第四節(jié)　主觀努力與客觀條件的區(qū)分難題

在政府績(jī)效評(píng)估或黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部頗有意見的是，發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)績(jī)效評(píng)估采用的是同一套指標(biāo)體系、同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到客觀環(huán)境和基礎(chǔ)條件對(duì)績(jī)效形成的重大影響。實(shí)際上，客觀基礎(chǔ)條件好（如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟，受大城市發(fā)展輻射影響較大等）的發(fā)達(dá)地區(qū)，即便是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不付出努力，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的發(fā)展速度都會(huì)比較快（增量），存量也大；相反，環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)條件差（如自然條件差、市場(chǎng)環(huán)境落后、偏遠(yuǎn)山區(qū)等）的落后地區(qū)，無論黨政領(lǐng)導(dǎo)干部付出多大的努力，發(fā)展速度都不會(huì)太快，存量特別小(30)。現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中雖然設(shè)有增長(zhǎng)速度指標(biāo)，但仍不能評(píng)估到真實(shí)的績(jī)效，因?yàn)橛刹煌陀^基礎(chǔ)條件帶來的不同“慣性”所產(chǎn)生的增長(zhǎng)速度是不同的。許多學(xué)者已經(jīng)討論了這個(gè)問題，但并沒有給出一個(gè)可行的解決辦法(31)。

客觀條件與主觀努力的區(qū)分問題至少包括三層意思。一是不同組織特別是不同地方政府中的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效，如何在區(qū)分客觀條件與主觀努力的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較。這是主要的方面，因?yàn)辄h政領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效差異主要是由于地域范圍、黨政部門屬性等客觀基礎(chǔ)條件差異造成的。經(jīng)訪談?wù){(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)政府的客觀環(huán)境和基礎(chǔ)條件差別較大，由此導(dǎo)致的績(jī)效差異也比較大。二是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部前后任、前后年度的績(jī)效如何在區(qū)分客觀條件與主觀努力的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較。換言之，在評(píng)估黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效時(shí)，如何剔除前任或前一年度績(jī)效的基礎(chǔ)“慣性”作用。這也是比較重要的方面，在評(píng)估黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)如縣委書記和縣長(zhǎng)的績(jī)效時(shí)尤為重要，因?yàn)樗梢哉嬲沂绢I(lǐng)導(dǎo)前后任之間的績(jī)效差異。三是同一組織中的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效評(píng)估，如何在區(qū)分客觀條件與主觀努力的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較。因?yàn)辄h政領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位差別較大（如縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部），面臨著不盡相同的環(huán)境，具有不同的基礎(chǔ)條件。這層意思更為微觀，區(qū)分也更加困難。

區(qū)分個(gè)人努力程度與客觀基礎(chǔ)條件，首先要評(píng)估出黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理行為績(jī)效和組織（一級(jí)政府或政府部門）管理的有效努力程度，即管理的有效性；其次要運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)分析測(cè)算出二者的邏輯聯(lián)系值。所以，重點(diǎn)和難點(diǎn)是如何測(cè)算組織的管理有效性。解決這個(gè)難題的關(guān)鍵是刻畫出某評(píng)估單元在一定客觀基礎(chǔ)條件下的最優(yōu)管理水平（理論上的，而非現(xiàn)實(shí)的），其當(dāng)前管理水平（現(xiàn)實(shí)的）與最優(yōu)管理水平之間的距離，即為其管理的有效努力程度。顯然，指標(biāo)評(píng)估這種絕對(duì)績(jī)效評(píng)估方法是構(gòu)造不出理論上的最優(yōu)管理水平的，只有采用相對(duì)績(jī)效評(píng)估（RPE）方法(32)才能解決這個(gè)難題。馮英浚教授等創(chuàng)立的管理有效性理論，就是沿著相對(duì)績(jī)效評(píng)估思路較好地解決了這個(gè)難題。他們依據(jù)生產(chǎn)可能集概念和生產(chǎn)前沿概念提出了管理可能集概念和管理前沿概念（即理論上的最優(yōu)管理水平），依據(jù)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析構(gòu)造和估計(jì)生產(chǎn)前沿面的思路和方法，以及等效益面的思想提出了構(gòu)造和估計(jì)管理前沿面的方法(33)。管理有效性理論需要運(yùn)用一些“同類型”評(píng)估單元（不是一個(gè)評(píng)估單元）來構(gòu)造管理可能集和管理前沿面。管理可能集是一個(gè)凸多面集(34)，管理前沿面就是這個(gè)凸多面集前沿的一條曲線。這一條管理前沿曲線就意味著不同客觀基礎(chǔ)條件的評(píng)估單元對(duì)應(yīng)著不同的管理前沿(35)，即對(duì)應(yīng)著不同的最優(yōu)管理水平，而不是同一最優(yōu)管理水平。這樣就可以消除評(píng)估單元不同客觀基礎(chǔ)條件的影響，從而實(shí)現(xiàn)第一層意思上的客觀條件與主觀努力的區(qū)分。同時(shí)，管理有效性理論所使用的參數(shù)是運(yùn)用層次分析法（AHP）評(píng)估各評(píng)估單元的前期和當(dāng)期績(jī)效的參考指數(shù)與當(dāng)前指數(shù)，并且是通過二次相對(duì)效益甚或三次相對(duì)效益(36)測(cè)算得到的參數(shù)，這些參數(shù)已經(jīng)剝離了組織前后期基礎(chǔ)條件的影響，成為純粹的管理有效性參數(shù)（表現(xiàn)為指數(shù)）。這就實(shí)現(xiàn)了第二層意思上的客觀條件與主觀努力的區(qū)分。最后，運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)度分析方法測(cè)算黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為績(jī)效與組織的管理有效性指數(shù)之間的關(guān)聯(lián)度，即可實(shí)現(xiàn)第三層意思上的客觀條件與主觀努力的區(qū)分。