第一章 城鄉養老保障整合概況

養老保障制度是我國社會保障制度中最重要的一項內容，它直接關系到退休人口的生活保障問題，所以歷來受到政府和社會各界的關注。從養老保障建立的歷程可以看到，我國養老保障制度是在國家經濟困難、又沒有經驗的情況下逐步試點、逐步摸索建立的，所以在覆蓋面積越來越大，所涉人群越來越多的情況下，出現了不同制度間、同一制度內的政策、體制、機制的分割問題，如何將分散的制度整合成內部機理一致、外部可協調可銜接，有層次、成系統的立體體系，引起了學界廣泛關注。

國內學界早在20世紀末就展開了對整合問題的討論，根據內容可以劃分為三個階段。

第一階段，擴大覆蓋面。學界主要針對二元保障格局帶來的弊端，提出要擴展保障的內容和覆蓋面。這一時期整合的主要內容是保障如何從工業延展到農業，從城市延展到農村，在此過程中如何設計“過渡模式”。代表性觀點是李迎生提出的“有差別的統一”[1]。

第二階段，制度整合。隨著社會政策法規的相繼出臺，各項制度逐步建立，到2012年我國已基本實現保障制度全覆蓋。學界認為，下一步面臨的最大問題不是出臺多少制度，而是進行制度整合。[2]如何使保障形成結構合理、功能互補的完整體系成為政府和學界關注的熱點問題。由于制度背景發生了改變，這一階段學者研究的整合不再是側重于制度覆蓋面，而是集中在理論提升、制度間的協調發展以及實現整合需要跨越的障礙等方面。主要觀點有底線公平、基礎整合的目標[3]；全覆蓋、內部可轉換、相互連接的整合思路[4]；綜合性、系統性的路徑[5]；相關制度的逐步整合，制度內涵的適度延伸[6]；等等。

第三階段，提升質量。兩次具有飛躍性意義整合的完成，即城鎮居民社會養老保險（簡稱“城居?！保┖托滦娃r村社會養老保險（簡稱“新農保”）統一，機關事業單位和城鎮企業職工養老保險并軌，打破了城鄉二元養老保障的地域和體制身份上的“雙軌制”，中國養老保障制度已成功整合成為兩大體系：企業職工和居民。如何使養老保障制度轉向高質量發展成為研究熱點，主有觀點有：加快頂層設計，盡快解決不平衡不充分問題[7]；優化框架體系，改進制度設計[8]；等等。

從概念界定的角度，學界強調整合不是劃一。整合發展社會保障是一項綜合性系統性的社會工程，是社會保障各部分的協調發展[9]；整合是要消除不同制度之間的不一致，甚至相互沖突的內容，實現制度之間的相互協調和功能互補[10]；整合的社會保障制度有全覆蓋、內部可轉換和保障與服務相互連接等重要特征[11]。

從理論研究的角度，以景天魁為代表，提出底線公平、基礎整合的保障體系，制度整合要有統一的、共同的部分，以實現底線公平，統一和多樣性并存，原則性和靈活性相結合[12]；關信平提出，制度協調、統一管理、保障水平相近是整合的層次和程度。

從社會政策的角度，學者闡述了整合的原則、改革的關鍵：頂層設計是解決深層次矛盾的關鍵，應對諸如制度整合的基本原則、管理職能的歸屬、經辦機構的配置和編制等問題做出統一部署；楊團、唐鈞提出，經過綜合治理后，形成跨制度融合[13]。學者認為社保整合不存在技術性問題，真正的難點在于利益調整[14]；“碎片化”制度是強勢省份受益的制度，在此過程中存在著較強的路徑依賴。

從借鑒國外經驗的角度，學者對國外社保制度發展軌跡有眾多研究：英國的“先碎片后整合”、法國的“碎片式打補丁”、美國的“漸進式大一統”的改革道路[15]；日本的“新人”整合、“老人”不動的“過渡整合”路徑[16]；加拿大的多層次養老金整合體系[17]。

從國外研究來看，早在1942年，《貝弗里奇報告》就歷史性地第一次提出了全民、全面、統一的社會保障理念，指出在規劃未來時既要充分利用過去積累的豐富經驗，又不能被這些經驗積累過程中形成的部門利益所限制。[18]20世紀后期的福利集合主義研究社會保障如何能惠及更多民眾。其中，馬歇爾認為以公民基本權利為基礎的基礎收入是對貝弗里奇理論最理想的發展；?？诵吝d認為，一種被改良的社會保障系統，將比現存的系統有更強的社會包容力[19]；布雷頓提出的公共產品層次理論，指出如果公共產品的層次性與提供該公共產品的政府層級不相對應，則會導致公共產品的“供給不足”或“供給閑置”[20]，這一理論對指導社會保障整合過程中各級政府的權責劃分具有重要意義；阿馬蒂亞·森的能力中心觀認為社會保障要通過轉移支付制度保證各個地方居民的基本生存條件大致均等[21]；等等。

總的來看，我國學界對養老保障整合研究的基本脈絡表現為，在將整合的內涵、外延進行學理性剖析的基礎上，逐步達成共識：養老保障的發展目標不是要形成大一統式的統一，而是要形成多層次互補、全覆蓋、可轉換、可連接的整體性體系。在此基礎上，學界對養老保障制度分割或碎片化狀況產生的根源、整合進程中需要解決的問題進行了深入研究。在養老保障制度碎片化狀況產生的原因上，學者從二元經濟結構、國有企業改制、差序格局的社會結構、條塊分割的行政系統、中央和地方政府的責權邊界等角度進行了全面剖析。學者分析認為，養老保障各制度分割發展會對勞動力市場、收入再分配、社會公平等多方面產生影響，引起社會矛盾，并且整合進行得越晚，轉制成本就會越高，基金面臨的風險也就越大。在養老保障制度整合需要解決的問題方面，學者主要圍繞框架體系、提高統籌層次等方面進行了研究，并在模式選擇、實現路徑等方面提出了多種解決方案。比如底線公平、基礎整合的養老保障模式；“有差別的統一”模式；搭建統一的社保信息平臺；匹配中央和地方的財權及事權；將基金進行科學合理的投資，以確保其保值升值；加強社會保障責權的法制化建設，以提升其強制性和執行力；等等。國內學者對碎片化的危害、整合的意義、原則等方面都有詳盡的論述，事實性描述和實證研究都較多，為本書的進一步深入研究提供了較多借鑒。