二、經(jīng)濟制裁的實踐認識

經(jīng)濟制裁其實踐在前、概念在后，經(jīng)濟制裁有記載的歷史最早可以追溯到兩千多年前。雖然經(jīng)濟制裁并非與戰(zhàn)爭一樣古老，但也是很早就出現(xiàn)在國家間的對抗互動中。早在古希臘時期，經(jīng)濟制裁手段就曾被運用，雅典通過希波戰(zhàn)爭稱霸愛琴海并掌控了通往黑海的要道后，為了懲罰麥加拉在希波戰(zhàn)爭中對柯斯林的偏袒，以及為了促使這個鄰邦能夠主動向崛起的雅典臣服，在公元前432年，雅典對麥加拉實施了貿(mào)易禁運的政策，這一政策嚴禁麥加拉商船進入雅典所管轄的港口，嚴禁麥加拉商人踏上雅典的國土。雅典的這次貿(mào)易禁運措施被認為是國外歷史記載中最早的一起經(jīng)濟制裁行為，而這一行為也被認為是引發(fā)伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭的一個重要原因。

經(jīng)濟制裁不只在西方歷史記載中可以追溯千年，從中國的歷史文獻中我們同樣也可以找到距今兩千多年的經(jīng)濟制裁案例。例如，出自《謝敕赍納袈裟啟》中所記載的“齊紈魯縞”之典故，便是中國早期經(jīng)濟制裁的一個典型案例。在春秋時期，管仲輔佐齊桓公時為了清除齊國稱霸道路上來自魯國的阻撓，管仲獻策發(fā)起了齊國針對魯國的一場“貿(mào)易戰(zhàn)”。他利用魯國盛產(chǎn)“縞”(11)這一特點，引發(fā)齊國上下穿“縞”的風尚，同時禁止本國民眾織縞，取而代之的是大量買進魯國所生產(chǎn)的縞來人為抬高價格，待縞價格大漲以至于魯國百姓荒廢耕地全力織縞后，管仲則下令禁止齊國進行魯縞交易，并要求齊人穿“紈”棄“縞”，這一舉措立刻讓魯國爆發(fā)了嚴重饑荒，無奈向齊求助解圍，俯首稱臣。

一千年前，中國宋朝同樣對西夏采取了貿(mào)易禁運的方式來懲罰并迫使后者對宋朝讓步。西夏雖在軍事上常挑釁宋朝，但在經(jīng)濟上對宋朝的依賴十分明顯。為此，早在宋真宗時期就在今陜西延安（延州）、志丹（保安軍）、寧夏固原（鎮(zhèn)戎軍）、隆德（德順軍）等地均設置了榷場(12)，宋朝通過這些榷場向西夏輸送大量中原糧食、茶葉、布帛、瓷器、漆器及海外香藥等(13)。由于西夏建國后缺乏原料和技術，為此主要依靠與宋朝進行商品貿(mào)易來滿足其對各類物資的需求，當時的榷場則成為西夏對外貿(mào)易的重要窗口。然而，當西夏對宋朝進行軍事挑釁時，宋朝便通過關閉榷場、停止互市貿(mào)易來對西夏施加壓力，以達到制造西夏內部社會矛盾的效果。貿(mào)易禁運、關閉互市的制裁行動常常對西夏的國民經(jīng)濟造成重創(chuàng)，致使其物資短缺、物價飛漲、稅收銳減。此外，宋朝為了更好地掌握對西夏貿(mào)易的主動權，其始終將榷場設在軍事要地并置于國境之內，以便管理。

通過以上案例可見，經(jīng)濟制裁自古有之，但歷史上這一工具的運用更多的還是與戰(zhàn)爭相關聯(lián)。因為從國家間互動的歷史實踐來看，在謀求國家重大利益目標時，采用軍事手段是最為直接、最為有效的方式。人類發(fā)展史就是一部戰(zhàn)爭史，決策者的智慧就是在于將有助于贏得戰(zhàn)爭勝利的各類資源都盡可能地運用起來，而經(jīng)濟手段自然成為其選項中不可或缺的重要組成部分。19世紀拿破侖戰(zhàn)爭期間，法國就曾希望通過大陸經(jīng)濟封鎖政策來切斷英國在歐洲的貿(mào)易，以期從經(jīng)濟上徹底拖垮英國。“一戰(zhàn)”期間，英國對德國也實施了一系列貿(mào)易禁運措施以實現(xiàn)拖垮德國經(jīng)濟、加速后者國內革命爆發(fā)的目的。戰(zhàn)爭期間對目標國進行海上封鎖或貿(mào)易禁運十分常見，因此經(jīng)濟制裁也被認為是軍事行動的重要輔助手段之一。軍事手段和經(jīng)濟手段的相互結合，無疑會給被打擊國造成雙重傷害。

然而在“一戰(zhàn)”后，經(jīng)濟制裁手段開始從戰(zhàn)爭的輔助工具轉變?yōu)閼?zhàn)爭的替代工具。國際社會也逐漸注意到經(jīng)濟制裁可以成為一種替代戰(zhàn)爭威脅的政策手段而獨立存在。(14)特別是當制裁發(fā)起方的實力特別強大，能夠對目標國的經(jīng)濟造成足夠大的傷害時。為此，法國政治家萊昂·布爾茹瓦（Léon Bourgeois）和保羅·德·康斯坦（Paul de Constant）就呼吁國際社會應該建立一個國際聯(lián)盟，并以國際聯(lián)盟的名義對那些頑強抵抗的國家采取制裁隔離的方式進行懲罰。美國第28任總統(tǒng)威爾遜也認為，通過國際聯(lián)盟來對一個國家采取全面的貿(mào)易禁運會十分有效。(15)在他看來，如果運用經(jīng)濟制裁這一和平的、無聲的但卻致命的手段，那就完全沒有必要去使用武力手段，因為經(jīng)濟制裁不會導致被制裁國大量的人員傷亡，而且沒有哪個現(xiàn)代國家能夠抵抗住經(jīng)濟制裁的壓力。(16)雖然，后來的實踐證明經(jīng)濟制裁并沒有遏制住德國和意大利的軍事行動，也沒有打消日本在太平洋的擴張野心，但自“二戰(zhàn)”以后，經(jīng)濟制裁作為獨立的政策工具還是越來越被國際社會所接受。

作為一個重要的經(jīng)濟制裁實施者，美國是發(fā)起經(jīng)濟制裁最多的國家。在整整一個世紀的經(jīng)濟制裁史中，由美國發(fā)起并參與的制裁行動數(shù)量約占全球經(jīng)濟制裁總數(shù)的2/3，且這一記錄仍在不斷被刷新，至今仍有超過30個國家和地區(qū)被美國列入其制裁的名單之上。

值得指出的是，美國的總統(tǒng)、國會和行政部門均可以向外發(fā)起經(jīng)濟制裁行動。美國總統(tǒng)可在國家處于“緊急情況和特殊威脅”時發(fā)布行政命令，對外實施經(jīng)濟制裁。因為按照美國國際緊急經(jīng)濟權利法（IEEPA）規(guī)定，在美國國家安全和經(jīng)濟利益遭受巨大威脅時，總統(tǒng)可直接宣布凍結、沒收外國持有的美國資產(chǎn)。美國國會則主要通過立法決議來啟動新的制裁行動，例如，2016年1月12日，美國國會眾議院高票通過對朝鮮實施更嚴厲制裁的議案，以回應朝鮮的新一輪核試驗。美國財政部的海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）則是美國制定和執(zhí)行經(jīng)濟制裁政策的關鍵部門，OFAC直接隸屬于美國總統(tǒng)戰(zhàn)時和國家緊急情況委員會，經(jīng)特別立法授權可對美國境內的所有外國資產(chǎn)進行控制和凍結。它的使命在于管理和執(zhí)行所有基于美國國家安全和對外政策的經(jīng)濟和貿(mào)易制裁，包括對一切恐怖主義、跨國毒品和麻醉品交易、大規(guī)模殺傷性武器擴散行為進行金融領域的制裁。

相比美國而言，自20世紀90年代以來，作為政治經(jīng)濟一體化程度最高的區(qū)域性組織，歐盟同樣依靠其強大的經(jīng)濟實力作為杠桿逐漸成為一個重要的經(jīng)濟制裁發(fā)起方。雖然歐盟的制裁效果并不令人滿意，但相比采取軍事行動而言，歐洲領導人更愿意將經(jīng)濟制裁政策全面納入歐盟共同外交與安全政策當中，作為其對外政策工具的重要選項之一。自1992年歐盟成立到2015年9月這23年里，歐盟已經(jīng)實施了數(shù)十起經(jīng)濟制裁行動，目前仍然生效的制裁制度高達37個。(17)

此外，聯(lián)合國也是經(jīng)濟制裁的重要發(fā)起方。聯(lián)合國安理會有權通過削減目標國的經(jīng)濟聯(lián)系來應對可能帶來的全球性威脅，制裁決議須由安理會十五個理事國以多數(shù)票通過且沒有一個五大常任理事國投否決票，制裁決議一旦通過，其對所有成員國具有約束力。安理會制裁措施形式不一，目標也不盡相同。制裁措施包括全面經(jīng)濟和貿(mào)易制裁，以及一些更為具體的定向措施，如武器禁運、旅行禁令以及金融或商品方面的限制等。(18)從制裁實踐來看，由聯(lián)合國發(fā)起的經(jīng)濟制裁主要集中在冷戰(zhàn)后，自1945年聯(lián)合國成立到冷戰(zhàn)結束前，聯(lián)合國安理會僅通過了兩起集體經(jīng)濟制裁行動，其制裁的對象分別為羅得西亞(19)（現(xiàn)為津巴布韋共和國）和南非。蘇聯(lián)解體以后，聯(lián)合國從美蘇爭霸的冷戰(zhàn)束縛中徹底解脫了出來，并開始在國際事務中扮演著越來越重要的角色，其中在經(jīng)濟制裁領域所扮演的角色尤為明顯。因此，聯(lián)合國實施經(jīng)濟制裁行動的頻率也在冷戰(zhàn)后迅速攀升。到目前為止，聯(lián)合國安理會共建立了30個制裁制度(20)，目前仍然在生效的制裁制度達14個，每個制度由一個制裁委員會管理，委員會主席由一個安理會非常任理事國擔任。(21)

聯(lián)合國制裁的焦點在于以這一手段來達到政治解決目標國的武裝沖突，致力于實現(xiàn)核不擴散以及反恐等目標。安理會每一個制度均由一個制裁委員會實施管理，制裁委員會的主席是由一個安理會非常任理事國來擔任。(22)