第一節(jié) 行政的含義

?行政的含義

學(xué)習(xí)和研究行政法和行政訴訟法，首先應(yīng)當(dāng)了解什么是行政。“行政”一詞源于拉丁文“administrate”，中文根據(jù)英文“administration”翻譯過來，其含義可以是“行政”“行政機(jī)關(guān)”“管理”“執(zhí)行”。古希臘的亞里士多德在《政治學(xué)》一書中也曾使用過“行政”這一術(shù)語(yǔ)。在中國(guó)古代，“行政”一詞一般是指執(zhí)掌政務(wù)，如《史記·周本紀(jì)》中記載：“召公、周公二相行政。”

行政在日常生活中通常指對(duì)某類事務(wù)的管理和執(zhí)行的行為或活動(dòng)，或者指管理或執(zhí)行某類事務(wù)的組織。從所管理和執(zhí)行事務(wù)的范圍上可將行政分為“公共行政”與“私人行政”兩種，“公共行政”表示國(guó)家與公共事務(wù)的行政，“私人行政”表示社會(huì)組織和企業(yè)的行政。行政法上的行政通常指公共行政，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職能的組織對(duì)國(guó)家與公共事務(wù)的組織、管理、決策與調(diào)控等活動(dòng)。

對(duì)于特指公共行政的“行政”，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)較多，主要有以下幾種學(xué)說：

（1）國(guó)家意志執(zhí)行說。這種學(xué)說主要以美國(guó)學(xué)者古德諾為代表，其在所著的《政治與行政》一書中指出：“任何政體的國(guó)家都只能有兩種功能，即表現(xiàn)國(guó)家意志和執(zhí)行國(guó)家意志，前者即政治，后者即行政。政治是民意的表現(xiàn)，行政是民意的實(shí)現(xiàn)。政治在決定政策，行政在實(shí)行政策。”[1]

（2）國(guó)家目的實(shí)現(xiàn)說。這種學(xué)說認(rèn)為行政是實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的的活動(dòng)。如德國(guó)行政法學(xué)者馬葉爾等人認(rèn)為“行政是實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的的作用”[2]。日本行政法學(xué)者田中二郎認(rèn)為“行政是依據(jù)法律，在法律的約束下，現(xiàn)實(shí)中為積極實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的進(jìn)行的、整體上具有統(tǒng)一性的、連續(xù)的、形成性的國(guó)家活動(dòng)”[3]。

（3）除外說。這種學(xué)說與三權(quán)分立理論存在直接的關(guān)系，其理論含義正如德國(guó)學(xué)者耶林納克在其《行政法》一書中所闡述的：“行政是包含立法、司法以外的一切國(guó)家作用”。日本學(xué)者美濃部達(dá)吉在《行政法撮要》中更是直接指出“行政是除立法、司法以外的一切活動(dòng)”。

（4）行政的廣義與狹義說。這種學(xué)說的主要代表人物是美國(guó)行政法學(xué)者威洛比，他認(rèn)為行政學(xué)上的行政有兩種意義。就廣義而言，行政泛指政府的各種實(shí)際活動(dòng)，而不特指政府活動(dòng)的任何一方面，立法機(jī)關(guān)的立法、司法機(jī)關(guān)的司法以及行政機(jī)關(guān)的行政均可以概括其中，故廣義的行政包括整個(gè)政府的活動(dòng)在內(nèi)。就狹義而言，行政僅指行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)。

以上種種學(xué)說從不同角度對(duì)公共行政進(jìn)行了分析，對(duì)于認(rèn)識(shí)行政的含義有一定的意義，但每一種學(xué)說也存在缺陷和不足。

近現(xiàn)代意義上的行政是國(guó)家權(quán)力分立的產(chǎn)物。行政最初是與立法、司法等國(guó)家權(quán)力相區(qū)別而言的，三者共同形成國(guó)家作用，由不同的機(jī)關(guān)來執(zhí)掌。但是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力出現(xiàn)交叉、混合，行政、立法、司法等國(guó)家作用同時(shí)出現(xiàn)在一類機(jī)關(guān)即行政機(jī)關(guān)身上；換言之，行政機(jī)關(guān)可能同時(shí)具有行政職能、立法職能和司法職能。因此，要完整地界定“行政”的含義是一件比較困難的事情，必須結(jié)合具體情形來予以認(rèn)識(shí)。一般來說，行政法上的“行政”，主要是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的組織、管理、決策與調(diào)控活動(dòng)，同時(shí)也包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的準(zhǔn)立法與準(zhǔn)司法活動(dòng)。

?行政的特征

所謂行政的特征，就是行政自身內(nèi)在的規(guī)定性，即行政與非行政相區(qū)別的要素。概括地講，行政有以下四個(gè)方面的特征。

(一)行政具有國(guó)家意志性

行政不是一般社會(huì)組織的活動(dòng)，不是個(gè)人的活動(dòng)，也不是行政主體的民事性活動(dòng)，而是行政主體以國(guó)家的名義對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行的決策、組織、管理和調(diào)控等活動(dòng)，具有體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的特性。

(二)行政具有執(zhí)行性

行政并不是國(guó)家的一切活動(dòng)，也不是行政主體的一切活動(dòng)，而是行政主體實(shí)施的國(guó)家活動(dòng)。這種活動(dòng)從總體上講，是把國(guó)家立法機(jī)關(guān)依人民意志制定的法律、法規(guī)付諸實(shí)施，予以執(zhí)行。

(三)行政具有法律性

在現(xiàn)代國(guó)家，法治原則已成為國(guó)家制度的基本原則。這一原則反映在行政領(lǐng)域，就要求行政主體必須依法行政，即一切行政應(yīng)當(dāng)遵循法律所規(guī)定的條件、程序、方式和形式來進(jìn)行，凡違法行政都應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的追究，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(四)行政具有國(guó)家強(qiáng)制性

行政是國(guó)家的活動(dòng)，體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志，它的實(shí)施也就必然要以國(guó)家政權(quán)的強(qiáng)制力為后盾。對(duì)于行政主體的行政活動(dòng)，相對(duì)人有服從、接受和協(xié)助的義務(wù)。相對(duì)人若不依法履行義務(wù)，行政主體則可借助法律手段強(qiáng)制相對(duì)人服從和履行行政決定。

?行政權(quán)與公權(quán)力

公權(quán)力包含國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力以及國(guó)際公權(quán)力。在傳統(tǒng)社會(huì)中，國(guó)家公權(quán)力十分強(qiáng)大，隨著時(shí)代的發(fā)展，到了現(xiàn)代，國(guó)家公權(quán)力部分向社會(huì)公權(quán)力和國(guó)際公權(quán)力轉(zhuǎn)移。

國(guó)家公權(quán)力包含立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。行政權(quán)是國(guó)家公權(quán)力當(dāng)中最重要的組成部分。人類聚集在一起，建立國(guó)家、社會(huì)共同體，其主要目的在于獲得安全、秩序等“公共物品”，而分配這些公共物品主要是靠行政權(quán)來維系的。立法權(quán)、司法權(quán)雖然重要，但是與公民最直接接觸的權(quán)力卻無疑是行政權(quán)。

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注釋

[1][美] F.J.古德諾.政治與行政.北京：華夏出版社，1987：5-10.

[2]胡建淼.行政法學(xué).北京：法律出版社，1998：2.

[3][日]南博方.日本行政法.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988：2.