1.4　政府增長的邏輯

在市場與政府（國家）二分法范式下，右派政治表現為“親市場而反國家”，而左派政治則表現為“親國家而反市場”。在很大程度上講，西方民主政治的實踐就是在左派與右派政治之間搖擺。理論上，在左派政治統治下，政府規模——政府支出占國內生產總值（GDP）的比重——就會增大，而在右派政治統治下，政府規模就會減小。然而，西方國家的政府規模事實上卻是不斷增長的，特別是第二次世界大戰以后，福利國家已經成為市場經濟國家解決公平問題的主要途徑。哈貝馬斯（1999）認為，福利國家導致了社會事務的國家化，以及國家事務的社會化。確切地講，福利國家混淆了國家與社會的邊界。他進一步闡明，福利國家的擴張必然導致市民社會暨公共領域消失殆盡。此外，哈貝馬斯（2000）還認為，基于官僚制的福利國家不僅導致合理性危機（以行政體制來控制市場體制是無效率的），而且導致合法性危機（獲得福利成為公民的權利，但卻忽視了公民的義務）。

經濟學家認為，政府在市場經濟中的主要職能是：（1）資源配置職能，如提供公共服務；（2）再分配職能，如通過累進稅率來融資，讓公共服務或補貼向困難群體和落后地區傾斜；（3）宏觀經濟穩定職能，如通過貨幣和財政政策來平抑經濟波動（斯蒂格利茨，2005）。薩繆爾森和諾德豪斯（2012）精辟地指出，現代西方社會不再是自由市場經濟，而是市場與政府二元混合經濟。就西方發達國家而言，福利國家導致政府支出占GDP的比重達到35%以上，高于大多數發展中國家的政府規模，這似乎驗證了瓦格納定律——社會越富裕，政府支出越多（萊恩，2004）。然而，政府增長是不可持續的，因為高稅收會抑制經濟的增長。政府存在一個最大化經濟增長的適度規模。國內外的實證研究表明，適度政府規模意味著政府支出占GDP的比重在24%左右（Grossman，1986；Karras，1996；鐘正生、姚曉輝，2006；楊友才、賴敏暉，2009；顧昕，2016）。

如何抑制政府的不斷增長？埃莉諾·奧斯特羅姆（Ostrom，2010）指出，要超越國家（政府）與市場，走向復雜經濟體制的多中心治理新范式。多中心治理要求多層級和不同類型組織的復合，涉及公共、私人和第三部門，這些部門存在功能和責任的交疊。在實踐上，20世紀80年代末90年代初興起的福利多元主義和新混合經濟，都強調市民社會組織可以與政府和市場一道成為公共服務的供給主體（鮑威爾，2010；吉登斯，2002）。針對轉型中國的研究表明，事業法人（公共部門）、企業法人（私人部門）和民辦非企業法人（第三部門）在公共服務供給上呈現出分工與協同的關系（張昕，2016）。需要指出的是，原先由政府供給的公共服務，現在可以由市民社會組織供給，這種替代效應是對政府增長的一種抑制。

中國政府是否在不斷增長？如何解釋中國政府的增長？政府增長的研究主要關注公共支出的增長，看它是否高于或低于GDP的增長。實際上，公共（政府）支出關聯于政府（公共）預算。目前公共預算的主流理論有三個（威達夫斯基、斯瓦德洛，2010；鄺艷華，2011）：理性選擇理論（基于完全理性的假設）、漸進決策理論（基于有限理性的假設）和間斷—均衡理論（基于有限理性和突變性的假設）（朱春奎等，2012；李文釗，2018）。一般來講，零基預算（效率考量）和規劃—項目—預算（效果考量）關聯于理性選擇理論，年度預算變化關聯于漸進決策理論。間斷—均衡理論是對漸進決策理論的修正，認為年度預算變化不僅呈現出漸進性（均衡性），而且也呈現出間斷性（突變性）。

政府增長證據

有許多指標可以衡量政府增長。首先，政府（公共）支出是最常用的指標。凱恩斯主義經濟學認為，經濟下行的原因是總需求不足，增加政府支出可以擴大總需求，從而促進經濟增長（凱恩斯，2005）。20世紀30年代的大蕭條時期，增加政府支出成為西方各國的共識。此后，世界各國在遭遇經濟危機時，都會采用增加政府支出的策略。實證研究表明，政府增長與經濟增長不是線性關系，而是非線性關系（Grossman，1986；Karras，1996；張昕，2009）。政府增長對經濟增長的作用呈現出邊際遞減規律，即小規模政府有助于經濟增長，而大規模政府不利于經濟增長。政府規模與經濟增長的非線性關系被稱為埃米曲線（Armey curVe）。在實踐中，如何選擇適度的政府規模就成為治國理政的政治科學和藝術。

其次，政府雇員人數也是政府增長的指標。確切地講，政府雇員是通過政府預算支付的勞務人員，存在狹義和廣義之分。狹義的政府雇員指公務員，而廣義的政府雇員除了公務員外，還包括其他公共服務相關的勞務人員（在我國是事業單位工作人員），他們提供大量的、多樣化的公共服務。以美國為例，在1900年，為政府工作的人員（廣義的政府雇員）占總人口的比例是1:25，而到了1977年，這個比例已經接近1:5了。從1900年到1977年，美國政府雇員占總人口的比例年平均增長率為2.1%（Borcherding，1977）。就中國而言，在1978年，公務員（狹義的政府雇員）占總人口的比例是1:200，而到了2016年，公務員占總人口的比例是1.2:100，從1978年到2016年，中國公務員占總人口的比例年平均增長率為2.4%。需要指出的是，1978年的公務員包括國家機關、黨政機關和社會團體的工作人員，而2016年的公務員是指公共管理、社會保障和社會組織的工作人員。

最后，政府增長的指標也可以是政府機構數。依據全國基本單位普查數據，1996年政府法人為280 535個，到了2016年，政府法人為1 599 879個，從1996年到2016年，政府法人數量年平均增長率為9%。同理，1996年的政府法人是國家機關、黨政機關和社會團體，而2016年的政府法人是公共管理、社會保障和社會組織。改革開放以來，中國已進行了八次國務院機構改革，力圖降低行政成本，提高行政效率。國務院組成部門已由1982年的100個削減為2018年的26個。因此，我們有理由推定政府機構數量的增長不在中央政府，而在地方政府；不在公共管理（國家機關和黨政機關），而在社會保障和社會組織。因為不同于政府收入的集中化，政府支出是分權化的，即地方政府支出占總支出的比重較大，從1978年到2016年，平均為70%。

如何理解或解釋與政府相關的社會保障和社會組織就成為把握中國政府增長的關鍵。從2009年開始，《中國統計年鑒》把“國家機關、黨政機關和社會團體”改為“公共管理和社會組織”，繼而又于2015年開始改為“公共管理、社會保障和社會組織”。一個合理的推測是，以“社會組織”代替“社會團體”，以“公共管理”代替“國家機關和黨政機關”，這反映了政府的職能轉變，即強調關聯于公共服務供給的公共管理與社會組織。后來“社會保障”也加入公共服務之中，因此，政府公共服務包括公共管理、社會保障和社會組織。依據《中國統計年鑒》的指標解釋，公共管理機構不僅包括“國有的”，如國家機關和黨政機關，也包括“集體的”，如供銷社。此外，社會組織不僅包括社會團體，如經民政部門批準成立以及未納入《社會團體登記管理條例》范圍的工會、婦聯、共青團和僑聯等社會團體，而且也包括地方政府創立的社會和社區組織。

間斷—均衡理論有助于解釋基于預算的政府增長。鮑姆加特納和瓊斯的研究表明，公共預算的變化呈現出間斷—均衡特征——公共預算的年度百分比變化數據表現為尖峰分布（Baumgartner and Jones，1993）。尖峰意味著大量的極微小的變化，較弱的肩部表明了較少的中等程度變化，大尾部則表明了較大的變化（Jones et al.，1998）。依據1951年至2016年的中國政府支出年度百分比變化做出的頻率分布直方圖（見圖1-4），有效樣本數是66個，平均值是14%，標準差是16.4%。很大程度上講，圖1-4近似于尖峰分布。由于平均值為14%，這意味著從1951年至2016年的大多數時間里，年度預算支出是不斷增長的。相對而言，極端值不多，極端值的年份分別是1950年（79.4%）、1958年（35.3%）、1959年（35.7%）、1961年（-44.7%）和1978年（33%）。這些極端值都關聯于當時的社會變遷，如1958年是“大躍進”時期，1978年是改革開放元年。

數據來源：依據《中國統計年鑒》相關年份的數據整理得出。

如果以政府機構數量和政府雇員人數作為指標的話，政府增長是否存在間斷—均衡特征呢？由于數據的局限性，本書僅選取了2005年至2016年的政府法人數量和在政府法人中就業人數作為政府增長的指標。在2005年，政府法人為1 252 597個，到2016年，政府法人為1 599 876個，因此，從2005年至2016年，政府法人數量年平均增長率為2.3%。在2005年，政府法人就業人數為1 240.8萬人，到2016年，政府法人就業人數為1 672.6萬人，因此，從2005年至2016年，政府法人就業人數年平均增長率為2.8%。對照來看，在2005年，政府支出為33 930.28億元，到2016年，政府支出為187 755.21億元，因此，從2005年至2016年，政府支出年平均增長率為16.8%。顯然，政府支出年平均增長率遠高于政府法人及其就業人數的年平均增長率，這表明政府支出增長的很小一部分關聯于政府機構及其人數的增長。

理論假設與模型

改革開放至今已有40多年。從1978年至1992年，可以說是改革開放的探索時期。1992年黨的十四大確定建立社會主義市場經濟體制，很大程度上肯定了探索時期的改革開放政策。2001年，中國加入世界貿易組織標志著市場化改革得到了國際認可。后來提出的科學發展觀與和諧社會的政策主張主要針對的是市場化改革帶來的收入不均和環境污染。2007年黨的十七大又提出了具體的民生政策目標——學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養以及住有所居。黨的十九大進一步完善了民生政策，提出幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居以及弱有所扶。如果說市場化改革關注的是經濟增長的效率，那么民生政策關注的是收入分配的公平。“先發展經濟，然后實現公平”符合人類的理性選擇，因為效率是公平的必要條件。依據戰略決定結構的邏輯（錢德勒，2002），政府支出項目的結構變化必然反映出民生政策的走向。2006年的《中國統計年鑒》將撫恤與社會福利救濟項目改為社會保障，2007年又改為社會保障和就業；此外，2007年增加了環境保護和城鄉社區事務兩個項目，2009年又增加了保障性住房支出項目（見圖1-5）。

黨的十八大以來，習近平總書記提出了“中國夢”這一重要的指導思想和執政理念，并對實現“兩個一百年”奮斗目標做出新闡述、提出新要求，進一步明確了實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略部署：到2021年中國共產黨成立100周年和2049年中華人民共和國成立100周年時，逐步并最終順利實現中華民族的偉大復興，具體表現為國家富強、民族振興、人民幸福，實現途徑是走中國特色社會主義道路、堅持中國特色社會主義理論體系、弘揚民族精神、凝聚中國力量，實施手段是政治、經濟、文化、社會、生態文明五位一體建設。需要指出的是，習近平的“五位一體”發展戰略完善了胡錦濤的“四位一體”發展戰略，其差異在生態文明建設上。依據議程決定支出的邏輯，2012年《中國統計年鑒》將環境保護項目改為節能環保項目（見圖1-5），這表明在生態文明建設中，節能與環保是密切不可分的，兩者的協調統一是可持續發展的理性選擇，否則就容易落入“先發展，后治理”的西方國家發展的老路。

議程設定是政策制定過程的首要階段。金登（2004）認為，在西方民主政治體制下，議程設定是一個“有組織的無序”過程，是立法機構、行政機構和利益集團各方博弈的產物。間斷—均衡理論認為，議程設定決定了公共預算年度百分比變化的間斷和均衡。盡管中國政府增長似乎符合間斷—均衡理論的預測，但其因果關系需要深入的討論和闡明。中國的公共政策制定的基本原則是民主集中制。民主集中制可以概括為民主基礎上的集中與集中指導下的民主相結合。中西比較而言，西方強調議程設定的競爭性博弈，中國強調議程設定的協商性共識。此外，西方的民主政治實際上是兩黨政治或多黨政治，議程設定是互斥和短期的，而中國實行的是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，議程設定是連貫和長期的。由此可以推論出，政黨輪替或任期換屆對公共預算年度百分比變化的間斷性影響在西方要大于在中國，而漸進性（均衡性）影響在中國要大于在西方。

間斷—均衡理論的早期研究認為，政府增長（公共預算年度百分比變化）的間斷—均衡特征是由美國聯邦制這個因素決定的，即州和地方政府的公共預算體現出間斷性的特征，而聯邦政府的公共預算體現出均衡性的特征（True et al.，2007）。換句話說，總預算的間斷性是由州和地方政府造成的，而均衡性則是由聯邦政府造成的。然而，對單一制國家法國的實證研究表明，法國政府增長也表現出間斷—均衡特征，這說明國家行政體制不是政府增長的決定因素（Baumgartner et al.，2006）。間斷—均衡理論的后期研究認為，間斷—均衡理論起源于古生物化石的早期研究，其結果發現物種的進化過程不僅呈現出漸進性，而且也呈現出突變性。后來的研究表明，物種的進化過程不是一元的，而是多元的。與物種進化相類比，政策變遷不是序列的，而是平行的，即漸進性與突變性同時發生（見圖1-5）（GiVel，2010）。

威達夫斯基認為，公共預算不是一種理性選擇過程——確定正確的目標，窮盡實現目標的備選方案，計算目標與方案關聯的成本和效益，選擇凈效益最大的那個方案（WildaVsky，1974）。基于有限理性（人類的決策基于啟發式思維，尋求滿意而不是最優），林布隆提出了政策制定（公共預算）的漸進主義理論（Howlett&Migone，2011）。就公共預算而言，漸進主義意味著前一年的預算變化會決定當年的預算變化，即當年的預算會在前一年的預算基礎上添加一個增量，如添加通貨膨脹率和經濟增長率。間斷—均衡理論也是基于有限理性觀念，是對漸進主義理論的修正，不僅強調均衡（漸進）的合理性，而且也強調間斷（突變）的合理性。如果說漸進是內生的，那么間斷則是外生的。就內生而言，政府支出項目一旦設定，就不可能撤銷，只能持續維系。就外生而言，政府支出項目可以新增，新增項目不是由官僚機構決定的，而是由政治因素決定的。

議程設定需要深入的研究。我們認為議程設定的內容而不是過程決定了公共預算的年度變化，而任期換屆關聯于議程設定的內容（問題界定）。議程內容實際上指的是預算結構——預算項目間的比例關系。傳統上，預算結構主要由四大類別構成：國防安全、經濟建設、社會建設和行政管理（成本）。假定公共支出占GDP的比重（政府規模）在一定時期內具有穩定性，以及政府規模的變化與預算支出的變化呈正相關關系，那么，分項目在預算支出中的比重可以作為預算結構變化的指標，而預算結構變化是議程設定（問題界定）的產物，反映了領導人任期內的政策優先選項。如果把改革開放40年作為一個參照系，1978年的中國經濟結構非常不平衡，重工業比重較大，輕工業比重較小；民生領域的發展幾乎停滯。盡管個人、群體、地區和城鄉之間存在較高的趨同性（所謂的公平性），但由于人均GDP較低，人民的生活質量和幸福指數不高。

1979年12月，鄧小平在會見日本首相大平正芳時首次提出了小康概念以及小康社會的戰略構想，量化為以7%左右的經濟增長率來實現每10年人均GDP翻一番的目標。自從這一戰略構想寫進黨的十三大報告之后，歷屆黨和國家領導人都朝著這一目標努力，并不斷賦予小康社會新的內涵。我們認為民生政策關乎小康社會的內涵——人民的生活質量和幸福指數，特別是十六大之后，民生政策有了質的飛躍，如社會保障、環境保護、城鄉社區事務和保障性住房相繼成為常規的財政支出項目，與其他的民生支出項目如教科文衛支出并列。因此，把民生項目支出占總支出的比重作為決定預算結構變化的指標，反映出通過民生支出來實現小康社會的策略選擇，同時也符合可持續發展的價值取向——在經濟增長的同時實現社會公平和環境保護。

基于上述的論證，間斷—均衡理論可以應用于解釋中國政府的規模擴大，但需要加以修正，這些修正也可以理解為有待檢驗的理論假設。修正1：任期換屆決定議程設定，從而決定預算的間斷變化。修正2：議程內容（問題界定）是由發展戰略決定的，發展戰略決定了預算結構——預算項目的增減，以及項目間的占比關系。修正3：預算決策基于有限理性，既是漸進的（均衡的），同時也是突變的（間斷的）；間斷和均衡不是序列的，而是平行的。修正4：突變性的預算決策是理性選擇的產物，如應對外界環境的變化需要，或戰略發展需要使然。修正5：政府預算的年度百分比變化的尖峰分布不能揭示出間斷與平衡的并行性，而帶有自回歸的多元回歸模型有助于檢驗間斷與均衡的共時性（見方程式1-1）。

在方程式1-1中，Yt是財政支出年度百分比變化，Xt是民生支出年度百分比變化，Zt是GDP年度百分比變化（經濟增長率），μ是誤差項。方程式1-1中的自回歸檢驗財政支出變化的漸進性，自變量X檢驗民生支出的變化對財政支出變化的理性影響（間斷性），即這種間斷性影響是線性的，還是非線性的。自變量Zt-1檢驗經濟增長率對財政支出變化的漸進性影響，即前一年的經濟增長率是否決定了當年的財政支出增量。

方程式1-1中的基本假設是民生支出的變化決定了財政支出的變化，這意味著合理化的政府增長。與其他國家比較，我們的民生政策相當于西方的公共政策，民生服務相當于公共服務。民生支出是財政支出結構中變化最大的部分，因為發展經濟的最終目的是提高人民的生活水平，這與民生支出緊密關聯。依據《中國統計年鑒》，圖1-5給出了民生支出隨時間的變化軌跡，從中可以直觀地看出——民生支出既有穩定期（均衡期），又有間斷期（突變期）。間斷期的主要政策變化包括1952年的撫恤、社會福利和救濟支出在2007年擴展為社會保障和就業支出，其中的社會保障是適應市場經濟需要的制度安排，包括社會福利、社會保險、社會救助、社會優撫和安置等項目。此外，2007年的環境保護支出在2012年改變為節能環保支出，把節能與環保并列。

結果與討論

中國改革開放40多年的政府職能轉變圍繞“六個分開”可以分為四個階段：（1）1978年到1992年，政企分開，增強（國有）企業的自主性；（2）1992年至2002年，企社分開，建立現代企業制度和社會保障制度；（3）2002年至2012年，政事分開，企事分開以及事社分開，讓事業單位回歸基本公共服務供給角色；（4）2012年至今，政社分開，強調社會和社區組織的自我治理（張昕，2010）。市場經濟中的政府職能主要是通過再分配途徑促進社會公平。當然，政府還有其他職能，如維護法律秩序、保證國防安全、進行宏觀調控和監督管理。政府的再分配職能可以具體化為征收累進稅和提供基本公共服務。依據財政支出項目，基本公共服務主要包括教育、醫療衛生、科學研究、社會保障、政策補貼、環境保護、城鄉社區事務以及保障性住房。這些基本公共服務可以概括為民生支出，這里民生意味著與人民生活質量相關的公共服務。

1978年的民生支出是142.71億元，不包括環境保護、城鄉社區事務和保障性住房，到2016年，民生支出是102 455.69億元，從1978年至2016年，民生支出年平均增長率是18.9%。對照而言，1978年的財政支出是1122.09億元，到2016年，財政支出是187 755.21億元，從1978年至2016年，財政支出年平均增長率是14.4%。明顯地，民生支出的年平均增長率高于財政支出的年平均增長率。此外，1978年的GDP是3624.1億元，到2016年，GDP是744 127.2億元，從1978年至2016年，GDP的年平均增長率是15%。由此可見，民生支出的年平均增長率也高于GDP的年平均增長率。進一步講，民生支出占財政支出的比重，1978年是12.7%，2016年是54.6%，從1978年至2016年，年平均增長率是3.9%；按照這個年平均增長率，到2026年，民生支出占財政支出的比重將達到80%，到時會壓縮政府的其他支出份額，如一般公共服務、公共安全、國防和其他公共服務。同理，民生支出占GDP的比重，1978年是3.9%，2016年是13.8%，從1978年至2016年，年平均增長率是3.5%；按照這個年平均增長率，到2039年，民生支出占GDP的比重將達到30%，相當于現在的北歐福利國家。

依據間斷—均衡理論，把民生支出年度百分比變化繪制成頻率直方圖（見圖1-6），就可以觀察出民生支出變化是否存在間斷—均衡特征。圖1-6明顯地近似尖峰分布，即漸進變化較多，也存在一些極端值的間斷變化。具體來講，樣本數是39個，平均值是15.5%，標準差是8.1%；3個極端值分別是1979年的38.9%，2004年的37.9%，以及2007年的38.7%。這可以得出，不同時期的社會治理側重點不同，例如從改革開放后至十六大之前，社會治理的側重點是發展經濟，十六大后開始注重社會公平，至十八大則轉向了全面協調發展。

針對方程式1-1的檢驗結果顯示，存在自回歸效應，階數為2（見表1-4），這表明財政支出年度百分比變化（政府增長）存在漸進性（均衡性）特征。模型1檢驗了民生支出年度百分比變化對財政支出年度百分比變化的影響，發現民生支出變量的一次方和二次方影響都達到了統計顯著水平，這表明財政支出年度百分比變化存在間斷性特征，這是由議程設定決定的，即不同的時期存在不同的議程設定。換句話講，議程設定反映出政府通過民生支出來解決公平問題的努力，公平問題不僅涉及社會公平，而且涉及環境公平，兩者都關聯于經濟發展的可持續性。此外，民生支出變量的一次方的符號是正的，而二次方的符號是負的（見表1-4），這表明民生支出變量對財政支出變量的影響不是線性關系，而是存在邊際效應遞減。因此，公平性的議程設定只是部分地解釋了政府增長。

數據來源：依據《中國統計年鑒》相關年份的數據整理得出。

表1-4　間斷—均衡理論檢驗結果

數據來源：依據《中國統計年鑒》相關年份的數據整理計算得出。

模型2在模型1的基礎上加入了經濟增長率變量（見表1-4）。依據公共預算的漸進決策理論，每年的公共預算增量是在預期的經濟增長率基礎上做出的，這里以前一年的經濟增長率作為預期的經濟增長率。此外，瓦格納定律也指出，社會越富裕，政府支出也越多。模型2的結果首先再次確認了模型1的研究結論——財政支出增長存在間斷—均衡特征，有限理性在其中發揮決定性作用。其次，模型2不能證實每年的公共預算增量是在預期的經濟增長率基礎上做出的，這也表明瓦格納定律沒有得到證實（實際上，瓦格納定律有許多種檢驗的方式，這里只是其中一種）。從R2和修正的R2來看，模型1與模型2差異不大，模型2雖然加入了新變量，但擬合的效果并沒有多大的改善。經驗上，公共預算的增量應該考慮預期的經濟增長率，但如何考慮可能是一門藝術，不能由實證檢驗出來。

民生支出關聯于民生政策。威達夫斯基認為，公共政策范式不同于國家行政范式，公共政策范式強調政策制定主體與政策執行主體的分離，即政府制定政策，但不一定自己去執行，政策執行主體是多元的、可抉擇的（WildaVsky，1987）。我們所要闡明的是，民生政策的主體界定也具有間斷—均衡特征。1992年，在中共十四大確定建立社會主義市場經濟體制之后，“企社分開”就提到議事日程上來了。這個“社”指的是什么？當時并沒有確切的定義，而是籠統指政府的社保職能，就是政府負責社會保障，讓企業回歸經營的自主性。2002年，“社會管理”一詞寫入黨的十六大報告，關聯于和諧社會和民生支出。然而，社會管理的主體并沒有明確，社會管理依然屬于政府管理的范疇。值得指出的是，2009年的《中國統計年鑒》把“國家機關、黨政機關和社會團體”改為“公共管理和社會組織”。通常，國家機關、黨政機關和社會團體的公務人員被看成是窄口徑的公務員（李帆、樊軼俠，2017）。

“政社分開”涉及國家與社會的關系。從經驗上可以推定，國家與社會是分立與交疊并存的關系。分立意味著有一部分社會事務屬于社會自我治理，交疊意味著另一部分社會事務屬于國家治理的范疇。2013年，在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，“社會管理”被“社會治理”所取代。此外，該《決定》也提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標。由此可見，社會治理與國家治理在概念上既有分立的部分，又有交疊的部分。“治理”一詞于20世紀90年代開始在世界范圍內流行，意思是多元主體的復合治理，多元治理主體包括政府、企業、非營利組織、社團和社區（共同體）等（張昕，2007）。無論是社會治理還是國家治理，實質上就是處理好政府、市場（企業）和市民社會之間的分工與協同關系。

2015年《中國統計年鑒》將社會保障與公共管理和社會組織歸為一類，這樣社會保障的工作人員與社會組織的工作人員一道成為窄口徑的政府公務人員。發達國家的經驗表明，社會保障和就業服務可以由第三方來有效提供（薩拉蒙，2007），屬于政府購買服務的范疇，即政府提供預算資金，但自己不生產服務，服務交由第三方來生產，政府成為出資者和監督者，因為政府生產存在官僚代理成本，如尋租。正如企業在“政企分開”下獲得自主性一樣，“政社分開”也意味著社會組織獲得自主性，以便更好地供給社會和社區服務（徐珣，2018）。依據對社會治理與國家治理的理解，政府機構與人員增長的問題可以隨著“政社分開”的深入而得到抑制，因為絕大多數的公共服務都是共享和俱樂部物品和服務，市民社會組織（非營利組織、社團和社區）是公平而有效的供給者。因此，市民社會組織對政府公共服務的替代作用在很大程度上可以減少政府預算支出，節省政府的官僚代理成本，從而達到抑制政府增長的目的。

公平是一個多面向的概念。第一，公平是一個人際比較的概念。以個人努力與回報為例，如果一個人的努力與回報比率小于或大于另一個人的比率，就被認為是不公平的，只有兩個人的比率相等才是公平的。第二，公平不是一個結果平等的概念，而是基于等比例對待的概念。等比例對待是一種無優先次序的對待，即每個人的實際所得與其主張的所得之比相等。以基尼系數為例，公平指的是絕對平等曲線，即收入最低的20%的家庭恰好得到總收入的20%，依此類推，收入最高的20%的家庭恰好得到總收入的20%。第三，公平還是一個代際比較的概念，這一界定在環境保護上應用得比較多，即這一代的資源消耗（福利獲得）不能造成下一代的資源匱乏（福利損失）。第四，民生政策的公平性以困難群體受益情況來評價（羅爾斯，1988）。第五，“政府負責公平，市場負責效率。”這一觀點深受福利經濟學的影響，實際上，市場驅動效率的同時也能帶來公平，如競爭性的薪酬。第六，正如福利是多元復合的一樣，實現公平的途徑也是多元復合的，需要政府（國家）、市場和市民社會主體間的分工與協同的制度和組織安排，民生支出只是實現公平的政府（國家）的途徑。

國際比較而言，發達國家的政府規模大于中國政府的規模，因為它們都是福利國家。一般來講，在福利國家政府支出占GDP的比重在35%以上，而且福利支出占政府支出的比重在70%以上。我們以民生支出替代福利支出，因為民生支出包含了環境保護和社區事務支出。需要指出的是，20世紀90年代，西方的福利國家開始轉型——從福利國家模式轉向福利社會模式。福利社會意味著福利多元主義或福利混合經濟，強調福利是多元復合的，如國家福利、職業福利、私人（市場）福利、家庭福利、社團福利和社區福利。從政府支出來看，當代中國既不屬于福利國家，又不屬于福利社會。按照“政社分開”和從“管理”到“治理”的邏輯，轉型中國將會走向福利社會或民生社會，因為無論是國家治理，還是社會治理都強調多元主體的復合治理，即供給組織間的分工與協同關系。無疑，民生（福利）社會將會抑制政府的不合理增長。