事實上，要討論民主，就不能不討論有關政府的話題。盧梭在本章中，回答了一系列關于政府的問題，如什么是政府？政府的作用？政府有幾種類型？一個好政府的標志是什么？政府是如何創制的？……
論政府
什么是政府？政府就是在人民和主權者之間建立的一個中間體。政府有什么作用？政府的作用是使人民和主權者能夠相互適合，政府負責執行法律、維護社會及政治自由。政府的體制是不變的嗎？并不存在一種惟一的、絕對的政府體制，它根據國家的大小不同，可以有同樣多的、性質不同的政府體制。
什么是政府？
政府就是在人民和主權者之間建立的一個中間體。
政府有什么作用？
政府的作用是使人民和主權者能夠相互適合，政府負責執行法律、維護社會及政治自由。
我們將這一中間體的成員稱為行政官，換言之，他們是執政者。而代表整個中間體的人，我們稱之為君主。
事實上，人民服從執政者時所根據的行為不僅僅是一種契約，還是人民對執政者的一種委托，也是人民對執政者的一種任用。
這些執政者，僅僅是主權者任用的官吏，是以主權者的名義在行使著主權者所托付給他們的權力。倘若主權者愿意，主權者就可以限制、改變或收回這種權力。
在此，我們將這一行政權的合法運用者稱之為政府，而負責這種行政的人稱之為行政官。
在政府之中，我們可以發現這些中間力量——它們的比率就構成了全體對全體的比率，也就是主權者對國家的比率。
我們可以用一個連比例中首尾兩項的比率，來表示主權者對國家的比率，而這個比例中項就是政府。
政府從主權者那里接受它向人民所發布的一切命令。為了使國家能夠處于一個平衡狀態，它必須進行精確計算，使政府施行的行政權力等于主權者所賦予他們的權力。
而且，只要我們變更這三項中的任何一項，就會破壞這個比例。
倘若主權者想要進行統治，或行政官想要制訂法律，或人民拒絕服從，那么，規則就會被代替，人們的力量和意志就會一致，國家就會解體，社會就會陷入專制政體或無政府狀態之中。
需要說明的是，在每種比率之間只有一個比例中項，所以，一個國家也只能有一個比較好的政府。
但是，由于生活中常常會發生許多變故，而這些變故都可能改變一個民族的這些比率。
因此，不僅各個不同民族可以有不同的比較好的政府，就是同一個民族在不同的時期也可以有不同的比較好的政府。
為了說明可能制約上述首尾兩項之間的各種不同的比率，這里可以舉人口的數目為例進行說明。
假設一個國家由一萬個人組成，而主權者只能將其視為一個共同體來看待，這個國家中的每一個人則可以視為一個個體。這樣，主權者對臣民的比例就是一萬比一。也就是說，這個國家中的每個成員只有主權權威的萬分之一。
再假設一個國家由十萬個人組成，雖然他們所有人都同等地擔負著全部的法律，但此時他的表決權已縮減至十萬分之一。
也就是說，民眾還是一，但主權者的比率則隨著公民的人數的增大而增大。
由此可見，國家愈大，則民眾的自由就愈小。
從上述關系我們可以看出，個別意志對公意的比率越小，那么，制裁的力量就應該越加大。
所以，如果要成為一個良好的政府，就應該隨著人民數目的增多而加強。
從另一個方面看，既然隨著國家的擴大，人民給予了公共權威的受托者更多的權力，那么，他們受誘惑的可能性就越大，濫用權力的辦法也就越多。
根據這一變化，越是政府有力量來約束人民，則作為主權者的人民也就越應該有力量來約束政府。
我們從這個雙比率中就可以看出：主權者、君主與人民三者之間的連比例絕不是一種主觀臆造出來的觀念，它是在生活中現實地存在著的，是政治體的本性所帶來的必然的結果。
我們從中還可以看出：首尾兩項中作為民眾的一項，則固定不變地等于“一”。因此，這個雙比率每一次增大或縮小，則單比例也就照樣地增大或縮小，從而帶動中項也就隨之發生變化。
由此也就可以看出：并不存在一種惟一的、絕對的政府體制，它根據國家的大小不同，可以有同樣多的、性質不同的政府體制。
論政府的類型
簡單來說，政府可以分為三種不同的類型：民主制、貴族制和國君制。但并不是說政府就只有這三種類型。盧梭指出，政府的類型是多種多樣的，而且一個國家并不存在一個絕對的政府體制。
在本節中，我們將探討政府的各種不同的類型。簡單來說，政府可以分為以下三種不同的類型：
民主制
主權者可以讓絕大多數人民，甚至是全體人民來執掌政府，從而使做行政官的公民多于個別的公民，這種政府形式被稱之為民主制。
貴族制
將政府的權力僅限于少數人，從而使行政官的數目遠少于個別公民的數目，這種政府形式被稱之為貴族制。
國君制
把整個政府的權力都集中在惟一的一個行政官手里，所有其他的人都從他那里取得權務，這種政府形式被稱之為國君制。
需要說明的是，在以上三種政府的形式中，至少民主制和貴族制是可以變動的，甚至可以變動的幅度還非常的大。
因為，民主制既可以包括全體人民，也可以縮小到人民的半數；而貴族制則可以從人民的半數縮小到極少數的人。
所以說，在這僅有的三種政府的形式下，我們可以看出，政府實際上所能包含的各種不同的形式，其數目正如國家所可能有的公民數目是一樣地多。
除此之外，就同一個政府而言，由于其在某些方面可以再分為若干部分，這些部分一些可以以某種方式施政，而另一些則可以以另外一種方式施政。
于是，三種形式結合在一起便可以產生大量的混合形式，這其中的每一種都可以是由這些簡單的形式派生出來的。
那么，什么是最好的政府形式呢？
這個問題無論在哪個時代，人們都曾有過許多爭論，而在這些爭論中，并沒有考慮到它們之中的每一種形式都需要依其特定的情況而產生不同的效果，如一種形式在某種情況之下可能是最好的，但在另一種情況下又可能是最壞的。
如果要遵守在不同的國家里，最高行政官的人數與公民的數目成反比這個原則而言，那么，君主政府適宜于大國，貴族政府適宜于中等國家，而民主政府則適宜于小國。
論民主制
盧梭指出，一個國家很難實行真正意義上的民主制，因為人民不可能總是放下手中所有的事情來處理公共事務，而且民主制政府意味著必須擁有許多難以湊齊的先決條件，此外，沒有比民主制政府更容易發生內亂的了。綜上所述，盧梭認為，永遠不會存在真正的民主。
嚴格來說，從來就不存在真正的民主，也永遠不會存在真正的民主。
因為，多數人統治，而少數人被統治，是違背自然法則的現象。
我們無法想象，人民不斷地集中起來忙于公共事務。
我們也很容易看出，人民如果為此而設立一些委托機構，那么，政府的形式也就隨之改變了。
實際上，我認為可以把下面這點作為一個原則：
當政府職能被分配于數個機構時，人數最少的機構遲早會取得最大的權力，哪怕僅僅是為了處理事務更方便，也會自然而然地走到這一步。
而且，這樣的政府意味著必須擁有許多難以湊齊的先決條件：
其一，國家要非常小，人民便于集合，每個公民可以很容易地認識其他公民。
其二，民風要非常淳樸，以免事務繁多、討論棘手。
其三，地位和財富要十分平等，否則權利和權威的平等就不會長久。
其四，奢侈現象要少有或沒有，因為奢侈是財富造成的，或者是對奢侈的追求造成了對財富的追求，奢侈既敗壞富人也敗壞窮人，它促使前者占有財富，促進后者覬覦財富，它使國家沉湎于萎靡和虛榮之中。
除此之外，沒有比民主制政府更容易發生內亂的了。
因為，沒有任何政府如此強烈、如此經常地傾向于改變形式，也沒有任何政府需要如此的警惕和勇氣以維持自己的形式。
在民主制政府中，公民尤其需要力量和毅力，在生活中的每一天都要在內心深處重復著這樣的話：“我寧愿要動蕩的自由，也不要平靜的奴役。”
倘若人民是由神組成的，那么，他們可以實行民主制。但非常明顯，這是不可能實現的。
論貴族制
貴族制最早出現在古代，而隨著時間的推移，其又發生了轉變，由自然的，轉變為選舉的，最后又轉變為世襲的。盧梭認為，在這三種形式中，第二種是最好的、嚴格意義上的貴族制。
事實上，古代最初的社會形式就是貴族制。
在古代淳樸的民風下，各家庭的首領們互相探討公共事務，而年輕人則自覺地服從。所以，才會有長老、元老、尊長這樣的稱呼。
他們以這種方式治理著自己的領地，而且治理得很好。
然而，當制度所造成的不平等超越了自然的不平等，富裕程度或權威名望就比年齡更為人們所看重。于是，貴族制就從自然產生的變成了選舉的。
隨著時間的推移，由于財產和權力由父親傳承給兒子，那么，便形成了許多世家，隨之政府就成為世襲的。
概括而言，貴族制共有三種形式：自然的、選舉的與世襲的。
第一種，只適于純樸的民族；第二種，是最好的、嚴格意義上的貴族制；第三種，是一切政府之中最壞的一種。
就第二種來說，其優點在于，除了可以區別兩種權力——立法權力、行政權力，還可以選擇自己的成員。
因為，在民主制的政府中，所有的公民就是行政官，而在貴族制的政府中，行政官只局限于少數人，而他們是在法律規定的程序下選舉出來的。
這些被選舉出來的行政官，他們的正直、經驗、智慧等，恰好是政治修明的基本保證。
在貴族制的形式下，由于參與者較少，更便于集會，也更便于討論事務，所以，實行起來更加快捷、更有秩序。
事實上，只要民眾能夠確定，自己所選舉的行政官具有良好的品質，他們不是為了自己的利益考慮，而是全心全意為了民眾的利益服務，那么，讓他們來治理民眾就是最好的、最明智的做法。
但必須說明的是，共同體的利益在此會受到消弱。
此外，正如我前面所說，實行貴族制的國家不能太小，民眾也不能太直率、太簡單；同時，這樣一個國家也不能太大，否則很容易導致行政官在各自的轄區內割據主權。
如果相對于民主制的政府來說，貴族制并不需要某些德行，那么，它更需要本身所持有的德行，如富而有節、和平而知足等。
除此之外，如果在貴族制的形式下，出現了財富的不平等，那么，也只是為了讓那些最能貢獻出自己全部時間的人來管理公共事務，而并不是為了要使富有者可以常常占先。
論國君制
在國君制中，國家機器的所有控制桿都掌握在同一個人手里，這個人就是國家的君主或國王。國君制有著民主制和貴族制所沒有的優勢，但其缺陷則更為突出。盧梭告訴我們，國君制存在諸多缺陷，可以說，其是政府的三種形式中最壞的一種。
在本節中，我們要考慮權力掌握在一個自然人手中的情況，也就是說，只有這一個人才能根據法律來行使這個權力，我們將這個人稱為君主或國王。
與其他政府的形式不同，在國君制的政府中，是由一個個人來代表一個集體的人格，因而構成君主的那個道德上的統一體。
此外，在其他政府形式中，法律要花費很大的困難才能使之結合起來的種種可能，在這里卻很自然地結合在了一起。
所以，君主的意志與人民的意志，政府的個別權力與國家的公共力量，都只向同一個人負責。國家機器的所有控制桿都掌握在同一個人手里。在這里根本沒有任何沖突的行為，我們無法想象任何其他體制能通過如此少的努力而達到如此多的效果。
可以說，沒有任何體制的政府能比君主制的政府更有活力，也沒有其他任何體制的政府其個別意志具有如此大的支配性。
毫無疑問，這里所有的東西都朝向同一個目標，但這個目標并不是公眾的幸福。
在這里，君主想成為絕對的統治者，而人們在很遠的地方向他大聲疾呼：成為絕對統治者的最好的方式，就是讓自己得到人民的擁戴。
實際上，這是一個非常好的準則，但卻遭到了無情的嘲笑。
因為，君主永遠也不會對此感到滿意，即使是最好的君主也希望——如果他愿意就可以做壞事，同時他依然是絕對的統治者。
一個布道者可以明白地告訴君主：既然人民的力量就是君主的力量，那么，一個君主最大的利益就是使人民繁榮昌盛、人口眾多、力量強大。
但是，君主卻非常肯定地否決了這一點，他的利益首先在于：人民應該永遠是軟弱的，而且永遠也不會反抗他。
在我看來，倘若人民永遠順從的話，那么，人民從弱小變得強大也可能符合君主的利益。但是，既然這是次要的利益，而且力量強大與順從又總是不相容，那么，很自然地君主更喜歡那些對他們來說更加直接有用的原則。
事實上，正如我們前面所說，君主制僅僅適用于大的國家，現在我們又發現了這一點。
行政官的數目越多，行政官與臣民之間的比率就越小。
在民主制中，行政官與臣民的比率為一比一。
而隨著政府的精簡，行政官與臣民的比率就相應地逐漸增大。
當政府掌握在一個人手里的時候，行政官與臣民的比率就達到了最大值。
這個時候，君主君主與臣民之間有著太大的距離，國家也就沒有了聯系的紐帶。要使這種紐帶形成，國家中就必須有包含了王子、王公、貴族的中間等級。
但是，所有這一切對于一個小的國家是不適合的，因為小的國家會因有如此多的等級而毀滅。
然而，如果說治理好一個大的國家很困難的話，那么，由一個人治理好一個大的國家則更加困難。而且，每個人都知道當一個君主通過代理機構進行統治的時候將會發生什么。
此外，君主制還存在著一個非常大的缺陷——在君主制下，得到提升的幾乎是那些缺乏頭腦的人、卑鄙的騙子、陰謀家。他們憑借著一點小聰明，使他們爬到了很高的位置，但一旦他們得到任命，他們的不稱職就馬上暴露了出來。
毫無疑問，這種人員的選擇，人民會比君主犯少得多的錯誤。
事實上，君主制的國家要想治理得好，它的大小和領土范圍應該是與統治者的才能成比例的。
然而，無論這個國家如何的小，對這一國家而言，君主的力量總是不足的。
即使我們退一步來說，倘若國家對于統治者真的小了，那么，這個國家甚至會治理得更糟，因為這樣一個統治者會為了自己的宏圖而忘記人民的利益。
對這樣一個君主來說，他對自己才能的過分濫用而給人民帶來的不幸，并不比一個普普通通的君主由于才能的缺乏而帶來的不幸更小。
所以說，一個國家每一個不同的朝代，都應該根據君主的能力來擴大或者縮小其領土。
除此之外，君主制政府有一個非常明顯的缺點——缺乏繼承上的連續性。