養老保險制度的根本性完善，也可厘清各級政府責任的邊界，為中央把養老保險責任劃分和財力匹配提供可操作性。[33]袁濤、仇雨臨認為，新時期基本養老保險制度的融合發展主要應包含三層含義：第一，社會養老保險制度應以統一國民資格為目標，實施全覆蓋并優先保證機會均等；第二，社會養老保險制度應與社會分層及其社會流動相適應，在制度分設的現實格局基礎上，通過完善的關系轉移銜接機制，適應社會流動的需要；第三，基本養老保險的制度融合，要具體落實在公平的籌資機制與對應的待遇保障機制上，根據社會公平和社會正義需要做出理性的選擇。[34]財政部社會保障司提出“十三五”時期，“加大城鄉之間、群體之間、不同制度之間的統籌協調力度，加快推進制度整合和資金整合，解決制度碎片化、政策差異化等問題，進一步增強社會保障制度的公平性和統一性”[35]。社會保障制度整合能在決策層引起共鳴，無疑會加大整合的力度，推動整合的進程。