1.3 界定公共組織
“組織”（organization）一詞，最初的意思是用絲麻制成的各種布帛。在遠古時代，人們把“組”（結合、構成）與“織”（編織、織物）兩個字聯結起來使用，“組織”也就是將一些元素構成一樣東西的意思。在當今時代，“組織”這個詞的意思已經在原有意義的基礎上引申了，“組織”在《新華字典》中被解釋為“有目的、有系統、有秩序地結合起來”。英文的組織一詞“organization”，是從“organ”（身體上的器官，具有特定的功能）一詞引發而來的，與“organism”（有機體，由相互依存的部分所構成的體系）是同義詞。在《朗文當代英語辭典》中，organization意味著“為實現特定目的而進行的有效的、有序的和明智的安排”。理查德·霍爾（2003）認為，組織是有相對明確的邊界、規范的秩序（規則）、權威層級（等級或科層）、溝通系統以及成員協調系統（程序）的集合體；這一集合體具有一定的連續性，它存在于環境之中，從事的活動往往與多個目標相關；活動對組織成員、組織本身以及社會產生相應的影響。
組織之間不僅具有共性，而且還存在差異，也就是說現實世界的組織呈現出多樣性。組織的多樣性不僅表現在組織所屬的行業和部門上，而且表現在組織的規模和結構上。此外，還表現在組織與周圍環境的相互關系上。多樣化的組織導致了組織類型學的興起。簡單來講，組織類型學是對組織多樣性所進行的分類研究。實質上，對組織的分類是對現實所進行的社會建構。然而，對組織進行分類的基礎應該是組織的重要特征。任何分類的努力都是對關鍵變量的選擇，這樣的關鍵變量能將研究對象從其他現象中分離出來。由于組織是高度復雜的實體，分類方案必須能反映它們的復雜性。一個全面的分類方案還必須考慮到各種外部條件、組織行動的整個范圍、組織內的互動和組織行為的結果。組織分類學的倡導者認為，除非有一個令人滿意的分類體系，否則，組織理論和實踐都不會找到前進的方向。如果無法了解組織是否屬于同一類型，實踐者就無法判斷在一個組織中發揮作用的東西是否能在另一個組織中也發揮作用。同理，在沒有一個令人滿意的分類體系的情況下，理論家也無法進行理論研究。遺憾的是，一個令人滿意的組織分類的知識體系還沒有建立起來。
作為公共管理的主體，公共組織成為學者研究的對象。正如公共管理很難界定清楚一樣，公共組織的界定也是棘手的問題。概念的界定是科學研究的前提和基礎，公共管理學者必須嚴肅對待這個問題。比較流行的公共組織定義是以管理公共事務，供給公共物品或公共服務，維護和實現公共利益為目的，擁有法定的或授予的公共權力的所有組織實體。什么是公共事務？什么是公共利益？什么是公共物品？什么是公共服務？這些都是抽象的術語，本身需要情境化和具體化的界定。一個可替代的策略是首先界定什么是公共性，然后再界定什么是組織，最后把兩者結合起來形成公共組織的界定。約翰·杜威（Dewey，1927）認為，公共性可以理解為交易雙方的交易行為對第三方造成的影響，如在電力交易中，燃煤發電所產生的粉塵污染導致了農民糧食的減產。
杜威的公共性界定實質上就是經濟學中的外部性，而外部性是公共物品的特性。然而，在外部性內部化問題上，杜威認為這是一個組織學的命題，國家（政府）作為一種組織方式是解決公共性問題的有效途徑（外部性的內部化）。不同于杜威把國家看成是公共性問題的解決途徑，文森特·奧斯特羅姆（2003）則把社群（共同體）作為解決公共性問題的有效途徑。此外，曼瑟爾·奧爾森（1995）認為組織的存在是為了增進團體成員的共同利益，組織一項集體行動等同于向其成員提供一件公共物品。顯然，奧爾森一般化了集體行動的組織理論，使得“組織”這個概念涵蓋了不同類型和規模的組織。值得指出的是，共同利益不同于公共利益，后者包括了第三方的利益。例如，國家的集體行動追求的是公共利益，而企業的集體行動追求的是股東的共同利益。實際上，對公共性問題有不同的解決方案，這是我們界定公共組織的先決條件或出發點——公共組織可以理解為解決公共性（外部性）問題的組織，因為公共性（外部性）關聯于公共利益、公共事務、公共物品和公共服務。
伍德羅·威爾遜1887年發表在《政治科學季刊》上的論文《行政學之研究》奠定了政治—行政二分法的基礎。正如弗蘭克·古德諾指出的那樣，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行（張昕、李泉，2019）。在“三權分立”的思想指導下，西方國家行政開始走向中立化、專業化和職業化，馬克斯·韋伯的官僚組織成為國家的行政組織方式（韋伯，1997）。韋伯認為歷史上存在三種類型的權威：傳統型、個人魅力型和法理型。傳統型權威是基于對古老傳統的神圣不可侵犯的認知，以及在其之下實施權威合法性的牢固信念，而個人魅力型權威是基于對個體特定和特別的神性、英雄主義或典范特征的崇拜，以及對他或她所提出或頒布的規章的崇拜。不同于傳統型權威和個人魅力型權威，法理型權威具有現代意義。法理型權威是基于對規范法則的“合法化”，以及在其之下實施權威發號施令的權力信念。官僚組織不是基于傳統型或個人魅力型權威，而是基于法理型權威。官僚組織的影響是深遠的，即使在今天，在不嚴格區分的情況下，人們還是習慣于把政府組織等同于行政組織，行政組織等同于官僚組織。
韋伯把官僚組織作為“理想類型”（ideal type）來研究。實際上，“理想類型”應該翻譯成“觀念類型”，這種研究途徑意味著把研究現象的突出特征離析出來，作為知識建構的簡化模型（韋伯，2002）。依據韋伯的研究，官僚組織具有以下的行政特征：（1）參加者之間固定的勞動分工；（2）職員的等級制；（3）指導行為的一系列規章；（4）公私財產和權力的分離；（5）基于技術資格的人員選擇；（6）對參加者而言的職位聘用。在組織經濟學中，官僚制（官僚組織）被理解為自上而下的命令鏈，呈現出層級節制的金字塔結構。廠商或企業是類似于官僚制的層級制組織（hierarchies）。不同于市場的自由交換，廠商是通過行政權威來分配資源和組織生產的（科斯，2014）。隨著信息和通信技術的革命，官僚制也開始了流程再造，從金字塔結構轉變為矩陣式的扁平化結構。軍事組織最能體現官僚制的層級節制和命令鏈。今天，我國軍事組織變革就采用了戰區與軍種相結合的矩陣式的扁平化結構。
20世紀90年代興起的新公共管理范式，基于市場與政府二分法的公共選擇理論，認為政府是失靈的，而市場是問題解決之道。新公共管理學者主張通過私人部門的企業家精神來改造公共部門。除了私有化之外，建立相對獨立的公法行政管理機構是政府再造的重要策略（見表1-1），這可以擺脫立法者的控制，減少民主協商成本，提高行政執行效率。漢斯·J.沃爾夫等（2002）指出，行政法的法律主體除政府機構外，還包括公法人和私法人。公法人是由自然人或者法人組成的具有法律能力的聯合體，對外管理特定財產的組織（如基金會），或者管理特定設施的組織（如鐵路總公司）。公法人是相對獨立的行政單位，因此是間接國家行政的組織形式。私法人是由自然人或者法人組成的具有法律能力的聯合體，或者經營管理特定財產的組織。私法人成為有法律能力的法律主體應歸因于私人意思自治。許多行政機關使用私法人來執行國家、地方自治或者其他行政任務。這被稱為私法組織形式的行政，形式意義上的私有化。依據經濟合作與發展組織的論述，狹義的公共組織可以理解為公法實體，包括政府部門、行政機構和公法行政管理機構（見表1-1）。廣義上的公共組織還應該包括執行公共行政任務的私法實體。
表1-1 政府組織形式的分類
巴里·波茲曼認為所有的組織都是公共的（Bozeman，1987），試圖整合公共和私人組織理論。他把所有的組織納入經濟權威和政治權威兩個維度來界定（見圖1-3），私人組織的經濟權威較高，而公共組織的政治權威較高。由此可見，大多數類型的組織是介于私人組織和公共組織之間的，在圖1-3中分布在西北—東南方向上。公共組織可以理解為一個連續體，從以經濟權威為主逐漸走向以政治權威為主（瑞尼，2002）。然而，更值得關注的是東北—西南方向上的組織。首先來看西南角上的組織，它們既沒有政治權威又沒有經濟權威，不符合波茲曼界定公共組織的邏輯，事實上它們屬于市民社會組織的范疇。接下來再看東北角上的組織，它們既有經濟權威又有政治權威，可以理解為公私部門的伙伴關系混合組織。波茲曼把一維的公—私連續體理解為二維的公共性連續體，而在二維的連續體中又包含了市民社會組織的維度。只有對二維連續體做一些修改，才可以更好地展現波茲曼的意圖，即在原點處加添社會權威，把東北角的組織改為混合組織類型，體現為政治、經濟和社會權威的交集。
圖1-3 公共性的詮釋：政治權威與經濟權威
實際上，波茲曼的邏輯可以進一步完善，那就是按照公共部門與私人和第三部門之間的伙伴關系把組織類型化（見表1-2），這里需要說明的是，按照波茲曼的邏輯，第三部門（市民社會）是不包括社區組織的，這呼應了斐迪南·滕尼斯對共同體（社區）與社會的區分。通常，公共管理學和公共組織學的教科書把公共部門等同于公共組織。依據三部門的劃分，政府機構、政府公共或社會項目，以及國有企業或政府公司法人屬于公共部門，稱為狹義的公共組織。此外，公共部門與私人和第三部門還建立了伙伴關系。政府資助的公共事業機構（公共非營利組織）、部分依賴政府補貼的（私人）非營利組織、履行政府合同的私人公司和受到政府嚴格管制的公用事業可以理解為中義的公共組織，因為這些組織也是受行政法規范的行政主體或公共服務供給組織。
表1-2 部門間關系的類型學途徑
不同于蘇聯和東歐國家的私有化，轉型中國的改革開放采取的是法人化策略。具體來講，公共部門采取了“六個分開”的改革舉措——政企分開，政事分開，政社分開，企社分開，企事分開，以及社事分開。與此同時，讓私人和第三部門依法有序地發展。依據國家統計局普查中心的分類，我國法人類型分為六種，它們是：機關（政府）法人、企業法人、事業法人（公共非營利組織）、社團（協會）法人、民辦非企業法人（私人非營利組織）和社區（管理型）法人。基于上述的討論，政府法人是狹義的公共組織，政府法人、事業法人和國有企業法人是中義的公共組織。此外，社團（協會）法人、民辦非企業法人（私人非營利組織）和社區法人（基層群眾自治組織）屬于社會法人，與機關法人、事業法人和企業法人一道構成了廣義的公共組織。不同于國外的政府機關法人，中國的機關法人包括中國共產黨、國家機關（國家權力機關、國家行政機關、人民法院和人民檢察院，以及其他國家機關）、人民政協和民主黨派。基于公共管理學、經濟學和行政法學等學科的知識，結合轉型中國的改革實踐，本書把法人行動作為公共組織的理論基礎，公共組織表現為不同的法人類型。
市場經濟就是法治經濟。從一定意義上講，法治經濟意味著通過民商法確立市場經濟的主體地位，這有利于建立主體間的契約關系，減少因缺乏產權而帶來的交易成本。中國的改革開放始于農村，1978年開始的家庭聯產承包責任制極大地調動了農民的生產積極性，農業生產率不斷提高，農副產品市場極大豐富。20世紀80年代中期，隨著農村改革的成功，決策者們把城市改革推向了臺前，盡管當時還沒有市場經濟改革的大政方針，但發展市場經濟的思路似乎已經明確，1986年頒布的《中華人民共和國民法通則》就是市場經濟建設的制度基礎。在《民法通則》中，法人的概念和地位得到了法律確認。政府作為機關法人獲得了服務生產主體的地位，這是規制（管制）之外的新身份。就市場經濟而言，作為服務生產主體，政府法人與其他市場經濟主體（如企業、非營利組織和社團）具有平等地位，可以建立契約關系，簽訂合約，交換資源，以及進行服務貿易。
依據1996年全國基本單位普查數據（見表1-3），法人總數為4 402 276個；在其中，中央法人為90 266個，占法人總數的2.1%，地方法人為4 312 010個，占法人總數的97.9%。按法人類型來看，政府法人為280 535個，占法人總數的6.37%；事業法人為610 208個，占法人總數的13.86%；企業法人為1 628 125個，占法人總數的59.70%；社區法人數為839 037個，占法人總數的19.06%；社團法人為44 371個，占法人總數的1.01%。很明顯，轉型中國的法人化治理模式呈現出近似聯邦主義的矩陣結構。換句話講，轉型中國呈現出復合治理模式。正如聯邦主義理論所揭示出的那樣，治理主體間存在分工與協同關系，就復合治理而言，這意味著政府（國家）、市場和市民社會在公共服務供給中的分工與協同關系。
表1-3 1996年全國基本單位普查概括
