第一節(jié)　多層次養(yǎng)老保障體系

一、養(yǎng)老保障體系危機與改革原動力

由于各個國家的歷史條件不同、經(jīng)濟發(fā)展水平不同以及國家對養(yǎng)老保障體系的價值取向不同，每個國家在各自發(fā)展歷史進程中選擇了適合自身發(fā)展的養(yǎng)老保障體系。雖然各國養(yǎng)老保障體系不完全相同，但可以依據(jù)參與主體在養(yǎng)老制度中承擔的責任將其分類，以尋求其中的共同點，從而發(fā)現(xiàn)世界養(yǎng)老保障體系發(fā)展的軌跡和規(guī)律。

承擔養(yǎng)老責任的主體一般有三方，即政府、企業(yè)和個人，在保證養(yǎng)老待遇水平一定的前提下，三個主體之間承擔的責任大小呈現(xiàn)出此消彼長的關(guān)系?？梢愿鶕?jù)這三方在養(yǎng)老制度中的責任和義務大小，將其分為四類：(1)第一類是基于公平觀的養(yǎng)老制度，即政府承擔大部分養(yǎng)老責任，企業(yè)和個人的責任有限。這種養(yǎng)老制度屬于福利國家的特色。這種養(yǎng)老模式屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制，即由當期工作的年輕人為已經(jīng)退休的老年人提供養(yǎng)老資金，在這種模式下，容易產(chǎn)生逆向選擇問題。由于這種模式的不可持續(xù)性，很多國家已經(jīng)開始從“公共養(yǎng)老金制度”向“私人養(yǎng)老金制度”改革。這些福利國家包括英國、瑞典、丹麥、芬蘭、挪威及冰島等國。第二類是基于效率有限的養(yǎng)老制度，即企業(yè)和個人承擔大部分養(yǎng)老責任，政府僅承擔很小部分責任。這種模式是在公平與效率的選擇上，以效率為首要追求目標，屬于收入關(guān)聯(lián)模式，即待遇給付與收入和交付掛鉤。企業(yè)和個人繳納的基金是養(yǎng)老金的最主要來源，政府提供的養(yǎng)老保險以維持老齡人口基本生存水平為基礎，因此財政支付非常有限，即便是在人口老齡化趨勢日趨嚴重的情況下，也能夠根據(jù)自身財政能力作出調(diào)整。這種模式強調(diào)的是三方的養(yǎng)老責任分擔，是當前各國比較推崇的一種模式。目前實施這種養(yǎng)老模式的國家有美國、德國及日本等國。第三類是完全公平的養(yǎng)老制度，即養(yǎng)老金完全由政府提供，養(yǎng)老金屬于社會再分配，其目的是實現(xiàn)全社會公平。這種模式是政府通過對全社會的資源進行再分配實現(xiàn)養(yǎng)老公平的模式，蘇聯(lián)和改革前的中國就屬于這類模式，即國家保障模式。目前這類模式已不再受到歡迎，主要原因是實施國家保障模式的國家經(jīng)濟水平不夠發(fā)達，政府沒有足夠的財力支撐養(yǎng)老責任。另外，這種模式下養(yǎng)老分配一味地追求社會公平而缺乏效率，會導致整個社會生產(chǎn)缺乏效率，生產(chǎn)力發(fā)展受到制約。第四類是政府不承擔養(yǎng)老責任，所有養(yǎng)老金完全由企業(yè)或個人承擔，認為養(yǎng)老屬于私人責任。這種模式下的效率得到了最高體現(xiàn)。如果企業(yè)富有、個人工作能力強，則個人退休后的收入水平就高；反之就低。這種模式屬于儲蓄型保險模式，其特征是個人基金完全積累。這種模式以智利和新加坡為代表。

通過比較可知，第一類和第三類養(yǎng)老保險強調(diào)的是政府責任，政府在社會養(yǎng)老中扮演重要角色，政府通過稅收來實現(xiàn)收支平衡，企業(yè)和個人無須為未來的養(yǎng)老問題擔憂。第二類和第四類養(yǎng)老保險強調(diào)的是企業(yè)和個人責任，養(yǎng)老基金來源于企業(yè)和個人的繳費，政府只是起到財政“兜底”或者監(jiān)督的作用。

在20世紀初期至中期，很多國家都建立了由政府承擔養(yǎng)老責任的公共養(yǎng)老保險制度。由于公共養(yǎng)老保險制度社會化程度高、覆蓋面廣、保障水平高，一直備受人們推崇。20世紀70年代之前，一些發(fā)達國家的公共養(yǎng)老保險無論是收支規(guī)模、占GDP比重，還是在養(yǎng)老保障體系中的地位，都是所有社會保障項目的重中之重。但是20世紀70年代后，世界經(jīng)濟開始普遍不景氣，公共養(yǎng)老保險的持續(xù)巨額支出使政府對公共養(yǎng)老保險的支持力度不得不減弱，傳統(tǒng)的以公共養(yǎng)老保險為主的養(yǎng)老保障體系受到嚴重沖擊，需要改革才能調(diào)和養(yǎng)老保障體系與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。養(yǎng)老保障體系危機主要來源于三個方面：首先，20世紀70年代前后世界各國經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，高福利國家的高福利承諾導致了財政支付危機。20世紀70年代前后，受到石油危機的影響，各國經(jīng)濟增長速度明顯開始放緩，許多國家的養(yǎng)老保障制度面臨入不敷出的窘境。尤其是西方一些發(fā)達國家在步入福利社會后，政府需要對在職的勞動力征收高額稅款，以應對名目繁多且水平較高的各種福利支出，這導致在職勞動力選擇主動失業(yè)或提前退休。勞動力退出勞動市場使社會生產(chǎn)動力進一步遭到破壞，征收的稅款也隨之相應減少，養(yǎng)老負擔日益嚴重，公共養(yǎng)老已經(jīng)無法繼續(xù)維系原有水平。其次，發(fā)達國家和發(fā)展中國家相繼陷入人口老齡化的困境，造成全球普遍出現(xiàn)因人口老齡化而導致的養(yǎng)老金支付困難的境況。由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們生活水平不斷提高，醫(yī)療水平也大幅提升，人類的平均壽命在短短幾十年間就增加了二三十歲，這在以往幾千年的人類發(fā)展歷史中從未出現(xiàn)過，這就導致很多國家面臨一個共同的問題，即低死亡率和低出生率，人口老齡化加速了財政支付危機。最后，工業(yè)化的發(fā)展促使城市化進程加快，大量的農(nóng)村剩余勞動力涌入城市，城市人口規(guī)模快速膨脹，原有的自給自足式的農(nóng)村人口在短時期內(nèi)加入城市大軍，成為依靠政府財政養(yǎng)老的群體。農(nóng)村人口涌入城市使原本就面臨支付壓力的政府財政雪上加霜，進一步惡化了財政支付危機。

以上問題的出現(xiàn)給各國的養(yǎng)老保障體系帶來了挑戰(zhàn)，各國不得不著手養(yǎng)老保障體系的改革。養(yǎng)老保障體系的建設與各國的經(jīng)濟水平、政府的價值取向、勞動力市場狀況、金融體系與資本市場完善程度等方面聯(lián)系密切，改革并沒有一個統(tǒng)一的路徑可遵循，但是在長期摸索和實踐過程中，各國卻找到了一個統(tǒng)一的規(guī)律，即養(yǎng)老保障體系由單一支柱向多重支柱轉(zhuǎn)變能夠有效解決經(jīng)濟發(fā)展速度放緩、人口老齡化加速、社會化進程加快等帶來的財政支付壓力大等問題。