第三節(jié) 行政法律關(guān)系

法律是調(diào)整社會關(guān)系的工具，每一個部門法都有其特定的調(diào)整對象，即調(diào)整特定的社會關(guān)系，受行政法調(diào)整的行政主體在行政活動中發(fā)生的各種社會關(guān)系就是行政法律關(guān)系。

?行政法律關(guān)系的概念及特點

(一)行政法律關(guān)系的概念

行政法律關(guān)系是指為行政法所調(diào)整的具有行政法上權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容的各種社會關(guān)系。簡言之，行政法律關(guān)系就是受行政法調(diào)整的行政關(guān)系。但行政法律關(guān)系和行政關(guān)系又有區(qū)別，二者的區(qū)別主要是：

第一，行政法律關(guān)系屬于法律關(guān)系，體現(xiàn)了國家的意志，由國家強制力作保障；而行政關(guān)系是一種社會關(guān)系，不反映國家意志。

第二，行政法律關(guān)系以行政關(guān)系為基礎(chǔ)，但不等于行政關(guān)系，只有當(dāng)行政關(guān)系為行政法調(diào)整，具有行政法上的權(quán)利義務(wù)時才轉(zhuǎn)化為行政法律關(guān)系；未經(jīng)行政法調(diào)整，不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政關(guān)系，均不能轉(zhuǎn)化成行政法律關(guān)系。

行政法是調(diào)整行政關(guān)系的法，行政關(guān)系包含如下四類：

1.行政管理關(guān)系

行政管理關(guān)系是行政主體在行使行政職權(quán)過程中與行政相對人發(fā)生的各種關(guān)系。行政管理關(guān)系，即行政主體與行政相對人的關(guān)系是行政關(guān)系中最主要的一部分。行政主體通過實施行政行為對于行政相對人進(jìn)行管理，并通過這種方式與行政相對人發(fā)生關(guān)系。在一個法治國家中，行政主體與行政相對人之間的關(guān)系需要受到法律的調(diào)整和規(guī)范。調(diào)整和規(guī)范這種關(guān)系的法律就是行政法。行政管理關(guān)系與其他行政關(guān)系相比較，有兩個重要特點：第一，關(guān)系的雙方只能是行政主體和行政相對人；第二，行政主體在關(guān)系中占主導(dǎo)地位。

2.行政法制監(jiān)督關(guān)系

行政法制監(jiān)督關(guān)系是行政法制監(jiān)督主體在對行政主體、國家公務(wù)員和其他行政執(zhí)法組織、人員進(jìn)行監(jiān)督時發(fā)生的各種關(guān)系。行政法制監(jiān)督關(guān)系是作為行政法制監(jiān)督主體的國家權(quán)力機關(guān)、國家司法機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)等與作為監(jiān)督對象的行政主體、國家公務(wù)員和其他行政執(zhí)法組織、人員因前者實施法制監(jiān)督而發(fā)生的關(guān)系。雙方主體如果不是因?qū)嵤┓ㄖ票O(jiān)督而發(fā)生的關(guān)系即不屬于此種關(guān)系。

行政法制監(jiān)督關(guān)系在行政關(guān)系中非常重要，調(diào)整行政法制監(jiān)督關(guān)系的行政法的法源包括憲法、國家機關(guān)組織法、行政訴訟法、行政監(jiān)察法等。

3.行政救濟關(guān)系

行政救濟關(guān)系是行政相對人認(rèn)為其權(quán)益受到行政主體行政行為的侵犯，向救濟主體申請救濟，救濟主體應(yīng)行政相對人的請求，對其申請予以審查，作出向相對人提供或不予提供救濟的決定而發(fā)生的各種關(guān)系。行政救濟關(guān)系與行政監(jiān)督關(guān)系是有重合的。調(diào)整行政救濟關(guān)系的行政法法源主要有行政申訴法、信訪法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、國家賠償法以及集會游行示威法、請愿法等。

4.內(nèi)部行政關(guān)系

內(nèi)部行政關(guān)系是行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系，包括上下級行政機關(guān)之間的關(guān)系，平行行政機關(guān)之間的關(guān)系，行政機關(guān)與所屬機構(gòu)（如部與司、局、處等）、派出機構(gòu)之間的關(guān)系，行政機關(guān)與國家公務(wù)員之間的關(guān)系，行政機關(guān)與其委托行使某種特定行政職權(quán)的組織之間的關(guān)系，行政機關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)組織之間的關(guān)系，等等。內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系一樣，同樣是行政法所調(diào)整的范圍，作為調(diào)整內(nèi)部行政關(guān)系的行政法法源，主要有行政組織法、行政編制法、國家公務(wù)員法以及內(nèi)部行政程序法等。

(二)行政法律關(guān)系的特點

1.在行政法律關(guān)系當(dāng)事人中，必有一方是行政主體

行政主體是依法以自己的名義行使行政權(quán)，實施國家行政管理，并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織，包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織等。行政法律關(guān)系是行政主體在行使行政職權(quán)的過程中，與行政相對人等形成的相互之間的關(guān)系。因此，在行政法律關(guān)系雙方主體中，行使行政職權(quán)的行政主體是任何一個具體行政法律關(guān)系都不可或缺的。根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，它們在行政法律關(guān)系中居于支配、指揮的地位，具有固定性和不可替代性，離開了行使行政職權(quán)的行政主體，行政法律關(guān)系就不可能形成。

2.行政法律關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是由行政法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的

在行政法律關(guān)系中，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不能由當(dāng)事人雙方相互協(xié)商約定，而是由行政法律規(guī)范事先規(guī)定的。當(dāng)事人不得自由選擇權(quán)利、義務(wù)，也不得隨意放棄權(quán)利、轉(zhuǎn)讓義務(wù)，而只能依據(jù)行政法律規(guī)范的規(guī)定享有權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)，這是行政法律關(guān)系區(qū)別于民事法律關(guān)系的主要特征。但行政合同是此特點的一個例外，行政合同雙方當(dāng)事人可以進(jìn)行一定程度的協(xié)商讓步和權(quán)利義務(wù)的約定。

3.行政法律關(guān)系具有不對等性

行政法律關(guān)系的不對等性主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，行政法律關(guān)系雙方主體的地位不平等。行政主體以國家強制力保證其職權(quán)的行使，行政主體可以行使強制權(quán)，強制相對人履行義務(wù)。當(dāng)行政主體不履行或者不當(dāng)履行行政職責(zé)時，相對人只能通過申訴或訴訟程序解決。對行政主體的違法或不當(dāng)行為，在法定部門確認(rèn)該行為違法或不當(dāng)之前，既不能否認(rèn)其效力而加以抵制，也不能停止執(zhí)行。第二，行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更不以雙方主體的意思表示一致為必要條件，行政主體可以單方面地設(shè)定或變更行政法律關(guān)系，而無須征得相對人的同意。

4.行政法律關(guān)系所引起的爭議，在解決方式及程序上有其特殊性

行政法律關(guān)系中產(chǎn)生的爭議，大都由行政機關(guān)或行政裁判機關(guān)依照行政程序或行政司法程序加以解決，只有在法律明文規(guī)定的情況下才可通過司法程序解決。這是因為此類爭議所涉及的問題專業(yè)性、技術(shù)性強，所以宜先由專業(yè)性強的行政機關(guān)或行政裁判機關(guān)來解決爭議。這也是行政法律關(guān)系區(qū)別于民事、刑事法律關(guān)系的重要特征。

?行政法律關(guān)系的構(gòu)成要素

行政法律關(guān)系由行政法律關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容三大要素組成。

(一)行政法律關(guān)系的主體

行政法律關(guān)系的主體又稱“行政法主體”，即行政法律關(guān)系當(dāng)事人，也就是行政法律關(guān)系的參與者。

任何一種法律關(guān)系都不可能是單方面的，必須有雙方當(dāng)事人，他們就是法律關(guān)系中權(quán)利的享受者和義務(wù)的承擔(dān)者。作為行政法律關(guān)系當(dāng)事人的一方的國家行政機關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)或國家行政機關(guān)委托的組織也稱行政主體；當(dāng)事人的另一方，即公民、法人和其他組織，也稱相對人或稱行政相對人。

1.行政主體

行政主體是能夠以自己的名義依法擁有和行使行政職權(quán)，并能夠?qū)π惺剐姓殭?quán)的行為造成的后果承擔(dān)法律責(zé)任的機關(guān)和組織，包括國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的企事業(yè)單位、社會團體和其他組織等。關(guān)于行政主體的問題在第二章中有詳細(xì)論述，本章不再贅述。

2.行政相對人

行政管理相對人簡稱“行政相對人”，又稱“行政相對方”，是指在行政法律關(guān)系中與行政主體相對應(yīng)，處于被管理和被支配地位的機關(guān)、組織或個人。行政相對人在行政法理論上具有重要意義，它表明行政管理活動中處于被管理地位的當(dāng)事人，絕不是單純的被支配對象，而是既享有權(quán)利又承擔(dān)義務(wù)的行政法律關(guān)系主體。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，在具體的行政法律關(guān)系中可以成為行政相對人的主要有國家組織、企事業(yè)單位、社會團體、公民和在我國境內(nèi)的外國組織、外國人和無國籍人等。

(二)行政法律關(guān)系的客體

行政法律關(guān)系的客體，是指行政法律關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)所指向的對象，包括物、行為和精神財富等。行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)若沒有指向具體對象，就會因沒有目標(biāo)而不能落實，從而也就喪失了其存在的意義，法律關(guān)系也難以成立。所以，客體是行政法律關(guān)系中不可缺少的因素。

1.物

物是行政法律關(guān)系中比較常見的客體，作為行政法律關(guān)系客體的物，可以是物質(zhì)形式，也可以是貨幣形式；可以是消費資料，也可以是生產(chǎn)資料。如行政賠償關(guān)系的客體可能是金錢，行政沒收關(guān)系的客體可能是物品，行政救濟關(guān)系的客體可以是生活資料，行政合同關(guān)系的客體則可以是生產(chǎn)資料。

2.行為

行為作為行政法律關(guān)系的客體，包括作為和不作為，它可以是行政主體的行為，也可以是行政相對人的行為。如因行政處理引起的行政法律關(guān)系的客體，可以是行政主體責(zé)令行政相對人的一定行為；而申請行政主體頒發(fā)執(zhí)照引起的行政法律關(guān)系中的客體，則是行政相對人的申請行為。同時，并不是所有的行為都可以成為行政法律關(guān)系的客體，只有與行政職能有關(guān)且具有法律意義的行為或經(jīng)法律規(guī)范的行為，才能成為行政法律關(guān)系的客體。

3.精神財富

作為行政法律關(guān)系客體的精神財富，是指行政法律關(guān)系主體從事智力活動所取得的成果，如學(xué)術(shù)著作、專利、發(fā)明等。如行政相對人向行政機關(guān)申請發(fā)明專利權(quán)而與行政機關(guān)發(fā)生爭議所引起的行政法律關(guān)系，其客體就是一定形式的智力成果。

(三)行政法律關(guān)系的內(nèi)容

行政法律關(guān)系的內(nèi)容即行政法律關(guān)系主體所享有的權(quán)利和所承受的義務(wù)的總和。每個行政法律關(guān)系的主體在具體的行政法律關(guān)系中都是權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者。行政法律關(guān)系的內(nèi)容分為行政主體的權(quán)利義務(wù)和行政相對人的權(quán)利義務(wù)（職權(quán)和職責(zé)）。

行政法律關(guān)系中雙方當(dāng)事人在具體的法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)是不同的，但是任何一種行政法律關(guān)系主體之間產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)都是相對應(yīng)的，即一方享有的權(quán)利就是另一方必須承擔(dān)的義務(wù)，一方承擔(dān)的義務(wù)也就是另一方能夠享有的權(quán)利。

在行政法律關(guān)系主體的權(quán)利中，行政主體的權(quán)利具有特殊性，它既是權(quán)利又是義務(wù)。因此，行政主體對自己所享有的行政職權(quán)不能放棄，而必須依法行使，若有違法或失職，便要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

行政主體的行政職權(quán)主要有：行政規(guī)范權(quán)、行政命令權(quán)、行政處罰權(quán)、行政處理權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政司法權(quán)等。行政主體的職責(zé)主要有：遵守行政法律、法規(guī)、規(guī)章；履行行政職務(wù)；遵守行政權(quán)限；遵循法定程序；符合行政目的，行政合理、適當(dāng)?shù)取?/p>

行政相對人在行政法律關(guān)系中的權(quán)利主要有：參加和了解行政管理權(quán)、隱私保密權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政救濟權(quán)等。行政相對人所承擔(dān)的義務(wù)主要有：遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，服從行政命令，協(xié)助行政管理等。

?行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅

(一)行政法律關(guān)系的產(chǎn)生

行政法律關(guān)系的產(chǎn)生，是指由于一定的法律事實而在行政主體和相對人之間形成的特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。除了必須存在行政法律關(guān)系的主體和客體以外，行政法律關(guān)系的產(chǎn)生還必須具備以下兩個基本的條件：

（1）相應(yīng)的行政法律關(guān)系賴以發(fā)生的法律根據(jù)，即有行政法律規(guī)范的存在。

（2）導(dǎo)致行政法律關(guān)系發(fā)生的法律事實。行政法律事實，是指由行政法律規(guī)范所規(guī)定的能夠引起行政法律關(guān)系發(fā)生、變更或消滅的客觀存在的現(xiàn)象或事實。這種法律事實包括法律事件和法律行為。法律事件是指能夠?qū)е滦姓申P(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的不依人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)象，法律行為是指能夠引起行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的人的有意識的活動。

行政法律關(guān)系的產(chǎn)生，必須有相應(yīng)的行政法律規(guī)范的存在，同時有相應(yīng)的法律事實產(chǎn)生，兩者缺一不可。

(二)行政法律關(guān)系的變更

行政法律關(guān)系的變更是指行政法律關(guān)系要素的變更，包括主體變更、客體變更和內(nèi)容變更。

1.行政法律關(guān)系主體變更

行政法律關(guān)系主體變更包括主體的增加、減少和改變。如作為一方當(dāng)事人的行政機關(guān)被合并到另一個行政機關(guān)，便屬于行政法律關(guān)系主體的變更。

2.行政法律關(guān)系客體變更

行政法律關(guān)系客體變更是指行政法律關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)所指向的對象即物、行為和精神財富發(fā)生變更。如行政相對人申請復(fù)議，要求撤銷違法的行政行為，后又補充要求責(zé)令該行政機關(guān)賠償因違法行政行為所造成的損害等。

3.行政法律關(guān)系內(nèi)容變更

行政法律關(guān)系內(nèi)容變更是指行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化。如在稅收法律關(guān)系中，因稅率變化而發(fā)生征稅數(shù)額的變化。

(三)行政法律關(guān)系的消滅

行政法律關(guān)系的消滅，是指行政法律關(guān)系權(quán)利義務(wù)消滅，主要有兩種情況：

（1）一方或雙方當(dāng)事人消滅，從而使原行政法律關(guān)系消滅。

（2）行政法律關(guān)系的全部內(nèi)容因被撤銷或履行不復(fù)存在，從而使行政法律關(guān)系消滅。