1.2　尋求公共管理新范式

20世紀90年代，隨著冷戰的結束，市場經濟的勝出和市民社會的復興，人們開始反思福利國家的合理性和合法性。尤爾根·哈貝馬斯（2000）認為，福利國家導致了國家的社會化和社會的國家化，即國家與市民社會的界限不再清晰：市民社會的事務就是國家的事務，國家的事務就是市民社會的事務；市民社會暨公共領域因此消失殆盡，這意味著自由資本主義的終結。然而，福利國家的改革似乎很難推進，一方面因為已經給付的福利很難消減，另一方面由于收入和財富的兩級分化又需要政府的再分配政策。對照地，福利供給的官僚制模式存在低效率、腐敗和無人情味的缺陷，這是人們對福利國家的官僚制供給模式的詬病。尼古拉斯·亨利（2002）指出，官僚制是科層的、精英的、專業化的和知識廣博的，而民主制是社群的、多元的、大眾化的和孤陋寡聞的。實際上，這就是發達工業國家公民文化的現實，公共管理就好比一個這樣的裝置，用于調和官僚制與民主制之間的張力。

政府官僚制依賴于合法固定的非人格化規則，作為人類理性的產物，是大規模生產的有效組織方式。然而，政府官僚卻被西方學者界定為統治階級。在《統治階級》一書中，加塔諾·莫斯卡（2002）指出，在所有的社會中的政府，亦即“統治階級”，或稱為“握有公權力的人”，總是少數，并且在其治下的大眾常常缺乏機會參與政治，他們只能唯命是從，稱為“被統治階級”。依據莫斯卡的觀點，政府形態可以分為兩類：一類是封建的，另一類是官僚的。前者是功能單一的簡單結構，而后者是功能分化的復合結構。在莫斯卡看來，如果官僚組織獨自占有國家的財富或軍事力量，便會出現所謂的官僚專制主義，即極少數人對廣大民眾的限制和干預。另一位研究官僚組織的學者羅伯特·米歇爾斯（2003）把官僚統治概括為“寡頭統治的鐵律”，也就是各種社會或政治活動，無論其組織開始時如何民主化，到后來一定會被少數領袖分子操縱，而失去原有的民主性質和精神。

公共服務供給（公共管理）的傳統范式是基于官僚制的政府供給模式（萊恩，2004）。公共服務供給的官僚制模式（如圖1-1所示）相當于單一制的政府行政體制，即決策由中央政府做出，經由地方政府中轉，由街道官僚執行，最后公民消費者獲得公共服務。即便是聯邦制，盡管決策是由聯邦與地方兩級政府分別做出的，但也是交由街道官僚來執行的。無論是單一制還是聯邦制，公民都是被動的消費者，或者說在公共服務供給的傳統范式中，公民被原子化了，因為任何的中介組織都不存在。由于官僚制強調非人格化，官僚的公共服務通常是缺乏人情味的，官僚主義、頤指氣使、互相推諉、冷漠無情、繁文縟節和公文旅行都會時常發生。在經濟學中，這可以稱為官僚制的代理成本。值得指出的是，絕大多數的公共服務屬于對人的服務，供給主體與公民消費者之間的互動和信任決定了公共服務供給的質量，如師生關系、醫患關系、官民關系和警民關系。如何突破政府官僚制的束縛就成為學者們研究的課題。艾倫·威達夫斯基提議，區分政策制定與政策執行，政府負責政策制定，但政策執行的主體是可抉擇的，不一定非要讓政府官僚來執行（WildaVsky，1987）。

政府官僚制是福利國家這個時代的寵兒。然而，20世紀70年代末，學者們發現志愿組織成為福利供給的主體（Wolfenden，1978），這實際上意味著市民社會的復興。越來越多的學者認為福利是多元復合的，福利供給的主體也應該是多元復合的。因此，學者們把這種福利供給現象稱為福利多元主義或福利混合經濟（鮑威爾，2010）。顯然，國家不再是福利的壟斷供給者，還存在市場福利、職業福利、志愿福利、非正式福利、社群（共同體）福利和家庭福利。事實上，肯尼思·阿羅的不可能定理已經證明在民主的制度下，由于社會成員具有不同的偏好，面對多種備選方案不可能推導出效用最大化的社會福利函數（德爾、韋爾瑟芬，1999）。這表明民主制不是實現社會福利最大化的充分條件。相反，曼瑟爾·奧爾森（1993），認為西方的（代議）民主政治很大程度上是被利益集團裹挾的（代議）民主政治，這會導致經濟的滯脹和社會的兩極分化。實證研究表明，民主制國家也會導致政府的福利支出不斷攀升（萊恩，2004），因為從國家（政府）那里獲得福利已經成為公民的基本權利。然而，政府的無限增長會抑制經濟的增長，適度的政府規模是可持續發展的必要條件。

公共選擇學派的研究概括出政府失靈的特征，它們是：征稅所帶來的凈福利損失、官僚預算最大化、設租腐敗、官僚主義、激勵不兼容和信息不對稱（Mueller，2003）。在市場與政府二分法的束縛下，政府有問題，市場就是出路；市場有問題，政府就是出路。20世紀90年代以來，政府再造運動暨新公共管理運動就是以私人部門的企業家精神來改造公共部門。代議政府可以理解為雙重委托—代理關系，公民首先委托立法者，表達對公共服務的需求，立法者再委托官僚生產公民需求的公共服務；立法者與官僚是委托—代理關系，公民與立法者是委托—代理關系，公民與官僚不是委托—代理關系。官僚向立法者負責的官僚制違背了民主政治的初衷。

針對新公共管理范式的一個批判性問題就是：政府官僚如何對公民負責？奧斯特羅姆夫婦提出了一個解決方案，這就是公民共同生產（citizen co?production），即公民消費者與政府官僚共同完成公共服務的供給。以山東新泰市平安協會為例（包心鑒、李錦、劉玉，2010）。新泰市第一家鄉鎮平安協會2006年2月在汶南鎮成立。汶南鎮是三縣交界及礦、庫、山、城區聚匯之地，人口多而復雜，夜間偷盜案屢打不絕。自2005年10月開始，鎮領導帶隊，鎮干部和派出所民警組隊夜間下村巡邏。幾個月下來，百姓過意不去，建筑企業老板劉洪增上門提議說，這樣也不是長期的解決辦法，不如我們湊點錢，雇人專門巡邏。受劉洪增的啟發，鎮里有了成立平安協會的倡議。他們擬將平安協會確定為經民政部門登記的社團法人，單位及個人均可作為會員，加入與退出自由，會員需繳納會費。2008年6月新泰市平安協會宣布成立，這是由不同層級和類型的平安協會構成的：市縣—鄉鎮—社區平安協會與各行業平安協會。通常，理事會治理是協會（社團）治理的基本模式，這要求會員建立協會章程，然后通過章程選舉理事長和副理事長，來行使治理的權力。

借用公民共同生產的概念（Pestoff，2006），可以重構公共服務供給的官僚制模式（見圖1-2）。在公民共同生產模式中，首先，聯邦制的國家觀取代了單一制的國家觀，即中央和地方兩級政府同時做出決策，然后交由街道官僚執行。其次，公民不是被動的消費者，而是主動的參與者或協作者。公民可以與各級政府進行互動，也可以與街道官僚進行互動。公民日益增長的多樣化公共服務需求可以通過不同層級的政府來滿足，不同層級的政府也可以通過影響街道官僚的績效來改善公共服務的質量。再次，如果把各級政府、街道官僚和公民消費者看成是網絡的節點，那么公民共同生產模式就是一種網絡治理模式，也是一種多中心治理模式。最后，作為節點，公民消費者也可以組織起來形成集體消費單位，既可以與政府就公共服務事宜展開集體談判，提高公共服務訴求的有效性，又可以建立以公民為中心的社團（如山東新泰市的平安協會），政府和街道官僚都是其中的會員，從而實現更深層次的公民共同生產。

契約主義和合同制應用于公共部門似乎是一個很好的主意，但其前提條件是公共服務存在市場，即存在不同類型和規模的公共服務以及不同類型和規模的供給主體。然而，新公共管理范式強調的卻是公共部門的內部管理改革，其宗旨是使官僚或公務員成為首席執行官（CEO），最好能夠擺脫行政法的束縛，提高行政執行效率。因此，通過大部制改革、執行局改革、獨立機構和公法人行政，新公共管理的政府再造策略一方面縮減政府的部委，另一方面創立許多不同類型的準政府組織，如英國的非部委公共機構和美國的公私混合組織（聯邦國民抵押協會、國家公園基金會和美國政策性企業基金）。實質上，這些準政府組織仍然是政府官僚制的有機組成部分。當然，在行為激勵上，它們對金錢和物質激勵的強調遠大于對理想和精神激勵的強調。歸根結底，新公共管理范式把立法者和官僚看成是具有私利的經濟人，而不是公民的公務員。

斯蒂芬·奧斯本（2016）論證指出，新公共管理不是一種范式。新公共管理關注的是公共部門內部管理，新范式應該關注公共部門的外部治理，新公共治理就是這樣的范式。如果說新公共管理的范式基礎是公共選擇的弗吉尼亞學派，那么新公共治理的范式基礎則是公共選擇的布盧明頓學派。文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦是布盧明頓學派的代表人物（Aligica and Boettke，2009）。文森特出席了布坎南召集的首次“沒有命名”（公共選擇）的研討會，后來還被選為公共選擇學會的主席。不同于布坎南等的福利經濟學路徑，文森特的路徑是聯邦主義的。從一定意義上講，前者是一種公共管理的國家觀——基于稅收和官僚制的公共服務，后者是一種公共管理的社群（共同體）觀——基于用戶費和社群自治的公共服務。

新公共治理范式吸收了布盧明頓學派的許多觀念。第一，公共服務不是單一項目或孤立的服務，而是多元復合的，構成了相互依存的組織體系。第二，部門間或組織間關系構成了網絡結構，網絡治理和治理網絡成為新公共治理的主旋律，而在布盧明頓學派那里，治理網絡和網絡治理可以從多中心治理推論出來。第三，公共管理的核心就是公共服務供給，供給主體不限于公共部門，還包括私人組織和第三部門。第四，公民不再是被動的消費者，而是公共服務的共同生產者（co?producer），因為公共服務多半涉及對人的服務，沒有當事人的參與，服務效果就無法保障。最后，網絡治理和治理網絡的實質就是元治理（治理的治理），而聯邦主義（社群的社群）是元治理的理論基礎，即自治與共治的復合。