第二節 研究對象與研究內容

一 研究對象

所謂組織，《現代漢語詞典》中的解釋，是指按照一定的宗旨和系統建立起來的集體。[13]組織有廣義和狹義之分，廣義的組織是指由諸多要素組合在一起，并按照一定的方式聯系起來的系統；狹義的組織是指人們相互協作、共同努力為實現一定的目標而結合的集體或團體。國家、政府、軍隊，企業、學校、醫院等都是組織，只是不同類型、不同層次的組織具有不一樣的屬性、使命、職責、結構和運作方式，在管理研究和實踐中，應當對不同組織的含義及其差異性進行界定并區別對待。本書研究的組織是地方政府組織，屬于非營利性的公共組織類型。

（一）政府組織

政府組織有廣義和狹義之分：廣義的政府組織是指包括國家的立法、司法與行政機關等在內的行使國家權力的所有機關。在我國，行使國家和地方立法權的國家權力機關是各級人民代表大會；行使法律審判和監督權的司法機關是各級人民法院和人民檢察院；而行政機關是國家權力機關的執行機關，即狹義的政府。狹義的政府組織是指根據憲法和法律組建的、擁有和行使行政權力、承擔行政管理職能、管理國家和地方公共事務的行政組織。根據管轄權和管轄范圍的不同，行政機關分為中央人民政府和地方人民政府。這里重點介紹地方人民政府。根據《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》（2004年10月27日），地方政府是指省（自治區、直轄市）、市（自治州）、縣（自治縣、市轄區）、鄉（民族鄉、鎮）設立的地方人民政府。在我國是指相對于中央人民政府（國務院）而言的各級人民政府，《中華人民共和國憲法》第九十五條規定：“省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。”地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執行機關，是地方各級國家行政機關。職能部門是地方各級人民政府根據工作需要和精干原則設立的必要的職能部門，受人民政府統一領導，并且依照相關法律和行政法規，在業務上受上級人民政府主管部門的指導或領導。另外，我國有關法律、法規還規定：根據實際工作需要，縣以上地方人民政府可以在一定區域內設立派出機關。派出機關與派出機構略有不同，派出機關是人民政府派出的行政機關，而派出機構則是地方政府職能部門因工作需要派出專門從事業務活動的專職機構。我國地方政府主要有三類派出機關：第一類是行政公署，它是國務院批準省、自治區人民政府設立的；第二類是區公所，它是省、自治區、直轄市人民政府批準縣、自治縣人民政府成立的；第三類是街道辦事處，它是市轄區、不設區的市人民政府經上級政府同意設立的。其中，經濟技術開發區管理委員會也屬于地方人民政府設立的派出機關，一般情況下，派出機構不具有行政主體資格，除非法律法規有授權。

（二）黨組織與黨政機關

中國共產黨在領導中國人民進行革命、建設、改革的長期實踐中形成了其領導地位，它是中國特色社會主義事業的領導核心，這是歷史的必然選擇。黨組織是政治組織，是根據黨的綱領和章程，按照民主集中制組織起來的統一整體，由黨的中央組織、地方組織和基層組織構成，在此只集中介紹黨的地方組織，其他組織暫且不作詳細說明。根據《中國共產黨章程》的規定：黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。黨的省、自治區、直轄市、設區的市和自治州、縣（旗）、自治縣、不設區的市和市轄區縣（旗）、自治縣、不設區的市和市轄區的委員會由同級黨的代表大會選舉產生，每屆任期五年。黨的地區委員會和相當于地區委員會的組織，是黨的省、自治區委員會在幾個縣、自治縣、市范圍內派出的代表機關，根據省、自治區委員會的授權，領導本地區的工作。黨的地方各級委員會的常務委員會經委員會全體會議選舉產生，在委員會全體會議閉會期間，行使委員會職權。[14]由于中國共產黨是執政黨，代表中國最廣大人民的根本利益，因此，黨的意志和通過人民代表大會集中體現出來的人民意志能夠統一起來并上升為國家意志，國家意志再交由中央和地方各級人民政府貫徹執行。在此基礎上，黨主要通過政治、思想和組織的領導，在同級各種組織中發揮領導核心作用。

所謂國家機關，是指能夠行使國家職能的各類機構或組織，它們專門負責國家權力與國家管理職能運行，它包括中央和地方各級組織。國家機關從國家學說來說就是國家政權機關，它既包括各級權力機關又包括行政機關，既包括審判機關又包括檢察機關，還包括人民軍隊中的各級機關。在我國，中國共產黨是國家和社會各項事務的領導核心，因此，黨的各級機關也被納入國家機關的范疇，連同其他國家機關一起統稱為黨政機關。另外，由于我國特殊的政治管理體制，在地方政府社會建設績效評價研究過程中，必須充分考慮政府組織與執政黨——中國共產黨的組織之間的關系，也就是說，將黨委與政府結合起來分析，體現黨委對政府的領導作用是不可回避的政治現實，也是研究成果具有說服力的基本前提。

綜上所述，本書所指稱的“政府組織”主要是指中國共產黨領導下的各級地方組織及其工作部門、地方各級人民政府及其所屬工作部門和派出機關。需要補充說明的是，由于受制于各種研究條件的限制，并鑒于筆者參與B市S區的社會建設績效評價項目實際，本書研究的地方政府組織樣本選取的是B市S區。從全國范圍來看，S區不一定就能代表所有地方政府組織的特性，但作為地方政府組織的一員也可管中窺豹。

二 研究內容

本書的主要研究內容是地方政府組織層面的社會建設績效，這里有兩層含義：一是指研究內容是政府組織層面的績效；二是績效內容是政府績效中有關社會建設的部分。績效本身是一個廣義的概念，在不同的情景之下有不同的含義。管理實踐的發展歷程告訴我們，人們在一個不斷發展的過程中來認識績效：從單純地強調數量到強調質量再到強調滿足利益相關者的需求；從強調歷史績效到強調即期績效再發展到強調未來績效。這說明，不論是對組織整體還是對個人來說，都應該以系統的眼光來認識和理解績效的概念。管理學家彼得·德魯克（2010）認為：“所有的組織都必須仔細思考‘績效’究竟是什么？這個問題在以前相當簡單明了，但現在卻不復如是了。戰略的制定越來越需要對績效的新定義。”

通常來講，績效指的是組織或個人的工作效率和工作效果。就一個組織而言，它通常由若干個群體組成，而一個群體又是由不同組織成員共同組成。因此，對應組織、群體與組織成員個體等不同層面主體，相應地，也就產生了組織績效、群體績效和個體績效等不同層面的績效。就績效概念的內涵而言，它是組織的使命、核心價值觀、愿景及戰略的重要表現形式，是為實現組織目標而被組織期望實現的，展現在組織、部門和個人等不同層面的工作行為與結果（方振邦，2014）。理解績效要把握績效是工作行為及其結果的綜合體、績效必須具有可衡量性、績效具有層次性和績效必須符合組織需求四個關鍵。

政府組織的績效就是政府組織為滿足公眾需要并實現公共價值目標而展現的能夠被評價的工作行為及其結果，它蘊含于組織的各個不同層面。這一定義同樣應當符合績效的概念特征。從績效的內容來看，它應當是政府組織各項工作的行為表現和最終結果的集合。在實踐中，對于黨政領導干部的綜合考核通常是對德、能、勤、績、廉的全面評估，其中有關德、能、廉的內容屬于態度和勝任素質特征的范疇，勤、績屬于實績的范疇。從績效的可衡量性來看，政府組織的績效領域具有多元特點，一些績效在數據收集上存在困難而且不易量化，造成績效評價存在難度。對于定量指標可以用數字、數值等形式來表示，對于定性指標則可以通過模糊等級刻度的形式予以評判。從績效的層次性來看，可以按照政府組織、黨政工作部門、公務人員個人把政府績效分為整體績效、群體績效和個人績效三個層次。政府組織的整體績效是指一級政府在履行職能和實現組織目標過程中，其效率、結果和質量等方面的情況，它又可分為中央政府績效和地方政府績效。政府部門績效是指政府的分支機構，如職能委、辦、局，鄉、鎮、街道，功能區的履職和目標完成情況，政府部門績效也包含群體績效的內容，如各級政府黨政領導班子的績效。公務人員個人績效是指那些依法納入國家行政編制、依法履行政府公職并由國家提供工資福利的工作人員的績效情況，亦即公務人員個人所表現出來的能夠被評價的與政府組織和部門工作及與工作目標相一致的工作行為及結果。政府組織績效、部門績效和個人績效三者的關系是：政府組織的整體績效應當符合公共價值目標，體現組織使命和職責，而政府部門、領導團隊和公務人員個人的績效目標應當與組織的績效目標保持一致，對組織戰略產生支撐作用。

另外，根據政府組織的職能定位和管理特點，其績效又可分為經濟績效、政治績效、社會績效、文化績效、生態績效等方面。其中，社會績效與社會建設績效較為近似，政府組織的社會績效是指由政府作為所帶來的社會進程的改變。良好的社會績效勢必促進社會的進步和發展，它不僅僅是指代經濟方面的發展，還包括基礎設施建設、公共安全、醫療衛生、公共交通等不同方面的不斷提高和改善；包括教育、科學、文化和道德風尚的全面提升；包括不同地區、民族、階層之間的和諧共處與協調發展等。從整體上看，社會績效包含社會建設的績效，兩者之間存在重疊與相似之處。相比較而言，社會績效的范疇更寬廣，沒有特定的時間限制，只要政府組織存在，就必定有社會績效這項職能任務；而社會建設績效是有特定指代的，是政府組織一定時期的重點工作任務，它的內容會因政府組織的發展規劃不同而有所變化。

本書所涉及的地方政府社會建設績效，主要是指狹義的社會建設績效，其內容在本書研究中主要界定為社會服務、社會管理、社會動員、社會環境和社會關系五個方面。