前言

養老保障是我國社會保障建設中重要的一部分，是關系我國經濟社會發展、人民生活的大事，新中國成立后我國政府就一直在為建設健全的養老保障制度而努力。養老保障制度建設也經歷了從無到有，從覆蓋一部分群體到覆蓋全民的過程。在此過程中，制度的碎片化問題也不斷被提及。我國政府對養老保障制度建設高度關注，十八大報告、《人力資源和社會保障事業“十三五”規劃綱要》等重要文件中均明確提出要加快社會保障制度整合，建立更加公平和可持續的社會保障制度。

從實踐來看，雖然我國在養老保障制度建設的過程中為了滿足不同群體的需求，設立了一些小的、零碎的制度，但是在制度建立之初就開始了整合進程，或者可以說，在碎片化發展過程中，一直蘊含著整合的態勢。21世紀初，制度達到全覆蓋，此時也是大碎片中存在小碎片的高峰之時，在此過程中，原有的一些小碎片不斷整合成幾項大制度，相似的、有基礎的大制度又整合成更大的制度。有兩次整合可以說具有飛躍性意義：“城居保”和“新農保”統一，打破了地域上的城鄉二元養老保障界限；機關事業單位和城鎮企業職工養老保險并軌，破除了體制和身份上的“雙軌制”。也就是說，我國養老保障制度發展到一定階段后，已經進入大幅度整合狀態。在此過程中，有些整合進行得很順利，比如城鄉居民養老保險制度的統一，以及不同制度間的轉移銜接；有些進行得緩慢，比如機關事業單位養老保險并軌，以及將統籌層次提高到全國統籌等。一些體制、機制障礙，地區間的利益沖突，政策的設計，居民的參保意識等，都在一定程度上影響著整合進程。所以本書認為，如何在整合中將養老保障制度優化，使其最終成為多層次互補、全覆蓋、可轉換、可連接的整體性體系，將是未來養老保障制度整合的目標之一。目標之二是完成養老保障體系的結構性改造。在經過一系列的調整后，我國養老保障制度已形成兩大基本體系：城鎮企業職工養老保險體系和城鄉居民養老保險體系。這兩大體系將不同身份、不同職業人員都覆蓋其中，結束了長期以來按城鄉、就業狀態等多種標準設立的多種養老保障制度并存的局面，打破了城鄉養老保障長期分割的狀態。但在養老保障結構、層次方面的調整還遠遠不夠。從結構來看，我國養老保障制度已從單一支柱轉變為三支柱：社會化的公共養老保險、企業年金、商業儲蓄。實際上從效果來看仍是公共養老保險一支獨大，另外兩個支柱所占份額較小。這種格局會導致風險過度集中，居民養老嚴重依賴退休金，公共養老保險面臨較大支付壓力，養老保險基金的可持續性受到挑戰。所以本書認為，如何整合相關資源，對我國養老保障制度進行結構上的調整，形成較為平衡的多支柱、多層次結構，分散將來老齡化、長壽、經濟危機、出生率下降等方面帶來的風險，保證養老保障的可持續發展，將是我國養老保障制度在未來整合方面要面對的重要議題。圍繞這兩個目標，本書梳理了近年學界對養老保障制度整合的研究成果，從養老保障制度碎片化中的整合態勢、整合進程、整合難點等方面進行了深入探討，并且借鑒了發達國家及經合組織（OECD）成員國最新養老保障制度改革動態、改革趨勢，提出我國養老保障制度整合的框架設計、對策建議。

主要研究內容

第一，研究綜述。全面評述了學界在這一領域的相關研究，對學界關于養老保障整合的主要觀點進行歸納、總結，明晰了“養老保障整合”的內涵、外延、目標、途徑，概括出學界不同階段的不同研究重點。從養老保障整合內涵的變化，養老保障制度碎片化形成的原因、產生的影響，從碎片化到整合的演變、擴散、路徑等多個角度解釋了行為機理。對學界相關研究的綜述可以展現中國養老保障制度發展變遷的理論支撐，也體現了70多年養老保障制度不斷改革、不斷整合的動力和依據。

第二，我國養老保障制度變遷中的整合態勢。根據前期搜集的經驗調查材料，通過對理論文獻的梳理和概括，界定整合的內涵，從理論和實踐兩方面明確整合的意義，梳理出新中國成立以來的70多年間中國養老保障制度從無到有，從碎片化到體系化的歷程，發現制度變遷中的整合態勢，揭示其中的演變規律，總結不斷整合后，中國養老保障制度在體系、結構、內容上的變化，從理論和實踐上明確整合對中國養老保障制度建設的意義。

第三，我國養老保障制度整合面臨的挑戰。從企業職工、居民兩大保險體系中存在的結構性、體制機制性問題入手，總結出養老保障制度仍存在的整合不徹底的問題，分析了城鄉居民養老保險、城鎮企業職工養老保險、機關事業單位養老保險在整合中存在的問題，包括在參保覆蓋面上應保未保的問題、國家去產能政策對養老保障的影響問題、失地農民參保制度碎片化依然嚴重的問題、機關事業單位養老保險并軌進展緩慢的問題、養老保險基金全國統籌遲遲不能推進的問題，等等。這些問題導致養老保障制度面臨質量不高、不可持續等方面的挑戰。這一部分同時分析了養老保障制度整合不徹底的原因，從城鄉養老保障制度的身份化、地域化以及各地的經濟發展水平、財政投入出發，探討制度的路徑依賴，找出整合過程中面臨的體制、機制障礙，揭示出最大的障礙，也就是改革的最終難點，即利益協調。整合涉及城鄉間、地區間、群體間、中央和地方間的利益。

第四，國外養老保障整合狀況及借鑒。本部分選取了OECD中各具特點的幾個成員國，包括加拿大、美國、英國、德國、日本，研究了這幾個國家養老保障制度幾大支柱的設計、調整、改革狀況，力圖從中得到一些可供借鑒的經驗和教訓。

第五，養老保障整合框架設計。根據第四部分的研究，及OECD的總結，揭示出國際養老保障制度的三支柱結構及國際養老保障制度改革趨勢，比較中國養老保障制度和OECD成員國的異同，在此基礎上，提出未來中國養老保障制度結構和層次上可能的改革方向。研究表明，一些國家建立了全民統一的養老保障制度，也有一些國家根據所從事職業的不同，建立了完全不同的養老保障制度，有城鄉差別和群體、職業差別。城鄉間有針對農民和城市職工的不同制度，在城里針對一些特殊行業的工作人員，如鐵路職工、自由職業者、公務員、飛行員、科學家等也都設立了不同的制度。一些國家養老保障制度同樣處于碎片化的狀態，另一些國家的養老保障制度則可以做到制度之間互相關聯、有層次、可轉移、成體系，是一種整合式的不同，不同層次的項目整合到一起，構成較為完整的養老保障制度三支柱結構，每一支柱職責分明、目標清晰，三支柱互為補充，并且替代率均衡，三支柱替代率相加，可以使老年人過上相對體面的生活。了解國外養老保障不同項目之間的分散和整合情況，對我國養老保障制度整合的推進有一定的借鑒意義。歐美國家的第一支柱基本是基礎養老金，國家、企業、個人都有投入，這一層次的養老金用來保障居民最低生活，解決的是社會公平問題；第二支柱是社會養老保險，國家和企業是主要創辦者，是為了保證員工退休后的生活水平不至于和退休前相差太多；第三支柱是政府或企業提供一定優惠政策的私人養老項目，同樣是為了保證老年人能過上體面的生活。第一支柱的主體是國家，第二支柱的主體是企業，第三支柱的主體是個人。從這個層面比較，我國的三支柱主要還是公共養老保險一支獨大，其他兩個支柱處于較弱狀態，為養老保險基金帶來較大壓力。根據對前文的研究以及對國際養老保障制度改革趨勢、改革動態的把握，從養老保障結構調整、制度優化兩個層面提出我國養老保障制度整合的框架設計。

第六，優化整合對策建議。針對養老保障制度整合中出現的具體問題和難點，提出可操作的對策建議。本書認為，碎片化的養老保障制度帶來了諸多社會問題，亟須進一步整合。整合不是要一體化，而是要彌合碎片間的縫隙，不同小制度之間相互配合，功能互補，形成一個新的有機整體。出現碎片化的主要原因是利益分割，所以利益協調是整合的關鍵和難點，要從平衡各方利益出發，兼顧當前和長遠，滿足不同群體的訴求，加強總體規劃。

主要研究觀點

第一，學界對養老保障整合研究的三個階段：擴大覆蓋面、制度整合、提高質量。第一階段，擴大覆蓋面。針對二元保障格局帶來的弊端，學界提出要擴展保障的內容和覆蓋面。這一時期整合的主要內容是保障如何從工業延展到農業，從城市延展到農村，在此過程中如何設計“過渡模式”。代表性觀點是李迎生提出的“有差別的統一”[1]。第二階段，制度整合。隨著社會政策法規的相繼出臺，各項制度逐步建立，到2012年我國已基本實現保障制度全覆蓋。如何形成結構合理、功能互補的完整保障體系成為下階段的任務。由于制度背景發生了改變，這一階段學者的研究集中在理論提升、制度間的協調發展以及實現整合需跨越的障礙等方面。主要觀點有底線公平、基礎整合的目標[2]；全覆蓋、內部可轉換、相互連接的整合思路[3]；綜合性、系統性的路徑[4]；相關制度的逐步整合，制度內涵的適度延伸[5]等。第三階段，提高質量。兩次具有飛躍性意義整合的完成打破了城鄉二元養老保障的地域和體制身份上的“雙軌制”，中國養老保障制度已成功整合成兩大體系。如何使養老保障制度轉向高質量發展成為研究熱點。主要觀點有：加快頂層設計，盡快解決不平衡不充分問題[6]；優化框架體系，改進制度設計[7]等。

第二，整合貫穿中國養老保障制度變遷全過程。經研究發現，整合的研究集中在2000年以后，但整合的實踐從探索階段即已開始。中國養老保障制度變遷過程，并非單向度的“碎片—整合”，而是在碎片中孕育整合，在整合中暗含新一輪碎片化的動態過程。整合貫穿養老保障建設的全程，2000年以后達到高峰，至今仍未結束。20世紀50～80年代，制度的分散化體現在企業內部，所有制性質不同導致國有、集體企業職工養老間的差別，整合體現在不同性質企業的職工在退休年齡、養老金替代率、養老金提取方式等方面的逐步一致。值得一提的是，這個階段的一部分基金已以調劑金的形式實現了全國范圍內的風險共濟，是全國統籌的雛形，走了一段彎路后，全國統籌的問題近些年再次成為改革的重點。20世紀90年代是國家保障走向現代化保障的時期，整合體現在企業職工養老保險制度在結構、管理方面的進一步統一、完善，以及把不同經濟發展體納入其中的大規模擴大覆蓋面上。經過一系列調整，在城鎮形成了統一的就業關聯、企業和職工共擔責任、社會化的城鎮企業職工養老保險制度。在此階段，碎片不再是一種體系下的小碎片，而是由于機關事業單位、農村養老保險并未跟上企業的改革步伐，形成了不同就業身份職工養老上的碎片，企業職工、機關事業單位職工、農民這三種就業身份的養老保險在不同的改革進程和方向下形成了完全不同的模式，并逐步固化。21世紀最初十年中國養老保障制度得到極大的發展，為了達到人人享有保障的目標，城鎮企業職工養老保險制度最大限度地涵蓋所有可能納進來的群體，針對無法涵蓋進來的群體，又建立起幾項相應的養老保險制度，碎片化達到峰值，不同制度間的整合及體系的理順勢在必行。經過制度的合并統一及不同制度間的轉移接續，到2015年，形成“企業職工+居民”兩大體系。由此可見，中國養老保障制度變遷經歷了“企業職工養老保險內部參數整合—擴大覆蓋面—不同制度的發展—不同制度、體系間整合—老碎片再整合”的過程。

第三，中國養老保障制度變遷的過程是經濟、社會結構轉型，價值理念不斷轉換的結果。新中國成立的70多年間，中國的經濟、社會結構、價值理念發生了翻天覆地的變化，對養老保障制度變遷構成了極強的推動力。70多年來，中國從計劃經濟到市場經濟的改革過程中，經濟制度從單一的公有制（全民和集體）轉變成以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的格局；分配制度從單一的按勞分配到勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配；勞動力市場由封閉走向開放。在社會結構上，國企改革，單位職能弱化，由單位所承載的福利傳輸方式隨之改變；家庭小型化使核心家庭增多，傳統的養老方式面臨挑戰；戶籍制度放松，流動人口增多；職工隊伍內部結構發生了“公有制—非公有制—農民工—共享經濟平臺職工”的變化。在價值觀念上，出現了幾次關于公平、效率的討論。這些轉變決定了養老保障制度在發展中面臨諸多兩難選擇：發展理念是補缺型還是普惠型；覆蓋范圍是整體納入還是漸進覆蓋；實現路徑是多重試點還是直接定型；模式選擇是待遇確定型還是繳費確定型；目標設計是考慮需求的滿足還是經濟的可承受。可以說，中國養老保障制度在發展中的兩難境地，也是整個社會轉型中的兩難境地，而養老保障制度的每一次重大改革，無論是碎片化的擴展還是系統化的整合，都是經濟、政治、社會、文化變化對養老保障制度提出的新要求，同時，經濟、政治、社會、文化變化也是養老保障制度改革的基礎和可能。在經濟社會轉型中，在不斷試錯和多重試點中，在體系和結構的不斷整合中，中國養老保障制度離高質量發展的目標越來越近。

第四，不平衡、不充分的問題是十九大后養老保障亟待整合的問題。經過幾十年的整合發展，中國養老保障制度在體系上已形成“企業職工+居民”兩大體系，結構上三支柱框架初見雛形，參數設計上大體形成全國統一的標準，整合成效顯著，但整合遠未結束，甚至可以說涉及區域、群體利益的關鍵性整合剛剛開始。養老保障在區域、群體、行業間的不平衡、不充分是未來制度整合要面臨的主要挑戰。從覆蓋面看，仍有1億多人在制度之外，養老保障制度滿足靈活就業人員，尤其是共享平臺產生的新業態就業群體的參保需求，將弱勢群體納入其中，完成應保盡保的目標，尚需努力。養老保障的可持續性問題面臨挑戰：從2016年開始的去產能活動將持續5年，在此之前，一些產能過剩企業上繳養老保險費存在困難，去產能開始后，轉崗分流職工養老壓力集中。2019年國家下發文件，養老保險綜合繳費下調，企業壓力減輕，但基金的中長期風險上升，基金出現虧空的省份逐步增多，基金結余的增長速度遞減。在這種情況下，一些深層次整合必然要提上日程：實現真正的省級統籌，而不是調劑金制度，最終實現基金在全國范圍內的統收統支；解決制度轉軌過程中的轉制成本問題，消化隱形債務；解決機關事業單位和企業職工養老保險并軌后兩套標準的問題；破解經辦層面的小碎片；打破信息化系統的“孤島”現象；解決制度發展過程中出現的吸引力不夠、居民參保意識不強、參保年齡“倒掛”等問題；調整養老保障的接納性，適應經濟社會發展出現的新情況、新問題；等等。

第五，國際養老保障改革趨勢及借鑒。隨著人口老齡化及預期壽命的延長，養老金的支付壓力變大，再加上全球經濟不景氣，從長期看，養老金入不敷出的現象在蔓延。為了使養老保障體系能夠可持續發展，養老保障改革已成為全球性發展趨勢和熱點。從OECD成員國的改革來看，三支柱中公共養老保險層面的改革是重中之重。主要有兩大方面的舉措：模式和參數。模式方面的改革主要涉及待遇確定型向繳費確定型的轉變；參數方面則涉及養老金計算、領取條件的相關參數，比如繳費年齡、退休年齡、繳費率、指數變動的依據，等等。改革的目標很明確：通過加強個人繳費責任、提高繳費比例、延長工作時間，強化待遇和繳費之間的關聯性，從而達到減輕支付壓力、降低養老金入不敷出的風險、增強養老保障體系可持續性的效果。從對OECD幾個成員國養老保障制度的研究中可以看出，制度之間互相關聯，構成較為完整的三支柱結構，很值得借鑒。

第六，順應國際趨勢，在整合中實現高質量發展。本書提出養老保障制度未來的兩個整合重點。第一，制度建設整合。養老保障體系整合完成后，碎片化主要體現在制度建設上，在統籌、管理、信息化、包容性等方面都存在大量的碎片，碎片的主要特征是細小化，所以未來制度上的整合很關鍵。第二，結構調整。從結構來看，我國養老保障制度已從單一支柱變為世界銀行倡導的三支柱，但與OECD成員國的三支柱無論在形式上還是在目的上都相差甚遠，所以如何整合相關資源，形成真正意義上的三支柱，保證養老保障的可持續性，將是我國養老保障制度要面對的重要議題。本書在調整三支柱結構、調整模式和參數、不斷擴大制度覆蓋面、優化基金統籌方案、解決“空賬問題”等方面提出了建議。

研究養老保障各子系統間的協調，使各個方面相互配合，對提高制度運行質量，使保障制度更好地發揮系統性社會效益等方面有一定的意義。本書有針對性地提出調整和完善政策的可行性建議，在為政府提供決策咨詢等方面具有重要的參考價值。對養老保障整合的含義和意義、整合所要直面的利益沖突、如何整合等方面的考察，將為這一領域的研究提供學術積累。

本書采用了理論研究和實證研究相結合的方法，以及文獻梳理、比較分析等方法，利用問卷調查和個案分析的經驗研究，依據各種因果模型和概念，將歷時性分析和共時性分析相結合，對城鄉養老保障制度整合進行橫向和縱向的比較研究，將養老保障作為一個綜合性、系統性工程，研究各要素的相互協調和銜接，找出影響碎片化制度整合的因素，在經驗研究的基礎上，提出整合框架，進行理論解釋及概括。

本書屬于國家社會科學基金項目[8]，及吉林省社會科學基金重點項目“吉林省養老保險制度可持續發展研究”（2020A04）研究成果。在課題研究過程中，我國養老保障制度整合實踐也在快速推進，所以課題組盡量對實踐做出總結，將國內外養老保障制度的發展變化、改革潮流體現在研究之中，使研究緊跟時代步伐，體現時代趨勢。

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[1] 李迎生：《社會保障與社會結構轉型》，中國人民大學出版社，2001。

[2] 景天魁主編《基礎整合的社會保障制度》，華夏出版社，2001。

[3] 王思斌：《當前我國社會保障制度的斷裂與彌合》，《江蘇社會科學》2004年第3期。

[4] 楊燕綏：《小康社會與社會目標保障整合發展》，《中國社會保障》2003年第3期。

[5] 丁建定：《中國社會保障制度與體系完善縱論》，《學習與實踐》2012年第8期。

[6] 鄭秉文：《中國社保制度改革取向與基本原則》，《經濟研究參考》2019年第12期。

[7] 何文炯：《中國社會保障：從快速擴展到高質量發展》，《中國人口科學》2019年第1期。

[8] 國家社會科學基金項目“城鄉養老保障制度整合的難點及框架設計研究”（項目編號：13BSH080）。