三、國企功能分類混改

國企混改與國有經濟主導地位密切相關，其股權比重、改制流程及配套法規，要根據國企實際功能分類制定實施。國有股份比重下降后，設計出保持混合所有制企業控制權的治理機制（如金股、特殊股權等），才是國企混改穩步進行的重點。國企減持國有股份，轉變為國家出資的混合所有制企業，國有經濟將更多以國資投資運營的方式發揮作用，即國家只能通過參與股東會治理，與其他非公資本股東平等行權，影響混合所有制企業經營決策。但是，不能隨時行使控制權，來管控董事會達到影響效果。因此，對某些特殊公益領域的重要國企，國家將在較長時間內，并要在不同程度上擁有必要的控制權。根據《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，國企分為公益類和商業類。在不同類型國企混改股權結構中，要求國有股份比重不同，治理機制也有差別。公益類國企(54)采取國有獨資、政府行政治理，提供公共物品和社會服務，接受公共補貼。商業類國企采取國資控股或參股、現代公司治理、商業化運營，追求經濟效益。但是現有國企還未明確定位，涉及業務繁多。所以，需先推進國資戰略性結構調整，即以管資本為主建立體制。基于國資投資運營公司(55)及大型國企集團，使國資合理流動，同時，與國企混改相結合，動態實現國企功能定位和分類改制的過程。

例如，在通信基礎網絡設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐及跨流域調水工程等國家核心戰略安全領域，要國有獨資或絕對控股。當然，也鼓勵民間資本以特許經營、參股重大水利工程建設運營項目。例如，建立健全PPP機制，合理選擇BT(56)、BOT(57)和股權投資等模式。在水資源、森林資源、戰略性礦產資源等國家關鍵性自然資源領域，要國有獨資或絕對控股，不僅可有效緩解我國經濟面臨的資源環境壓力，而且為可持續發展拓展環境空間，并提供資源保障。在核電、重要技術平臺、基礎數據以及戰略物資儲備等國家發展核心利益領域，要國有獨資或絕對控股。這樣，就有利于發揮國有經濟主導作用，加快科技進步，推進經濟轉型升級，支撐社會生產力和綜合國力。在國防軍工、大型安全基礎設施和公共服務等競爭性弱的產業領域及自然壟斷行業，仍要國有獨資或控股，允許民企以分包服務或參股等多種方式與國企合作。在政策性金融機構、開發區開發公司、政府股權基金公司等戰略性金融平臺領域，涉及復雜業務（如招商投標、土地開發、公共管理等），以國有獨資和附條件情況下的控股為宜。在一般資源能源的加工化工產業領域，我國已有一批實力比較雄厚的大型國企，國資可以相對控股，甚至逐漸變為一般參股。在戰略性新興產業中，尤其是發展迅猛的科技創新領域，民間資本不愿冒風險投資，于是只能由國企先行投資。隨著創新能力提升及相應產業形成，國資可繼續獨資或控股，或再減少持股轉參股，甚至退出。在重要的工業機械裝備產業，國企在基礎環節，還扮演著重要角色，國資要控股，以支撐產業發展。在非戰略性的一般競爭性市場領域，國資不再增加投入，可出售國有股份，只靠創新競爭發展的已有國企，也可出售國有股份，而轉為民企。

因此，劃分國企功能分類后，要初步明確國企控制權配置。國有股權變化狀態是決定國企混改治理機制的基礎，但是，隨著我國法律體系的逐漸健全與完善，政府監管重點國企的必要手段，將會逐步從過去主要依靠資本市場的競爭性股權控制，轉變為兼有依靠法律規范的有限股權（包括優先股、金股等）控制。即使在特殊公益領域和一般戰略性產業中，實行有必要的股權放開政策，也能給保持控制權留有巨大空間。另外，國企功能界定與分類一般會保持相對穩定，但是，也會根據我國經濟社會發展情況、國資戰略定位目標、國有經濟結構調整需要，結合產業發展、技術進步和不同階段任務使命和發揮作用等具體實際情況而不斷調整。由此，便會適時動態配置國企的控制權。

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(1)　在“資管新規”實施后，在規則層面，確立資管產品“強化穿透”的監管思路。即向上穿透最終投資者，向下穿透底層資產。

(2)　蘭麗娜。國企改革釋放重磅信號：方向明確三年行動方案將出爐[N].新京報，2019-11-14.

(3)　習近平關于深化國有企業改革的講話[N].經濟日報，2017-08-04.

(4)　戴高城．國務院國資委：混合所有制改革的國企戶數占比超70%[EB/OL] ．[2019-10-17]．https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4699880．

(5)　發改委第四批國企混合所有制改革名單，約有160家企業。

(6)　截至2014年2月，中國境內上市公司共2537家，總股本達3.4223萬億股，總市值23.6625萬億元。其中，流通股本3.0276萬億股（市值19.9927萬億元），投資者開戶總數為19.6953億戶。

(7)　在國企混改中，國資處置、投資引入、員工持股、關聯交易等操作不夠規范，要不嚇退非公資本，要不管理層另有企圖，均造成不同程度上的國有資產流失。

(8)　張駿。國資委副主任談混合所有制改革：國資30%能控股，就不搞40%[N].解放日報，2014-03-09.

(9)　2010年5月13日，國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》。

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(18)　林毅夫。新結構經濟學視角下的國有企業改革[J].社會科學戰線，2019（1）：2＋48-55.

(19)　國企總體上分為商業類和公益類兩類。其中，商業類國企分為兩類：商業一類國企，主業處于充分競爭行業；商業二類國企，主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔重大專項任務。公益類國企分為三類：公益一類國企，較少依靠財政扶持；公益二類國企，很大程度依靠財政扶持；公益三類國企，幾乎完全依靠財政扶持。

(20)　即在某種所有制經濟下，一般形式的生產資料在其經濟運行中，組織經營和財富所屬的具體方式。

(21)　李廣子，劉力。上市公司民營化績效：基于政治觀點的檢驗[J].世界經濟，2010（11）：139-160.

(22)　即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。

(23)　來源于英文“Privatization”，在《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》中，意指公司所有權由政府向私人轉移。

(24)　魏伯樂，奧蘭·揚，馬塞厄斯·芬格。私有化的局限：羅馬俱樂部報告[M].王小衛，周纓，譯。上海：上海人民出版社，2006.

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(41)　按市場化方式，用好科技、農業、文化旅游等產業引導基金，與社會資本融合，形成市場化的產業投資基金。

(42)　中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見[M].北京：人民出版社，2015.

(43)　中國共產黨新聞網．國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見[EB/OL] ．[2015-09-25]．http://theory.people.com.cn/n/2015/0925/c491542763_2822.html．

(44)　2016年10月10日，習近平在全國國有企業黨的建設工作會議上的講話。

(45)　2014年8月18日，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第四次會議時的講話。

(46)　2016年10月10日，習近平在全國國有企業黨的建設工作會議上的講話。

(47)　2016年7月4日，習近平在全國國有企業改革座談會上的講話。

(48)　2018年6月13日，習近平在山東考察時的講話。

(49)　2015年7月17日，習近平在吉林調研時的講話。

(50)　2018年9月27日，習近平在遼寧考察時的講話。

(51)　2016年10月10日至11日，習近平在全國國有企業黨的建設工作會議上的講話。

(52)　2016年10月10日至11日，習近平在全國國有企業黨的建設工作會議上的講話。

(53)　持股比例相同的國有股東與非國有股東間、法人股東與個人股東間、貧富股東間、大小股東間、新舊股東間、內資股東與外資股東間、本地股東與外地股東間都是平等的。

(54)　目前主要有三類：一是純粹提供公共產品，二是生產國家專營專賣產品，三是涉及郵政普遍業務、鐵道經營等行業。

(55)　國有獨資，以國有股東身份從事國資運作，不從事具體產品經營，追求盈利績效。

(56)　即基礎設施項目建設領域中采用的一種投資建設模式，根據項目發起人與投資者簽訂的合同，由投資者負責項目融資建設，在規定時限內將竣工后項目移交項目發起人，項目發起人根據事先簽訂的回購協議分期向投資者支付項目投資及回報。

(57)　項目發起人投標獲得委托人項目的特許權，隨后組成項目公司融資建設，在特許期內通過對項目管理運營及當地政府給予優惠補貼來回收資金以還貸，并取得合理的利潤。特許期結束后，將項目無償地移交給政府。