第三節 國企改革下的集團管控
一、本輪國企改革的八大特點
（一）加快國企立法，強化依法治企
按照黨中央、國務院的統一部署，各級國資委和國有企業積極穩妥、扎實有序推進各項改革，國有企業各項改革措施取得實質性進展。
按照中央全面深化改革委員會的總體部署，在國務院國有企業改革領導小組、經濟體制和生態文明體制改革專項小組的指導下，各省（區、市）、計劃單列市、新疆生產建設兵團和全部中央企業都成立了改革領導機構，領導掛帥、部門協調、上下貫通、齊抓共推的工作格局基本形成。國務院國資委會同有關部門加快推進《關于深化國有企業改革的指導意見》重要配套文件的制定出臺工作，目前已相繼制定出臺了14個專項改革意見或方案，還有8個正在履行相關程序，“1+N”政策體系基本建立。各地結合自身實際，共制定出臺國資國企改革文件394件。
（二）優化國資職能，突出分類監管
1.回歸股東身份
國資委從管資產到管資本的方向已確定無疑。國務院國資委代表國家履行出資人職責，回歸股東身份是國資委未來的主要角色。
2.簡政放權
本輪國資國企改革中，涉及的機制問題可歸納為三個層面：一是對國資委的定位；二是財政部、發改委、工信部等重要部委和國資委之間的關系；三是政企如何分開。
國資委下放或取消的一批審批權，內容涉及董事會選聘、薪酬管理、國企股權激勵審核備案權下放等多個方面。
3.強化監督
強化監督是本輪國資國企改革的重要組成部分，當前國有企業存在監督短板，主體責任落實有差距，內控約束機制不夠完善，監督效能發揮有待提高。
因此，一要積極推進混合所有制和股權多樣化，強化國資委監管能力與監管體系建設，加快實現從管企業向管資本轉變；二要強化紀律監督，嚴格責任追究，及時跟進監督，為國資國企改革清障護航；三要強化國有企業內部監督，完善法人治理機制，充分發揮監管合力。
（三）優化資源配置，發展支柱產業
優化布局、調結構是長期任務。
（1）聚焦產業鏈、價值鏈，深化開放性市場化雙向重組聯合，加快調整不符合區域功能定位和發展要求的產業和行業。
（2）重點發展有一定基礎和比較優勢的戰略性新興產業。
（3）推進制造企業創新發展和轉型升級，促進服務業企業模式創新和業態轉型，完善基礎設施和民生保障領域企業持續發展的經營模式。
（4）支持企業跨國經營、參與全球資源配置。以市場拓展、資源引入、技術提升、品牌輸出為重點，支持企業面向國際國內兩個市場配置資源，因時、因地、因企制宜開展跨國并購。
（四）構建三層級體系，加快平臺試點
三層級體系結構如圖1-9所示。以中糧集團為例，中糧實施“小總部，大產業”，重建集團管控模式?？偛控撠焽匈Y本的配置與監管，向專業化公司充分下放用人權、資產配置權、生產和研發創新權、考核評價權和薪酬分配權五大類關鍵權力，將資產運營職能下放至18家專業化公司，形成了“集團總部資本層—專業化公司資產層—生產單位執行層”三層級結構。
圖1-9 構建三層級法人治理體系
（五）突出董事會建設，完善治理結構
地方國企董事會建設應突出以下幾個要點。
要點一：減少出資人管理事項，落實董事會職權。董事會權力：任命總經理等高管，決定企業主業，決定重大投資和重組，考核企業，確定工資標準。
要點二：理順內外關系，明確“三會一層”權責。理順董事會與黨委、董事會與經理層、總公司與下屬企業董事會管控與治理關系；厘清股東會、董事會、監事會、經理層的職責權限，明確議事規則和決策機制。
要點三：發展混合所有制，實現央企股權多元化，是搞好董事會建設的關鍵。
（六）加快薪酬改革，創新激勵機制
《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》核心內容如下：
（1）央企負責人薪酬將由過往基本年薪和績效年薪兩部分構成，調整為由基本年薪、績效年薪、任期激勵收入三部分構成。
（2）央企高管薪酬將采用差異化薪酬管控的辦法。薪酬制度改革方案通過“明確堅持分類分級管理”“建立與企業功能性質相適應的差異化薪酬分配辦法”等表述，透露出根據不同經營性質實施差異化薪酬的思路。這也意味著，公共服務性國企與一般競爭性國企將有不同的考核標準和薪酬標準。
（3）定薪具體操作上明確了差異化路徑，由組織部門任命的國企高管的基本薪酬將按照公務員工資標準進行制定，并通過高管與普通員工相差的倍數進行限高，非組織任命的職業經理人將根據市場化的辦法確定薪酬。
（七）加強戰略管理，用戰略引領發展
改革的目的是發展，國企要基于自身功能定位并遵循產業發展規律，確立發展愿景與戰略目標，并按照“產業定位清晰、發展路徑明確、資源投入合理、風險管控到位”的要求，規劃旗下各業務戰略目標、發展模式及產業組合策略，構建清晰的戰略地圖。如圖1-10所示。
圖1-10 戰略管理引領發展
（八）加強集團管控，支撐改革與發展
加強集團管控，建立集團戰略管理體系、集團組織結構體系、集團責權管理體系、集團業績評價體系和文化品牌管理體系五大管控體系，為國有企業改革和發展提供重要支撐。
二、瘦身健體，提質增效[1]
國有企業改革全面深化，各地改革進展如火如荼。這一輪國企改革包含了很多內容，涵蓋了很多要素，其中有一項是“瘦身健體，提質增效”，2016年開始在全國迅速展開。在這項改革里面，有兩個主要內容，一是壓縮管理層級；二是精簡總部機構和人員。
從目前改革要求和實踐來看，國企改革的方向和做法基本一致，就是“壓”和“減”。
1.政策要求企業壓縮管理層級
政策要求，央企的管理層級壓縮到四級以內，地方企業壓縮到三級以內。這里存在兩個問題：第一，到底是壓縮管理層級還是法人層級。我們認為，從三級、四級的數量上看，壓縮的應該是法人層級而不是管理層級。法人層級和管理層級是不同的。管理層級，具有管理權限的一級就是一級，總經理、副總經理是兩級，再加上部門經理，這就三級了，算上二三級公司，管理層級簡單一數就七八級。法人層級就不同了，集團公司、分子公司、孫公司，壓到三四層以內是可行的。第二，即使是法人層級，是不是就要一刀切，壓到三級或四級以內？我們認為也不是百分之百都需要這樣壓。一刀切當然簡單，但是有的企業，比如控股型企業，可能就要建立企業族譜，法人層級本身就應該復雜，其中一個隱含緣由就是方便股權運作和資本運營。
2.精簡總部機構和人員的問題
國企在總部出現冗員是常態，進行裁撤是改革的回歸，就是說大部分國企總部本來就不該有這么多機構和人員，精簡只是回歸到企業的本義。但是如果一味迎合時勢，趕時髦，簡單地做減法，把總部本該擁有的功能也砍掉了，或者是弱化了，把一味地追求人員的減少當作效率高，這就大錯特錯了。精簡只是手段，高效才是目的，不能把手段當成目標，為精簡而精簡。
總部重新定位的核心是總部應該承擔的功能要完備，要能夠充分發揮作用。比如，戰略中心、投資中心，總部必須有這個功能，還要真能做得到。戰略部門只配置幾個人，怎么實現戰略中心的功能定位？他們連日常事務都做不過來。對于央企來說，要保有一個多大規模的戰略部門呢？首先要考量集團的業務。并不是說提質增效就一定要減人，也可能是加人。改革的目的是提高效率，增減人只是手段。無論怎么改革，把總部功能發揮到位，集團功能實現，這才是目的，精簡機構不是目的，減人也不是目的。
三、混改后集團管控新挑戰
現在混合所有制改革是國企改革大的方向，國企釋放一部分股權給民營企業，或者國企投資參股民營企業，混改后有可能出現以下問題。
1.總部的權威認同問題
如果是投資形成的公司，子公司對集團總部是有認同感的，但作為參股企業，很難有總部權威認同，原先并購重組形成的“先有兒子、后有老子”的企業，也存在總部權威認同問題。
從傳統的管理思維到管控的方式，總部如何演化類似事情？演化不好，不僅權威不被認同，自身角色也存在混亂，不清楚該管什么、不該管什么，管不了，也管不好。
2.法人制衡及有效運作問題
法人治理是集團管控的一個非常有效的方式和路徑，通過各種法人治理體系的建立規范和運作，對投資企業進行管理?；旄膸淼淖畲髥栴}是股東層面的博弈，主要涉及公司章程與股東大會，并延伸到董事會運作上。以往管理層任命大多為行政式的，委派任命，現在大多要通過市場化的博弈，如果不懂相關的法律法規以及公司運作的內在規律，很有可能在法人制衡里失分，即使是大股東也有可能丟掉控制權。
3.績效評價體系及考核問題
國有企業原有的考核辦法是德能勤績廉兼備，這些年開展市場化改革，績效考核仍帶有國企的色彩，如合規、政治等相關考核?；旄暮竺駹I參股企業并不關心這些，只關心是否合法，關注結果，所以對下屬企業考核的指揮棒不一樣，績效評價體系、考核方式都要發生變化。
4.文化融合問題
混改后以兩種體制為核心的文化沖突、認同、文化整合、融合的問題日益增多。
5.職業經理人問題
在混改大背景下，觀念、制度等一系列問題都會發生變化。以往在國企中，有干部身份，有所謂的“鐵飯碗”，混改后，職業經理人有相關考核機制，沒有了以往的“鐵飯碗”，優勝劣汰。
四、國企黨建與公司治理
2017年5月，國務院辦公廳印發《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》（國辦發〔2017〕36號），提出了進一步完善國有企業法人治理結構，必須堅持深化改革、堅持黨的領導、堅持依法治企和堅持權責對等四項基本原則；明確了黨組織是公司法人治理結構的有機組成部分。
黨組織成為國有企業法人治理結構的有機組成部分，是國企管理的創新，也是加強黨的領導、落實黨組織發揮“雙核”作用的點睛之筆。如何落實中央文件精神，把黨建工作嵌入法人治理是改革過程中必須解決的新課題。
五、解讀63號文與23號文
2015年10月，國務院印發《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發〔2015〕63號），以下簡稱“《意見》”，作為《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》配套文件，明確了改革和完善國有資產管理體制的總體要求、基本原則、主要措施，提出了協同推進配套改革的相關要求。
《意見》指出，改革開放以來，國有資產管理體制改革穩步推進。國有資產出資人代表制度基本建立，保值增值責任初步得到落實，國有資產規模、利潤水平、競爭能力得到較大提升。但必須看到，現行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象；國有資產監督機制不健全，國有資產流失、違紀違法問題在一些領域和企業比較突出；國有經濟布局結構有待進一步優化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。改革和完善國有資產管理體制，要堅持“權責明晰、突出重點、放管結合、穩妥有序”的基本原則，尊重市場經濟規律和企業發展規律，正確處理好政府與市場的關系，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，真正確立國有企業的市場主體地位，推進國有資產監管機構職能轉變，適應市場化、現代化、國際化新形勢和經濟發展新常態，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力和抗風險能力。
《意見》明確了改革和完善國有資產管理體制三方面改革舉措：
一是推進國有資產監管機構職能轉變，準確把握國有資產監管機構的職責定位，明確國有資產監管重點，該管的要科學管理、決不缺位，不該管的要依法放權、決不越位，改進國有資產監管方式和手段，建立監管權力清單和責任清單。
二是改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，明確國有資產監管機構與國有資本投資、運營公司關系，界定國有資本投資、運營公司與出資企業關系。同時要開展由國有資產監管機構授權國有資本投資、運營公司履行部分出資人職責的試點工作，以及政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作。
三是提高國有資本配置和運營效率，建立國有資本布局和結構調整機制，推進國有資本優化重組，建立健全國有資本收益管理制度。要協同推進相關配套改革，完善有關法律法規，推進政府職能轉變，妥善解決歷史遺留問題，穩步推進經營性國有資產集中統一監管。
2018年7月30日，《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發〔2018〕23號）文件正式對外公布。
1.關鍵字一：功能定位
國有資本投資公司“主要以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標，在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，按照政府確定的國有資本布局和結構優化要求，以對戰略性核心業務控股為主……”
國有資本運營公司“主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，以財務性持股為主……”
可以看出，國有資本投資公司的功能定位是前鋒，國有資本運營公司的功能定位是中后衛，前鋒的主要任務是部署大戰略，中后衛的主要任務是挖掘內在潛力，二者相輔相成，缺一不可。
2.關鍵字二：戰略性核心業務控股和財務性持股
財務性持股字面的含義與財務性投資相類似，都是單純地謀求經濟上的回報。與財務性投資對應的是戰略性投資，然后是戰略性控股，再深入一層就是戰略性核心業務控股，三者呈依次遞進關系。戰略性核心業務控股考慮的不僅僅是投資回報，更重要的是上下游關系、產業協同等因素。
在該文件中，處置存量國有資本的工作目標是“提高國有資本回報”，工作方法是以“財務性持股”為主。這種做法就是要挖掘存量國有資本的投資潛力與價值，增強國有資本的流動性，保證國有資本保值增值，爭取創造更大的價值。
而對于在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，則以戰略性核心業務控股為主。
3.關鍵字三：授權機制
授權模式有兩種，一是由國有資產監管機構授權；二是由政府直接授權。
4.關鍵字四：治理結構
明確“黨組織—董事會—經理層”組織結構。用黨組織代替股東會的意義在于，一是表示將深入貫徹黨管一切的既定方針，國有企業不僅要創造經濟價值，更要創造積極向上、具有旗幟意義的紅色價值；二是表明了黨中央對現階段國有企業在政治建設方面的高度重視，黨組織將積極引領國有資本投資、運營的正確前進方向，確保國有資本投資、運營公司在重大決策和戰略部署時，與黨中央保持一致。
注釋
[1]王吉鵬.對國企“瘦身健體、提質增效”的一些看法.http://www.sohu.com/a/246308192_413645.