綠證交易與碳交易的制度邊界及其法律銜接

張棟[1]

一、正本清源：相關制度的背景

借鑒于發達國家成熟能源政策之一的“可交易綠色電力證書”（以下簡稱綠證）（Tradable Green Certificates，TGCs）是“可再生能源配額制”（以下簡稱配額制）（Renewable Portfolio Standard，RPS）必要的政策補充。配額制的實施是國家推動可再生能源開發利用這一能源戰略轉型的具體制度安排。在當下的制度邏輯中，配額制毫無疑問成為綠證交易制度績效實現的參考對標。綠證交易制度的引入與鋪開，不只是借鑒他國的成熟經驗，即以“政策+市場”的方式激勵并調動電企及投資人的積極性，其根本目的仍需落在保障配額制的有效實施上，尤其是要為當前日趨嚴峻的可再生能源補貼資金缺口進行政策對沖。具體實踐中，陸上風、光發電企業在電力并網后可通過申請獲得單位電量的綠色證書，在未來的配額強制義務推動下[2]，外加政府對可再生能源上網補貼價格的參照與支撐，供電企業及傳統能源發電企業對于獲取綠色電力配額的需求為綠證提供了一級市場上的交易價值[3]。正是綠證的可交易性與實際的交易價值，體現了由環境生態價值為其賦予的財產權屬性。因而，綠證能夠在一級市場上有價流通，其原動力便來自因配額制而產生的相關市場主體對環境生態價值的有效需求，同時，這些市場主體所承擔的配額也因符合限定完成的交易數量而完成義務的履行。綠證自愿認購交易系統已于2017年7月1日正式上線，交易平臺的構建與完善、配額制強制義務的明確，將為非水可再生能源（目前僅限于陸上風能和光伏項目）行業在與傳統能源企業的競爭中提供更多來自生產成本方面的優勢。

目前，與綠證交易同步實施的并與之具有相似性的核定自愿減排量[4]交易（China Certified Emissions Reduction，CCER）同樣具有通過為相關市場主體設定減排配額義務以實現特定環境價值目標的功能。CCER從一級市場產生并在二級市場（碳排放配額交易市場）交易，相關控排企業購得定量額度用以抵銷（offset）其等量的碳排放。引入CCER制度的主要目的是為碳交易市場覆蓋范圍之外的企業進行節能減排提供政策激勵，從而擴大可提供碳排放額度的供給方企業數量，從宏觀上鼓勵更多市場主體與資金的進入。但是不同于綠證的內涵中具有的由產業政策附加于企業所必須承擔的環境生態責任，CCER的價值內涵凝結于污染排放企業自糾負外部性這一行為本身所具有的機會成本。無論是碳稅還是通過購買CCER額度所付出的金錢對價，從本質上講，完全屬于排污企業在治理環境污染控制溫室氣體排放過程中必須承擔的生產成本。因而從法律義務具有強制性這一角度看，CCER與綠證在市場交易中同樣具有穩定的剛性需求。從政策上看，CCER全國交易體系的主管部門、項目管理機制、減排量簽發、市場標的以及交易場所等內容的規定都已得到完善[5]；從實際情況看，風力、水力、光伏以及生物質等發電項目的CCER開發較為充分，約占總批準項目數量的73.6%[6]。因此，結合《國家發展和改革委員會關于〈溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法〉的通知》（以下簡稱《暫行辦法》）實施近五年的實踐情況，不難發現，可再生能源發電項目是CCER的主要“活動范圍”。隨著全國統一碳交易市場逐漸完成構建，來自可再生項目的核定自愿減排量必然成為碳交易市場的主要交易產品，同時也必然成為CCER額度增量的主要來源。

二、問題引入：制度競合從何而來

從國外借鑒并引入綠證交易與碳排放權交易的制度初衷交集于對我國日趨嚴峻環境問題的應對。對于這一點學界已有明晰的共識：解決環境問題的經濟學根源，在于將人類生產生活等活動所產生的外部成本內部化。換句話說，就是要在具體應對策略上，明確造成環境修復等問題的成本的責任歸屬，并通過政策法規制定等手段對這種責任承擔附加以法律所具有的國家強制力。可以說，碳交易制度在控制排放這一環境價值上的作用與意圖相對于綠證來說更為直接、明顯且突出。綠證交易最直接的目的是推動并完善我國能源供給結構走向更清潔化、低碳化的道路，在減少對傳統化石能源過度依賴的同時，也減輕了全球能源地緣政治風險對我國實體經濟帶來的不穩定預期。同時，環境問題與能源問題緊密相關，肖國興教授曾指出，“有關環境的問題與能源問題從來都是一體兩面的，特別是環境問題大部分是因能源不合理開發利用而造成的”[7]。因而，可交易綠證制度對我國可再生能源行業的扶持，從宏觀上看是為了從根源上改善目前相對不合理的能源開發利用格局，為實現環境友好型經濟發展模式提供基礎支持。

然而，我國對綠證和碳交易（尤其是CCER）制度的探索與實施才剛剛起步，這一切“制度舶來品”都需要在參照我國實際情況的基礎上進行再調整。筆者認為，從現有相關政策看，兩個制度目前因不兼容性、互斥性產生“制度競合”效應，主要原因在于二者制度邊界不明、政策協調機制不完善，由此導致了實踐中利益分配不公甚至是利益分配“無據可依”的尷尬情形。為更形象地展示上述觀點，在不超出現有政策規定的范圍內，試舉兩例：

例一：新建非水可再生能源發電項目，根據現有規定可以申請批準CCER額度并可將所獲額度放在碳市場進行交易并從中獲利；與此同時，該項目投產使用將電能并入電網后，又可以申請獲得綠色電力證書并放在相應市場上通過交易獲利。該案例的問題在于：若綠證與CCER在交易實現后都具有環境生態價值的轉移效果，那么兩次交易是否構成這種價值的雙重計算，是不是某種程度上的雙重補貼？若綠證與CCER在交易行為中具有完全不同且互不重合的價值內涵，那么兩者分別具有的價值內涵是什么，現有政策法規對此是否有明確規定？

例二：傳統化石資源發電企業根據現有政策規定需要承擔控制碳排放與生產一定比例綠色電力的配額義務，企業可做兩種選擇：或購買CCER額度以抵消減排配額，同時購買綠證以抵銷綠電配額；或投資建設非水可再生能源項目以實現兩個配額義務的同時抵消。在不考慮兩個方案績效成本的對比而只針對具體制度邏輯看，問題在于：第一，若綠證所具有的價值內涵中已包含利用綠色電力（對應的綠電配額義務）以及環境生態價值（對應的減碳義務）兩個部分，在這種情況下，僅購買綠證就可以同時抵消兩個義務，再購買CCER額度是不是一種重復而額外增加企業成本負擔？第二，若通過新建非水可再生能源項目就可實現兩個配額義務的同時抵消，在產能過剩的背景下，不通過對現有技術裝備、生產手段的低碳化改良來縮減碳排放，新項目的建成并沒有改善原碳排放總量，這種“治標不治本”的策略是否反映了先行相關政策的目的與手段之間的背離？

當然，上述兩個案例所做的假設均屬于較極端的情況。但若根據現有政策邏輯能夠推演出如此情形，那么作為理性經濟人的市場主體在機會主義的驅動下必然就會做出能夠實現個體利益最大化的行動選擇。這顯然不利于社會總體福利最大化，也不是政策制定者的初衷。因此筆者認為，我們現在要解決的就是要通過對兩個制度內涵（尤其是重復部分）的區分以實現邊界厘定，在不排除適當妥協的基礎上，盡最大可能縮減因邊界不清產生的制度負外部性，使相關政策在其應有的范圍內發揮其應有的作用。

三、邊界厘定：對重合部分的切割與再整合

有目共睹的是，無論是綠證還是碳交易，兩者在發達國家的實踐中都取得了符合預期的制度成效，這也是我國積極學習并引進的動力之一。在探究兩個制度在我國試點過程中出現的類似于上述假設案例中矛盾與重合的原因時，筆者認為市場機制、政府監管、法律法規等暫時的不健全并不是這一問題的主要矛盾；在初始階段，因內涵混亂帶來的制度結構性障礙直接導致了相關政策的職責分配、功能定位、價值目標的錯位，這顯然是當前最亟待解決的問題。

（一）對政策邊界的再厘定

1.政策意圖不同。

推行綠證交易的直接目的在于推動可再生能源產業的發展。2017年1月18日國家發展和改革委員會、財政部、國家能源局聯合印發《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》（發改能源〔2017〕132號），明確表示“推出綠證的目的，就是為了引導綠色消費，促進清潔能源消納利用，進一步完善風電、光伏發電的補貼機制”。這里所謂的“引導綠色消費”，在實際中更突出表現為一種對世“公示效力”，即通過交易獲取的綠證可作為電力消費者使用綠色電力的證明[8]。這種使用綠色電力的“公示效力”或輸出的外部價值，就在于通過價值引導為綠色電力消費者樹立更佳的社會形象，由此通過引導與鼓勵使更多市場主體參與“促進清潔能源消納利用”的行動。同時，通過類似資產證券化的手段推動綠證的有償交易，也起到了緩解可再生能源補貼壓力的作用[9]，因而綠證交易在某種程度上具有財政激勵的特征。

屬于碳交易機制之一的核定自愿減排交易是為促進溫室氣體減排、減少二氧化碳排放所采用的市場機制。自愿減排的要義在于“自愿”，即在沒有任何強制性義務的干擾下對財產權的自主處分行為，因而這種交易機制下的減排行為沒有強制約束力的介入。同時我們還應當注意，在CCER交易機制下所核定的交易額度來自“減排”行為，即在現有單位區域內排放總量的基礎上，通過技術進步或設備升級等資本投入，以實現碳排放總量的縮減而收獲的“減量”。反過來看，若是通過投資新建可再生能源項目，能夠實現的也只是單位發電量中碳排放所占比重的稀釋，從根本上講，這種所謂的“減排”非但沒有實現單位區域內碳排放總量的減少，對本就產能過剩的行業進行重資本投入反倒會帶來短期內更多溫室氣體的增量，這顯然是掩耳盜鈴的做法，不應當歸入CCER范疇之內。所以，在區分并定性CCER政策意圖時，把握“減排”的概念是關鍵。

2.價值內涵不同。

綠證的基礎價值源于可再生能源電力本身具有的綠色環保屬性，而交易價值則溯源于可再生能源配額制的實施。在目前的政策語境下，與配額制相匹配的可再生能源上網補貼機制在綠證的市場交易中起到了價格錨定作用[10]。可再生能源電力包含兩種屬性，對應其兩個不同的價值內涵：一是一般電力商品屬性，即普通電力商品所具有的普遍性，其價值與現行市場條件下的電能價值完全相同，與電源種類、性質無關；二是綠色環保屬性，所對應的是可再生能源電力的綠色環保低碳價值，是一種對可再生能源正外部性的補償，這也是區別于傳統電源的關鍵。可再生能源配額制本身無法直接實現可再生能源發電的綠色價值部分，綠證交易機制的引入為綠色價值部分的實現提供了市場化的解決方案和手段。另外，綠證作為政府對可再生能源電力補貼機制的補充，地位與功能上決定了其本身并不包含一般電力商品的基礎價值，因此它的價格僅體現于可再生能源電能的環境效益與社會效益。

綠證的市場交易過程如下：（1）將基于配額形成的可再生能源發電量證券化，并借此構建基于市場的可再生能源電能供求機制和市場交易體系。（2）綠色證書在交易過程中的價格，是在不超過“補貼金額”的基礎上，參照可再生能源電價高于常規電價的“價差”以及市場供求狀況的變化而上下波動。（3）可再生能源發電企業通過銷售綠證獲取基本電價外收益。值得注意的是，換取綠證所支付的對價在性質上仍屬財政補貼，只是換了一種表現形式。隨著技術進一步成熟，可以預見可再生能源電價未來能平價上網[11]，但平價上網的趨勢意味著補貼機制也會隨之退出市場，綠證價格同時也會隨著補貼的逐步退出而趨近于零，綠證作為綠色電力的使用證明仍將承擔著“名譽上”的綠色環保的環境生態價值而繼續存在。

核證自愿減排的交易標的是經政府監管機構核準的碳排放減少量，即通過采取各種措施減少二氧化碳排放所富余的環境容量的使用權。同時，CCER仍以碳排放交易為基礎，因而其價值內涵的挖掘需要以對碳排放權的法律權利構造的探究為前提。關于碳排放權的權利屬性，法學界有兩種學說：一是特殊用益物權說[12]。該學說遵從德國傳統民法“物債二分”理論，對碳排放權的客體即環境資源容量進行傳統物權理論嵌套，通過這種嵌套授予環境容量資源的“用益物權”或“準物權”外觀。這一理論的確在環境容量資源的物權屬性上完成了自圓其說，但仍然無法對碳排放權的權利屬性進行完整描述，因此我們也就無法從這一理論中提取碳排放權的全部價值內涵。二是有強烈公權色彩的私權說[13]。在準物權理論的相關研究中，崔建遠教授雖然并未直接探討碳排放權甚至環境容量資源的權利屬性，但其關于物權公私屬性的探討仍值得我們借鑒[14]。崔先生認為，在探討某一種權利的內涵、權能之前，首先要分清其公權、私權的屬性。因為，若一項物權為私權，則法律規則和制度的設計應偏重于意思自治和契約自由等取向；若一項物權為公權，則法律規則和制度的設計應偏重于國家控制、強行性規范為主的取向。碳排放權由公法規定而生，碳排放配額及其配套的懲罰措施體現了一定的公權屬性；同時其客體環境容量兼具經濟價值和環境價值，排污權制度設計的初衷在于以交易形式促進有限環境容量的有效利用，具有在市場上流通的交易價值，因而又具有私權屬性。同時，因碳交易權只有在市場中完成交易時才能實現其根本價值，政府在這一過程中所參與的活動無非是監管者應盡的對市場秩序的維護。因而，碳交易權理應以促進合同締結的私權屬性為根本屬性，同時兼顧了一定的公共利益與公共價值。

由此，碳交易制度，尤其是CCER制度的價值內涵在對其權利形態與性質的分析中逐漸明朗。CCER的價值分別由以下兩個部分組成：一是以環境資源容量為主要構成的環境公益價值，體現于企業自主減碳行為的外部性，包含減碳本身的環境生態價值及減碳行為的社會公共價值。二是抵銷配額義務的減排額度機會成本。這一部分價值的存在基礎與綠證相類似，都是配額義務所決定的市場需求；不同的是，這里的機會成本，指的是市場主體對自身減排成本以及購買配額成本之間的比較與核算，即當碳交易市場完全構建后，減排成本最低的企業會選擇通過減排將多余的配額售出，從而以最低成本實現全社會的減排目標。

（二）政策再整合及法律銜接

總體來說，本文討論的這兩個政策工具是調解我國當前的生態問題與發展需求之間的矛盾的最優策略。但隨著全國統一碳排放市場的形成、“新電改”的推動深化，就必然要對相關政策的可操作性、精確性以及政策效率提出更高的要求。當前，綠證自愿認購市場剛剛開放，并將與可再生能源制度相配合逐步深入，CCER也面臨重新審視修訂的契機[15]，這也是我們及時發現并解決問題的最佳時機。隨著這一體系內政策數量的不斷增加、覆蓋范圍的不斷擴大，多政策主體、面向特定政策目標發布的政策文本數量越來越多，構成了共目標、多主體、多手段、多作用層次、交互作用復雜的政策體系。因而，為實現復雜策略體系下政策的協調推行與績效實現，政府必須對相關政策的責任具體化、分工明確化。

綠證交易制度應當將其中的法律責任集中于對我國可再生能源開發利用的支持與激勵的范圍內，并且應隨著各種新能源技術的成熟與市場化而逐漸放開綠證接納的新能源種類范圍。目前，我國可再生能源的“三棄”問題以及財政補貼缺口問題已然成為清潔能源利用的阻礙，通過市場手段將國家實施產業政策的部分政策成本以“企業或個人榮譽”為對價交由市場主體自愿認購是當前階段綠證交易的主要運作機制，但單純依靠認購綠證所獲得的“企業或個人榮譽”這種不具有實際交換價值的支付對價從根本上無法保證綠證在未來的市場前景。未來推出的可再生能源強制配額制是目前國際實行的綠證配套政策。在強制配額的政策語境下，將企業認購綠證的行為由一種虛化的榮譽轉化為可量化的法律責任，以法律及行政手段為可再生能源拓展市場。

同時，核定自主減排應當將政策作用范圍集中于除新建可再生能源項目外且完成碳排放配額義務外的自主碳減排項目中。這雖然與現行政策有沖突，但符合碳交易制度的設計初衷與總量控制原則，維護了碳交易市場秩序，并能夠避免CCER與綠證可能出現的“制度競合”，提高政策績效。碳交易制度的首要目的是縮減碳排放，交易只是實現這一目的的手段，目的與手段不可顛倒。碳排放交易實現的前提是溫室氣體的總量控制，將其分割成無數具體的各個企業的減排責任，這種責任的內涵就應當是在現有排放量的基礎上進行技術更新、設備升級以達成縮減碳排放量的標準。若允許企業通過投資建設可再生能源項目就可獲得CCER抵消碳排放額度的權利，一方面控排企業失去了削減自身排放量的外在壓力，另一方面會吸引過多的由可再生能源項目帶來的并不具有實際減排意義的CCER額度進入碳交易市場。這并不利于碳排放市場的有序運行，也無助于國家實現碳排放總量控制目標。由于現階段的綠證的價值內涵中已包含綠色環保屬性并通過綠證市場的交易實現了這部分價值的變現，在這種情況下，若同時賦予其CCER的可交易額度，無疑是對可再生能源一次性產生的綠色環保價值的“一物二賣”，也從另一個側面體現了可再生能源項目CCER額度缺乏實際的交易價值。

綠證與碳排放交易在實現政策協同效力的道路上仍需要不斷改良并引入更多配套輔助政策，但前提是這兩個政策之間必須劃定明晰的界限，為政策不斷適應經濟社會發展狀況留下發展與改良的空間。從產業政策與法律銜接的角度看，首先，應當著重于對綠證、碳排放權在現有物權法中的解釋或修訂，為相關市場主體提供產權的法律界定與保護；其次，應當對綠證交易、碳排放權交易行為提供合同法的指引，為交易安全提供法律保障，促進綠證及碳排放交易在合法范圍內的締約自由；再次，應當在可再生能源法、電力法以及即將制定的能源法中體現并明確政府與市場主體在可再生能源電力上網、交易等環節的職責、權力與權利、義務范圍，更新并完善相關市場監管原則；最后，對于規范碳排放權交易過程中的市場行為、明確政府監管范圍的客觀需求，應當及時推進相關行政法律的立法工作，為合法有效的監管提供制度安排。

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[1] 張棟，華東政法大學經濟法學院博士研究生。

[2] 參見《國家發展和改革委員會、財政部、國家能源局關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》（發改能源〔2017〕132號）。

[3] 關于配額制義務主體的范圍仍存在爭議。根據國外經驗，配額義務主體通常包括發電商、電網運營商、電力供應商以及消費者。也有學者認為，配額義務主要應由電網企業（供電商）承擔配額義務；在一定條件下，發電商也可以承擔配額義務。參見李艷芳、張牧君：《論我國可再生能源配額制的建立——以落實我國可再生能源法的規定為視角》，載《政治與法律》2011年第11期。

[4] 該制度淵源于《京都議定書》中設定的“清潔發展機制”（Clean Development Mechanism，CDM），鼓勵發展中經濟體自愿減排，實現的減排量經核證后（即“核定減排量”，Certified Emissions Reduction，CER）可以向發達經濟體的碳市場出售獲利。

[5] 正是因為2012年《暫行辦法》（發改氣候〔2012〕1668號）在實施中出現了“溫室氣體自愿減排交易量小、個別項目不夠規范等問題”，發展和改革委員會下發公告2017年第2號宣布暫停并修改。

[6] 截至2016年8月23日，國家發展和改革委員會批準的全部CDM項目5074項，其中新能源和可再生能源項目共3733項，遠超節能和提高能效類、甲烷回收利用類、燃料替代類等項目。資料來源：國家信息中心CDM項目數據庫系統：http：//cdm.ccchina.gov.cn/NewItemTable7.aspx，最后訪問日期：2017年8月1日。

[7] 參見肖國興：《能源法與中國能源法律制度結構》，載《中州學刊》2010年第6期。

[8] 上述通知指出，鼓勵各級政府機關、企事業單位、社會機構和個人在全國綠色電力證書核發和認購平臺上自愿認購綠色電力證書，作為消費綠色電力的證明。

[9] 截至2016年年底，我國可再生能源補貼缺口已超過700億元。目前，可再生能源電站在正式并網后，拿到補貼資金至少需要18個月甚至更久。http：//www.cspplaza.com/article-9748-1.html，最后訪問日期：2017年8月5日。

[10] 上述通知指出，（綠證）認購價格按照不高于證書對應電量的可再生能源電價附加資金補貼金額由買賣雙方自行協商或者通過競價確定認購價格。因而，在當前的市場交易中，補貼金額正是綠證交易價格的對標與尺度。

[11] 國家能源局有關人士曾表示，可再生能源到2020年將實現用戶側的平價上網，到2025年實現發電側的平價上網。http：//www.solarzoom.com/article-91908-1.html，最后訪問日期：2017年8月6日。

[12] 呂忠梅：《論環境使用權交易制度》，載《政法論壇》2000年第4期。

[13] 鄧海峰：《排污權——一種基于私法語境下的解讀》，北京大學出版社2008年版，第84頁。

[14] 關于確定物權公權性或私權性的學說主要包括歷史沿革說、法律性質說、作用對象性質說、折中說，詳細論文參見崔建遠：《準物權研究》，法律出版社2003年版，第41～64頁。

[15] 2017年3月14日，國家發展和改革委員會發布公告，宣布即日起暫緩受理與備案新項目，待《暫行辦法》修訂完成并發布后，將依據新辦法受理相關申請。