第二節 行政法的概念及作用

?行政法的含義

行政法是法的一個獨立部門，是調整因行政主體行使行政職權而產生的特定社會關系的法律規范的總稱。

（1）行政法是國家重要的、獨立的法律部門之一，由各種法律規范和原則構成，而這一系列的法律規范和原則又是通過各種各樣的法律形式表現出來的。關于行政法的法律淵源問題，在下面的內容中將予以介紹。

（2）任何一個部門法都有自己的調整對象，行政法的調整對象是行政關系。所謂行政關系，是指行政權力在獲得、行使與受監督過程中與相關各方所產生的各種關系。行政關系主要包括三種：一是行政權力在獲得過程中與權力機關所產生的關系。二是行政權力在行使過程中與行政管理的相對一方，包括公民、法人或者其他組織之間所產生的各種關系。行使行政權的行政機關或公共組織可稱為行政主體。這種關系的特點是行政主體與行政相對人之間的地位不平等，前者在關系中居于主導的優勢地位，后者處于被動的服從地位。三是行政機關對其內部進行管理所產生的行政關系，包括上下級行政機關之間的關系，同級行政機關之間的關系，行政機關與國家公務員之間的關系，行政機關與法律授權的公共組織之間的關系等。

上述這些關系即為我國行政法的調整對象，但這并不意味著上述關系主體之間在任何情況下發生的關系都是行政關系、均由行政法調整。如行政機關與社會組織或公民之間發生的買賣關系，就不是行政關系，而是一種民事關系。只有在國家行政機關履行行政職能過程中所發生的行政關系，才是行政法的調整對象。

?行政法的特點

行政法作為一個獨立的法律部門，與其他法律部門相比，在內容和形式上都有自己的獨特之處。

(一)行政法在內容上的特點

1.行政法涉及的領域極為廣泛，內容非常豐富

現代行政權力的極度膨脹使行政管理活動的范圍已不限于傳統的國防、外交、公安、民政、工商、稅務和司法行政等領域，而是擴展到了社會生活的各個方面，作為上層建筑的法律必定要反映這一現實，并對其進行全方位調整，這就決定了行政法內容的廣泛性。

2.行政法規范具有易變性

以憲法、法律的形式表現的行政法規范因其具有一定的原則性和抽象性而具有一定的穩定性，但是國家的行政管理形勢變動頻繁，而以行政法規、規章的形式表現出來的行政法規范由于涉及的內容過于具體，必須及時對規范內容進行調整才能適應管理的需要，這就是行政法規范的易變性。需要注意的是，行政法的易變性是相對于其他法律部門而言的，作為法律規范，它仍然具有相對穩定性，不允許朝令夕改，否則便會造成社會的不安定。

3.行政法的實體性規范與程序性規范相互交織并共存于一個法律文件之中

此特點不僅表現在我國行政訴訟法這一程序法中包含了許多實體性規范，而且還表現在我國行政法中存在一類特有的行為規范即行政程序規范。由于行政權力的特殊性，出于民主、公正、效率等的考慮，必須對行政權力行使的步驟、順序、方式、時限等予以規定。因此，有關行政權力的實體性規范和程序性規范通常相互交織，集實體與程序于一身而存在于一個行政法規范中。

(二)行政法在形式上的特點

1.行政法沒有完整、統一的行政法典

行政法不同于民法和刑法等部門法，沒有一部集基本規范于一體的統一法典。由于行政法調整的社會關系復雜、廣泛且易于變動，因此，只能以不同的規范性法律文件規定不同的行政法規范，調整不同性質和特點的行政關系，使行政法律規范寓于形式多樣的法律文件之中。在我國，法律、行政法規、地方性法規、規章、自治條例和單行條例、法律解釋、條約與協定等都可以成為行政法的淵源。這些行政法淵源的具體表現文件不僅數量眾多，而且名目繁多。到目前為止，世界各國都未能制定出普遍適用于全部或絕大部分行政領域的統一、完整的行政法典。

2.行政法有統一的行政程序法典

20世紀以來，很多國家制定了行政程序法典，如《美國聯邦行政程序法》《德國行政程序法》等。我國目前也正在著手制定統一的行政程序法典，這是行政法在形式上的重要特點之一。

?行政法在法律體系中的地位

行政法是法律體系中的一個組成部分，具有重要的地位和影響。行政法在法律體系中的地位可以從以下幾方面加以說明。

(一)從整體上看，行政法是一個獨立的法律部門

行政法是一個獨立的法律部門。首先，從調整對象來看，它與其他法律部門調整的社會關系不同，行政法調整著廣泛而重要的社會關系，這類社會關系與國家權力、公民權利息息相關，是公民權利與國家權力關系的重要組成部分。其次，行政法是構成法律體系的最高層次的、獨立的法律規范集合體之一。最后，它既不能依附于其他的普通法律部門，也不能涵蓋其他普通法律部門，把其他法律部門作為自己的組成部分。

(二)從行政法與憲法的關系來看，行政法是與憲法最為密切的法律部門，是憲法重要的實施法

憲法是我國法律體系中最重要的根本大法，它調整著根本的社會關系，確定著國家的基本制度，是地位最高、效力最高、權威最高的法律。刑法、民法、行政法等法律部門都是直接實施憲法的法律部門。其中，行政法與憲法的關系最為密切，是憲法最重要的實施法。首先，行政法是實施有關現代國家機關之間關系的憲法規范的主要法律，具有保障和監督對社會有廣泛影響的行政管理的作用；其次，行政法是實施憲法確定的各項國家政策的主要法律。因此，有些學者把行政法稱為“小憲法”或者“動態的憲法”。

(三)從行政法與其他基本法律部門的關系來看，行政法對其他部門法的影響越來越大

現代社會的發展，尤其是生產的日益社會化和公共事務的大量增加，迫切需要強有力的國家行政力量的調整。行政管理職能的加強，必然導致調整行政關系的行政法的發展。行政法越來越大的社會影響還表現在現代國家的行政機關已經越來越多地“干預”刑事、民事活動；行政法的調整范圍也逐漸擴及某些傳統上認為應屬民法、刑法調整的領域。在我國，這一點表現得尤為明顯，如行政處罰、行政裁決等制度的實施等。

?行政法的作用

行政法作為重要的法律部門，主要有下述作用。

(一)保障行政權有效行使，促進行政主體依法行政

行政主體代表國家依法行使行政權，對政治、經濟、文化等各方面實施行政管理。行政法規范行政權的存在、運用、保障，確立行政機關獨立行使行政權，不受其他單位、個人干涉，賦予行政機關優先權、執行權等，對保障行政權的有效行使，實現國家行政管理目標，具有重要作用。

行政法保障行政權有效行使的作用體現在如下五個方面：（1）確認行政權是一種相對獨立的國家權力，行政權由國家機關享有和行使，其他國家機關不得行使，也不得無故干涉行政機關行使行政權的活動；（2）確立行政機關相對于行政相對人的行政權，保證行政機關具有優先權、強制執行權等；（3）保障行政機關對其公務員的管理權；（4）保護行政機關在特別情形下的活動；（5）隨著社會發展的需要，不斷確立行政立法、行政仲裁、行政制裁、行政司法等新的行政權。

(二)貫徹實施憲法，推動民主政治進程，保障公民、法人或其他組織的合法權益

社會主義民主的基本制度是憲法確立的，但是具體地實施貫徹各項民主制度，必須通過行政法來實現。行政法一方面為公民、法人或其他組織實現憲法賦予的各種政治、經濟、文化權提供法律保障；另一方面通過建立一系列的制度控制和監督行政主體行使行政權的行為，防止行政主體違法行政，從而達到保護公民、法人和其他組織的合法權益的最終目的。

行政法在保護公民、法人或其他組織上的作用主要體現在以下方面：（1）保護相對人的財產權和人身自由權，堅決禁止行政違法侵害這類權利；（2）保護相對人的參政權、批評建議權、申訴控告權，使相對人能有效地參與行政管理；（3）保護公民、組織依法取得新的權益，如經營權、免交稅收權、專利權等；（4）保護相對人的其他法律權利，如宗教信仰權、受教育權、言論權、出版權等。

(三)促進經濟文化建設，保護社會經濟、文化秩序，促進社會主義精神文明建設

行政法通過各種行政法律文件，加強國家經濟管理職能，理順政府與企業的關系，保障各項經濟體制改革的實施，對推動經濟體制改革的順利進行，促進我國經濟建設，有著重要的作用。同時，行政法規定經濟活動規范，規定經濟活動中的獎懲、監督等制度，為建立良好的經濟秩序發揮了重要作用。

行政法通過各種行政法律文件，規定保障公民言論自由、獎勵科學技術發明等各項制度，以促進我國的文化建設；通過規定保護文化科研成果的各種措施，建立良好的文化秩序；通過規定精神文明的內容和原則，以促進社會主義精神文明建設。