三 新農保、城鄉居保制度風險研究

（一）普惠型農村養老保險及風險研究

新農保在待遇給付上分為兩部分：第一部分為基礎養老金；第二部分為個人賬戶養老金。其中，基礎養老金是由國家財政全額保證支付的，屬于非繳費型普惠制養老金。這類非繳費型普惠制制度就國際社會保障實踐而言，主要在發展中和不發達國家實施。如：斯里蘭卡、南非、納米比亞和博茨瓦納等[73]，且取得了顯著的效果。哥斯達黎加的非繳費型農村養老保險計劃大大降低了本國的貧困率，使其遠遠低于其他拉美國家。在實行非繳費型農村養老保險制度后，阿根廷、巴西、智利和哥斯達黎加的赤貧率都有明顯降低。[74]Kakwani和Subbarao[75]還有A.Barrientos[76]等的研究表明，非繳費型普惠制養老金制度在發展中國家和低收入國家不僅能夠滿足農村老年人的基本生活需要，而且還起到了反貧困、提高預期壽命、推動經濟增長以及帶來農村地區整體社會福利水平提升等效果。[77]非繳費型普惠制養老金制度對于發展中國家而言比收入關聯型養老金制度更具優勢[78]，其增強了受益人及其家庭的風險承受能力，刺激了生產資料和商業投資，促進了實施地區商業中心的建立。[79]Barrientos和Lloyd-Sherlock發現其增強了農村家庭內部的收入轉移功能，老年人有能力對年輕一代的教育培訓和健康開支進行資助，反過來年輕人又樂意給予老人更多的尊敬和照料。[80] 該制度模式得到了聯合國、世界銀行以及國際勞工組織等國際組織的提倡和重視，并在很多國家得以推廣實施。[81][82][83]

在對非繳費型養老保險制度的一片贊譽聲中，有少量文獻關注到制度可能出現的風險和引起的不確定因素。Van Zyle指出該制度的良好運行及發展受制于一國的經濟財政實力、政黨力量、人口結構、原有既定的養老保障制度安排、特定的社會文化結構的制約和影響，此外，制度的經辦管理等因素也會對普惠制養老保險制度產生影響。[84]尤其在老齡化的背景下，可能使財務壓力過大，毛里求斯就存在著從普惠制重新轉為收入測試制度的可能。為此，就財政補貼上的風險因素，研究指出財政應在建立農村養老保險上給予不同程度補貼，Armando和Enid J.Schatz分別以巴西、印度、南非等發展中國家為例，得出建立普惠制農村社會養老保險的財政補貼比例的經驗數據。[85] 另外，這種非繳費型養老制度如何與繳費型養老保險計劃整合銜接，是否有效率也都存在很大的不確定性。[86] Cem Baslevent和Hasan Kirmanoglu通過對歐洲的社會調查發現，個人對福利政策的態度受到社會人口特征、個人基本的價值觀、思想狀況及宗教信仰等因素的影響。人們對自身的直接利益的感受最容易決定對福利好壞的評價，此外對政府的信任和忠誠度也對福利態度有著潛在的影響。[87]

（二）新農保制度效果的相關評估研究

從1986年農村社會養老保險制度開始探索建立以來，這方面的研究隨著制度實踐的發展而深化，大致可分為兩個階段：第一個階段主要圍繞對老農保制度的反思，在建立新農保制度的必要性、可行性、制度模式的選擇以及政府應承擔的責任等方面進行；第二個階段是新農保在全國各地進行試點和探索，新農保存在的問題、制度的試點完善、制度運行效果評估等方面成為該領域研究的熱點和前沿。

目前，關于新農保的相關研究主要是制度設計存在的問題和完善研究，包括相關的財政補貼投入、經辦管理、農戶參與意愿、保障水平、籌資機制、基礎養老金待遇調整、制度的經濟效應等方面，正所謂“風險的標志就是改革中的社會問題過多”，相關的新農保存在問題的揭示及評估實際上表示出對新農保風險識別和防范的重要，相關成果對本書具有重要的借鑒意義。

關于新農保替代率的研究。主要從兩方面進行研究，一方面，是探討理論替代率應為多少；另一方面，是實際的替代率是多少。根據人均領取養老金總額與農村居民人均純收入水平的比率測算城鄉居保的替代率，很多學者計算出這一區間在14%—31%。[88]其中，李偉、趙斌、宋翔提出合意的理論替代率應在58%—75%，而實際的替代率以2.5%的利率測算，參保農村居民每年交費100元，15年繳費后所領取養老金的替代率僅為18.1%；[89]高鑒國認為應將農村居民養老保險替代率的理想目標定位于等同甚至稍高于城鎮職工養老保險的替代率水平；[90] 米紅、肖金萍等認為作為保障農村居民老年最基本生活需求，基礎養老金標準確定可參照農村最低生活保障標準進行，[91][92][93] 而穆懷中、沈毅等人認為，養老金目標替代率應為農村居民人均純收入的50%。[94]鄧大松等在分析新農保實施中存在的地方政府籌資、參保意識維持等難題的基礎上，認為在現行制度設計下新農保替代率水平較低，應在適當的情況下實現基金投資運營，同時強化土地保障和家庭保障功能。[95]方倩雪基于安徽省數據，運用保險精算的方法，測算發現若參保農村居民推遲養老金領取年齡至65歲，則養老金目標替代率最高可增加5.58%，如果對個人賬戶養老基金進行投資運營，在收益率為 5%的情況下農村居民能獲得的最高養老金替代率可以超過50%。[96]丁煜發現，固定額度繳費時間越長，個人賬戶替代率越低，同時政府的補貼激勵機制效果不明顯，提出建立彈性領取養老金年齡機制。[97]10黃麗通過構建目標替代率模型提出將農村居民人均純收入的50%作為新農保的目標替代率比較適度，但現實中的實際替代率遠遠低于這個水平。[98]

關于新農保養老金財務可持續研究。這方面的研究包括定量和定性兩類。定量研究主要集中在構建基礎養老金或者個人賬戶的養老金收支平衡模型，薛惠元基于整體法對新農保個人賬戶基金收支進行了模擬和預測。[99] 劉昌平、殷寶明基于現收現付平衡模式的角度，對城鄉居保的財政補貼機制可行性進行研究，認為應建立財政提供繳費補貼的階段式現收現付制平衡模式，明確財政補貼責任，規避城鄉居保基金失衡風險。[100]畢紅霞、薛興利在分析城鄉居保財政補貼壓力時，提出中央和地方在城鄉居保財政補貼上的總體負擔較輕，但各省在城鄉居保的財政補貼上壓力不均，提出建立體現地區經濟差異性和財政責任有限性的財政支持模式，在增加中央補貼力度的同時，地方各級政府建立以均衡補貼的“4-3-3”模式、省級補貼為主的“5-3-2”模式以及以縣級補貼為主的“2-3-5”模式。[101] 趙斌、原浩爽通過建立基礎養老金長期收支模型分析了收支平衡狀況，并從財政合理支付角度對其財務可持續性進行了動態評估。結果顯示，政府每年拿出財政收入的約2.34%，即能保持基礎養老金支付需要，據此提出政府必須建立穩定的養老金財政補貼機制等建議，以應對潛在的缺口危機。[102]封鐵英、高鑫通過構建人口動態平衡方程和農村養老金精算模型，應用VAR模型實證分析人口老齡化對農村養老金可持續性具有顯著的負向沖擊，且老年撫養比對農村養老金可持續性的負向沖擊效應大于老齡化系數，應采取措施應對農村養老金不可持續性風險。[103]殷俊、黃蓉在精算分析框架下運用隨機模擬方法測算基礎養老金的長期收入、支出和結余積累水平，結果發現基礎養老金將在2062年出現缺口，當結余基金收益率在0—5%變動時，2070年基金缺口很可能高達當年繳費收入總額的15倍。[104]

在經辦管理方面，劉玉璞提出將業務流程再造引入社會保險經辦領域，建立起“扁平化”“前后臺一體化”的組織結構和服務模式，化解由于經辦管理不力導致的有關風險；[105]李娜從新型農村社會養老保險經辦成本的角度出發，通過對經辦機構的調研發現，經辦機構存在資源配置不合理的現象，如60周歲及以上的參保人的單位作業成本要高于16—59周歲的參保人的單位作業成本，啟動年份的經辦成本高于啟動以后年份的經辦成本。[106] 吳振亞認為政府可通過購買服務，充分發揮各類社會組織的優勢，積極引導保險公司和農村金融機構參與新農保經辦管理服務體系建設，提高新農保經辦管理服務的質量和效率，降低行政成本，以促進農村社會保障事業的健康發展。[107]何暉等認為提高經辦管理效率、降低成本可借鑒印度的“微型養老金”做法，利用移動終端和金融系統信息化網絡，實現參保繳費的小額、高頻次、靈活繳費，在降低經辦管理成本的同時，可提高基金繳費積累。[108]

在參與率與參與意愿方面，其作為制度順利推進的重要因素，很大程度上決定著制度實施的吸引力和可持續性。張若瑾、鄧啓平、劉科采取兩階段回歸法（2SLS）研究新農保參保行為的影響因素，發現金融機構空間集聚對參保行為的影響具有顯著正向影響。年齡大、收入高、信息渠道廣、養老模式單一的農戶新農保參保率較高。[109]柳晨運用Logistic回歸模型實證分析發現，年齡、受教育程度、健康狀況、職業、家庭年收入、家庭耕地面積、家庭60歲及以上老人比例等因素對農村居民參保行為具有顯著影響，而性別、家庭子女數量、意愿繳費檔次、村集體經濟狀況和鄰里互助情況對參保行為的影響并不顯著。[110]田北海、丁鎮對農村居民參與新農保的意愿進行了調查，發現多數農村居民愿意參加新農保，但是相對于新型農村養老保險制度中的規定，農村居民更傾向于“少繳多得”。同時在繳費意愿上還存在地區上的差異：在經濟欠發達地區的農村，極端貧困的農村居民需要養老金，但卻難以繳納養老費；經濟發達地區的部分農村居民則期望通過高費率繳納以領取較多養老金。[111]陳其芳以還未參與新農保的農村居民為研究對象，實證分析了影響農村居民參與新農保意愿的影響因素，發現在“新農保市場”中存在“逆向選擇現象”和“鄰里效應”。[112]

在制度實施效果方面，劉遠風構建倍差法模型，發現城鄉居保制度有顯著的擴大內需效應，應進一步擴大新農保覆蓋面以增強這一效應。[113]王翠琴、田勇根據湖北省的數據研究了新農保對居民收入差距的調節作用，發現制度縮小了湖北省城鄉居民之間的收入，但是對湖北省地區收入差距的調節作用并未顯現。[114]李時宇、馮俊新基于多階段世代交疊模型，量化分析了城鄉居保的經濟效應，認為城鄉居保能促進居民消費并降低儲蓄率，對城鄉收入差距有顯著的調節作用，并能夠提高臨近退休人員的福利總效用，但同時會降低非參保人群中年輕人的福利效用。[115]王翠琴、薛惠元、龍小紅運用層次分析法，從新農保政策運行的經濟功能、社會功能、基金管理和經辦服務四方面構建績效評估指標體系，并對湖北省團風縣和宜都市新農保政策進行實證評估。[116]薛惠元通過廣西壯族自治區43個樣本縣2009—2010年的基本經濟數據和湖北省試點縣的抽樣調研數據發現城鄉居保在縣級層面具有顯著的減貧增收效用，但在農戶層面的減貧效果并不明顯。[117]范辰辰、陳東使用中國健康與養老追蹤調查2011年全國基線調查數據證實，農村居民雖然沒有繳費能力風險，但由于繳費較少造成個人賬戶累計薄弱，導致養老金保障能力不足，養老金支付水平遠不能滿足農村居民的養老需求。[118]劉暢、楊河清從經濟的角度指出提高社會保障水平能夠改善居民的消費預期，從而拉動消費，即社會保障制度對居民消費存在正向的外部效應。[119]馬光榮、周廣肅使用2010年和2012年中國家庭追蹤調查（CFPS）數據，考察城鄉居保對家庭儲蓄和消費的影響，發現城鄉居保顯著降低了60歲及以上居民的儲蓄率，而對60歲以下參保居民的儲蓄率和消費沒有產生顯著影響。[120]

（三）新農保制度優化研究

關于基礎養老金調整的研究，劉遠風、宋曉毅指出城鄉居保基礎養老金動態調整應包括養老金計發系數、常規調整和動態性調整等三個方面的內容，當前階段應該增強基礎養老金的補償功能。[121]沈毅、杜曉宇從“生存公平”的角度出發，建立了城鄉居保基礎養老金調整模型，從替代消費和財政負擔兩個維度檢驗調整指數，進而確定了調整方案。[122]薛惠元、仙蜜花構建了城鄉居民基礎養老金動態調整模型，運用目標替代率和財政支持能力對模型進行驗證，得出按經濟發展水平或者按物價上漲率加經濟增長的40%兩種調整方案，能滿足保基本和財政可持續兩個目標。[123]李運華、葉璐通過構建城鄉居保精算模型，設計五種調待方案并進行驗證，得出應建立差異化的調待機制，同時應加大個人賬戶的補貼。[124]邊恕、孫雅娜以農村基礎養老金動態調整機制為研究對象，通過構建模型，對調整后的基礎養老金規模進行模擬和預測，并比較了調整前后中央財政的負擔水平，得出中央財政能夠負擔起動態調整后的基礎養老金支出的結論。[125]

城鄉居保的籌資機制方面，李瓊、汪慧從經濟基礎、公共財政支持和參保人員的個人繳費能力等三個方面考察了影響城鄉居保籌資機制的因素，并從經濟發展質量、公共財政支持及基金保值增值等方面探討提高城鄉居保籌集能力的對策。[126]薛惠元、仙蜜花運用個體法，在構建基金收支平衡模型的基礎上，模擬和預測了城鄉居保個人賬戶未來收支平衡狀況，發現個人賬戶基金在未來會出現缺口，賬戶收益率、計發系數以及參保人預期壽命等因素影響著個人賬戶收支平衡。[127]