第一節(jié)　多層次養(yǎng)老保障體系

一、養(yǎng)老保障體系危機(jī)與改革原動(dòng)力

由于各個(gè)國(guó)家的歷史條件不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同以及國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保障體系的價(jià)值取向不同，每個(gè)國(guó)家在各自發(fā)展歷史進(jìn)程中選擇了適合自身發(fā)展的養(yǎng)老保障體系。雖然各國(guó)養(yǎng)老保障體系不完全相同，但可以依據(jù)參與主體在養(yǎng)老制度中承擔(dān)的責(zé)任將其分類，以尋求其中的共同點(diǎn)，從而發(fā)現(xiàn)世界養(yǎng)老保障體系發(fā)展的軌跡和規(guī)律。

承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的主體一般有三方，即政府、企業(yè)和個(gè)人，在保證養(yǎng)老待遇水平一定的前提下，三個(gè)主體之間承擔(dān)的責(zé)任大小呈現(xiàn)出此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。可以根據(jù)這三方在養(yǎng)老制度中的責(zé)任和義務(wù)大小，將其分為四類：(1)第一類是基于公平觀的養(yǎng)老制度，即政府承擔(dān)大部分養(yǎng)老責(zé)任，企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任有限。這種養(yǎng)老制度屬于福利國(guó)家的特色。這種養(yǎng)老模式屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制，即由當(dāng)期工作的年輕人為已經(jīng)退休的老年人提供養(yǎng)老資金，在這種模式下，容易產(chǎn)生逆向選擇問題。由于這種模式的不可持續(xù)性，很多國(guó)家已經(jīng)開始從“公共養(yǎng)老金制度”向“私人養(yǎng)老金制度”改革。這些福利國(guó)家包括英國(guó)、瑞典、丹麥、芬蘭、挪威及冰島等國(guó)。第二類是基于效率有限的養(yǎng)老制度，即企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)大部分養(yǎng)老責(zé)任，政府僅承擔(dān)很小部分責(zé)任。這種模式是在公平與效率的選擇上，以效率為首要追求目標(biāo)，屬于收入關(guān)聯(lián)模式，即待遇給付與收入和交付掛鉤。企業(yè)和個(gè)人繳納的基金是養(yǎng)老金的最主要來源，政府提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)以維持老齡人口基本生存水平為基礎(chǔ)，因此財(cái)政支付非常有限，即便是在人口老齡化趨勢(shì)日趨嚴(yán)重的情況下，也能夠根據(jù)自身財(cái)政能力作出調(diào)整。這種模式強(qiáng)調(diào)的是三方的養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)，是當(dāng)前各國(guó)比較推崇的一種模式。目前實(shí)施這種養(yǎng)老模式的國(guó)家有美國(guó)、德國(guó)及日本等國(guó)。第三類是完全公平的養(yǎng)老制度，即養(yǎng)老金完全由政府提供，養(yǎng)老金屬于社會(huì)再分配，其目的是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公平。這種模式是政府通過對(duì)全社會(huì)的資源進(jìn)行再分配實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老公平的模式，蘇聯(lián)和改革前的中國(guó)就屬于這類模式，即國(guó)家保障模式。目前這類模式已不再受到歡迎，主要原因是實(shí)施國(guó)家保障模式的國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平不夠發(fā)達(dá)，政府沒有足夠的財(cái)力支撐養(yǎng)老責(zé)任。另外，這種模式下養(yǎng)老分配一味地追求社會(huì)公平而缺乏效率，會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)缺乏效率，生產(chǎn)力發(fā)展受到制約。第四類是政府不承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，所有養(yǎng)老金完全由企業(yè)或個(gè)人承擔(dān)，認(rèn)為養(yǎng)老屬于私人責(zé)任。這種模式下的效率得到了最高體現(xiàn)。如果企業(yè)富有、個(gè)人工作能力強(qiáng)，則個(gè)人退休后的收入水平就高；反之就低。這種模式屬于儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)模式，其特征是個(gè)人基金完全積累。這種模式以智利和新加坡為代表。

通過比較可知，第一類和第三類養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)的是政府責(zé)任，政府在社會(huì)養(yǎng)老中扮演重要角色，政府通過稅收來實(shí)現(xiàn)收支平衡，企業(yè)和個(gè)人無須為未來的養(yǎng)老問題擔(dān)憂。第二類和第四類養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)和個(gè)人責(zé)任，養(yǎng)老基金來源于企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)，政府只是起到財(cái)政“兜底”或者監(jiān)督的作用。

在20世紀(jì)初期至中期，很多國(guó)家都建立了由政府承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)化程度高、覆蓋面廣、保障水平高，一直備受人們推崇。20世紀(jì)70年代之前，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)無論是收支規(guī)模、占GDP比重，還是在養(yǎng)老保障體系中的地位，都是所有社會(huì)保障項(xiàng)目的重中之重。但是20世紀(jì)70年代后，世界經(jīng)濟(jì)開始普遍不景氣，公共養(yǎng)老保險(xiǎn)的持續(xù)巨額支出使政府對(duì)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持力度不得不減弱，傳統(tǒng)的以公共養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的養(yǎng)老保障體系受到嚴(yán)重沖擊，需要改革才能調(diào)和養(yǎng)老保障體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。養(yǎng)老保障體系危機(jī)主要來源于三個(gè)方面：首先，20世紀(jì)70年代前后世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，高福利國(guó)家的高福利承諾導(dǎo)致了財(cái)政支付危機(jī)。20世紀(jì)70年代前后，受到石油危機(jī)的影響，各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯開始放緩，許多國(guó)家的養(yǎng)老保障制度面臨入不敷出的窘境。尤其是西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家在步入福利社會(huì)后，政府需要對(duì)在職的勞動(dòng)力征收高額稅款，以應(yīng)對(duì)名目繁多且水平較高的各種福利支出，這導(dǎo)致在職勞動(dòng)力選擇主動(dòng)失業(yè)或提前退休。勞動(dòng)力退出勞動(dòng)市場(chǎng)使社會(huì)生產(chǎn)動(dòng)力進(jìn)一步遭到破壞，征收的稅款也隨之相應(yīng)減少，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日益嚴(yán)重，公共養(yǎng)老已經(jīng)無法繼續(xù)維系原有水平。其次，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家相繼陷入人口老齡化的困境，造成全球普遍出現(xiàn)因人口老齡化而導(dǎo)致的養(yǎng)老金支付困難的境況。由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們生活水平不斷提高，醫(yī)療水平也大幅提升，人類的平均壽命在短短幾十年間就增加了二三十歲，這在以往幾千年的人類發(fā)展歷史中從未出現(xiàn)過，這就導(dǎo)致很多國(guó)家面臨一個(gè)共同的問題，即低死亡率和低出生率，人口老齡化加速了財(cái)政支付危機(jī)。最后，工業(yè)化的發(fā)展促使城市化進(jìn)程加快，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市，城市人口規(guī)模快速膨脹，原有的自給自足式的農(nóng)村人口在短時(shí)期內(nèi)加入城市大軍，成為依靠政府財(cái)政養(yǎng)老的群體。農(nóng)村人口涌入城市使原本就面臨支付壓力的政府財(cái)政雪上加霜，進(jìn)一步惡化了財(cái)政支付危機(jī)。

以上問題的出現(xiàn)給各國(guó)的養(yǎng)老保障體系帶來了挑戰(zhàn)，各國(guó)不得不著手養(yǎng)老保障體系的改革。養(yǎng)老保障體系的建設(shè)與各國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平、政府的價(jià)值取向、勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況、金融體系與資本市場(chǎng)完善程度等方面聯(lián)系密切，改革并沒有一個(gè)統(tǒng)一的路徑可遵循，但是在長(zhǎng)期摸索和實(shí)踐過程中，各國(guó)卻找到了一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)律，即養(yǎng)老保障體系由單一支柱向多重支柱轉(zhuǎn)變能夠有效解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩、人口老齡化加速、社會(huì)化進(jìn)程加快等帶來的財(cái)政支付壓力大等問題。