二、多層次的養(yǎng)老保障體系

世界銀行通過對多個國家的養(yǎng)老問題進行調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都面臨財政支付問題，原有的養(yǎng)老保障體系已經(jīng)不再適合人口老齡化下的世界經(jīng)濟發(fā)展，無法保證國家養(yǎng)老目標(biāo)的實現(xiàn)，養(yǎng)老保障體系改革面臨困難的抉擇。通過對多個國家的改革經(jīng)驗進行總結(jié)，世界銀行發(fā)現(xiàn)，各國解決問題的基本思路是一致的，就是將單一的養(yǎng)老保障體系過渡到多支柱的養(yǎng)老保障體系，能夠有效化解財政支付危機、解決養(yǎng)老保險問題。

（一）“三支柱”養(yǎng)老保障體系

1994年，世界銀行在《防止老齡危機——保護老年人及促進增長的政策》報告中首次提出并向各國政府推薦建立養(yǎng)老金制度“三支柱”的思想和建議，這一改革思路很快獲得了認可，并成為目前絕大部分國家采取的養(yǎng)老模式。該報告的立足點是全球的發(fā)達國家和發(fā)展中國家，其核心理念是解決全球人口老齡化問題，解決的基本思路是將養(yǎng)老保障制度由單一養(yǎng)老保障過渡為多重養(yǎng)老保障。

世界銀行提出的多支柱養(yǎng)老體系是基于區(qū)分老年經(jīng)濟保障制度的三種功能——再分配、儲蓄和保險來設(shè)計的，其主要理念是將養(yǎng)老保障制度的儲蓄功能和再分配功能相分離，以期實現(xiàn)在一個養(yǎng)老保障制度框架下有效地保護老年人生活（通過再分配實現(xiàn)）和促進經(jīng)濟增長（通過儲蓄和保險功能實現(xiàn)）。世界銀行認為政府可以建立一個由“三支柱”構(gòu)成的養(yǎng)老保障制度，如圖2-1所示。

圖2-1　世界銀行建議的“三支柱”養(yǎng)老保障體系

第一支柱是強制和非積累制的養(yǎng)老保險，屬于由政府管理的DB型（待遇確定型）制度。這個支柱屬于公共管理型的強制性制度，屬于社會再分配范疇，其目標(biāo)是有限度地緩解和消除老年人中的貧困問題，而不是讓老年人達到“富裕”，因此這一支柱提供的保障十分有限。第二支柱屬于由市場管理的強制性DC型（繳費確定型）制度。這一支柱屬于私人經(jīng)營的強制性儲蓄制度，屬于養(yǎng)老儲蓄范疇，是社會的初次分配，但是這一支柱強調(diào)的是“強制性”。第三支柱是自愿性養(yǎng)老儲蓄。該支柱也屬于養(yǎng)老儲蓄范疇，是社會的初次分配，強調(diào)的是“自愿性”。通過單一支柱的養(yǎng)老保險向多支柱的養(yǎng)老保障體系過渡，使多個支柱共同發(fā)揮作用，能夠有效緩解人口老齡化帶來的社會養(yǎng)老問題，保障老年人的生活（第一支柱的社會資源再分配），促進經(jīng)濟增長（通過積累實現(xiàn)社會資金儲蓄）。

世界銀行的報告強調(diào)了通過個人儲蓄賬戶提供老年財政保障的第二支柱的重要作用。在世界銀行提出“三支柱”養(yǎng)老保障體系之后，以第二支柱為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金改革在拉美國家、東歐和中歐等經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的國家中得到廣泛推廣。但是有學(xué)者研究認為，世界銀行1994年提出的“三支柱”建議忽略了養(yǎng)老保障體系的主要政策目標(biāo)以及微觀經(jīng)濟框架下的保險和儲蓄的作用，第二支柱可能由于覆蓋率低、政府對養(yǎng)老儲蓄高回報率支持、高額的個人賬戶管理費用、養(yǎng)老金風(fēng)險長期鎖定到退休等原因而缺乏可持續(xù)性（Gill et al.，2005）。(2)

（二）“五支柱”養(yǎng)老保障體系

Holzmann等（2005）擴展了世界銀行的“三支柱”框架，提出了“五支柱”養(yǎng)老保障體系的建議，該建議被用于實現(xiàn)全體公民普遍享有老年收入的目標(biāo)。(3)如圖2-2所示，5個支柱分別為：零支柱，即職工繳費的養(yǎng)老金計劃，提供最低限度的保障，以消除全民貧困為目的，是全民的社會養(yǎng)老金形式；第一支柱，強制性繳費制度，是非積累性的，與個體收入水平掛鉤；第二支柱，是不同形式的個人儲蓄賬戶性質(zhì)的強制性個人儲蓄賬戶；第三支柱，是自愿性的繳費，可以采取多種形式，包括個人繳費、雇主資助，可以是待遇確定型或繳費確定型，但大都是基于靈活自愿原則而建立的；第四支柱，是非財務(wù)支柱，包括家庭之間或隔代之間對老年人的經(jīng)濟或非經(jīng)濟援助、衛(wèi)生保健和住房方面的資助，實現(xiàn)的是更為廣泛的社會目標(biāo)。該框架指出，養(yǎng)老保障制度的主要目標(biāo)應(yīng)該是提供充足的、可負擔(dān)得起的、可持續(xù)的和有力的退休收入，政府應(yīng)該基于這個目標(biāo)改善本國的養(yǎng)老保障制度。

圖2-2　“五支柱”養(yǎng)老保障體系

與“三支柱”的多層次養(yǎng)老保障體系相比，“五支柱”的多層次養(yǎng)老保障體系擴展出兩個支柱，即“零支柱”與“第四支柱”。“零支柱”的目的是消除老年貧困，屬于普享型或補救型的養(yǎng)老金，其目標(biāo)群體范圍要比第一支柱和第二支柱更為廣泛。“零支柱”對于政府來說起到社會穩(wěn)定器的作用，對于社會貧困階層來說具有重要的養(yǎng)老功能，尤其是在低收入國家，最低的養(yǎng)老收入保障是不可缺少的。“第四支柱”是包括了更為廣泛的社會政策目標(biāo)的養(yǎng)老制度，除去社會養(yǎng)老保障外，擴展了更多領(lǐng)域的養(yǎng)老功能，包括非正式扶持（如家庭養(yǎng)老）、其他正規(guī)社會福利計劃（如醫(yī)療保險），以及其他個人金融或非金融資產(chǎn)（如房屋所有權(quán)）。相對于“三支柱”的養(yǎng)老保障體系來說，“五支柱”的養(yǎng)老保障體系能夠為發(fā)達國家和發(fā)展中國家的社會、經(jīng)濟和政治帶來更積極的影響。(4)