2.3　礦產資源開發中存在的問題

2.3.1　市場機制沒有充分發揮作用

目前，市場機制在礦產資源開發中的作用主要體現在礦業權出讓方面，然而即便如此，礦業權出讓也尚未完全實現市場化。從全國范圍來看，2014年以“招標、拍賣、掛牌”方式出讓的新立探礦權和采礦權分別占39.29%和86.54%，獲得出讓價款則分別占37.44%和87.52%。(4)相對而言，采礦權出讓的市場化程度較高，探礦權出讓的市場化程度偏低。礦業權市場化建設滯后至少帶來了兩方面的問題：一方面是礦業權的真實市場價值得不到完全體現，在一定程度上會造成國有資產的流失；另一方面則是非市場化方式出讓導致權錢交易等腐敗現象層出不窮。

就青海省而言，相關資料顯示，2010—2012年通過“招標、拍賣、掛牌”方式出讓的新立探礦權和采礦權分別僅占7.95%和21.74%，(5)遠低于全國水平。盡管近年來礦產資源市場配置程度不斷提高，礦政管理更加規范，但市場化程度仍然有較大提升空間。

2.3.2　所有者權益沒有得到充分體現

第一，所有權主體虛置。我國《憲法》和《礦產資源法》均規定礦產資源屬于國家所有，但是在實際操作過程中卻存在所有權虛置的問題，甚至有異化為企業所有的現象，企業以及企業老板從礦產資源開發過程中獲益巨大，而政府以及礦產資源所在地的居民卻沒有得到應有的收益和補償。(6)所有權主體虛置不僅是礦產資源配置、管理和運營缺乏激勵和約束的根本原因，而且也是礦產資源富集地區難以通過市場機制進行資源有效配置進而導致經濟績效偏低的重要原因。

第二，資源稅稅率偏低，計稅依據不合理。當前，我國的資源稅稅率過低，計稅依據和計征方法不盡合理，導致資源稅的規模較小。根據財政部《關于實施煤炭資源稅改革的通知》和《關于調整原油、天然氣資源稅有關政策的通知》的要求，自2014年12月1日起，在全國范圍內實施煤炭資源稅從價計征改革，清理相關收費基金，計征方法實行從價定率計征；原油、天然氣資源稅適用稅率由5%提高至6%；而其他礦產資源仍然采用從量計征的辦法（表2-1）。2014年全國資源稅總額為1083.82億元，僅為一般公共預算收入的0.77%，(7)礦產資源優勢并沒有相應地轉化為經濟優勢。

就青海省而言，在資源稅稅率的約束條件下，優勢資源諸如鹽湖礦產、金屬礦產等的資源稅收入依然取決于產量，與礦產資源的價格漲跌無關。統計數據顯示，2014年青海省的資源稅收入僅為23.15億元（見圖2-4），遠低于其他資源型省份，與資源大省的地位不匹配。

與此同時，在當前經濟下行壓力較大和部分礦產資源及加工品價格下降的背景下，如果大部分礦產資源采用從量計征的方式也不利于企業穩定生產和降低稅負。

第三，資源補償費率過低。礦產資源補償費既是我國礦產資源有償使用制度的基本制度，也是資源利益分配的核心制度。作為開發國家所有礦產資源的補償，其性質是取得國有資源資產應支付的對價。國外很多國家的礦產資源權利金費率均保持在2%～8%之間，石油、天然氣礦產資源補償費率更是達到了10%～16%，而我國礦產資源補償費征收比率只有0.5%～4%。(8)根據財政部《關于全面清理涉及煤炭原油天然氣收費基金有關問題的通知》要求，自2014年12月1日起，將全國煤炭、原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零（見表2-2）；同時，根據財政部、國家發改委聯合發布的《關于清理涉及稀土、鎢、鉬收費基金有關問題的通知》，自2015年5月1日起，在全國范圍統一將稀土、鎢、鉬礦產資源補償費費率降為零，停止征收稀土、鎢、鉬價格調節基金。下調資源補償費費率直接導致礦產資源補償費收入下降，2014年全國礦產資源補償費征收入庫額僅為197.37億元，較2013年減少了18.06億元。(9)

2.3.3　收益分配機制不健全

首先，“資源詛咒”和“富饒的貧困”現象比較突出。我國礦產資源豐裕的地區經濟發展水平反而較低，礦產資源并沒有表現為相應的財富效應。有研究表明，總體上來看，我國不同省份自然資源稟賦與經濟增長之間確實存在負相關的關系，即自然資源的豐裕程度與人均收入水平之間存在“富饒的貧困”假說。自然資源相對豐富的云南、貴州、黑龍江、山西、新疆等省區，人均實際GDP的增長率反而低于資源相對缺乏的江蘇、浙江、福建等省份。(10)全國居民按地區分組的人均可支配收入狀況也印證了上述觀點。2014年，我國中部地區、西部地區的人均可支配收入分別僅相當于東部地區的64.99%、59.54%。(11)

其次，區域利益不平衡。在我國當前的區域合作過程中，礦產資源富集地區通常是礦產資源的輸出地，但是由于收益分配機制的不健全，這些地區遭受到了資源流失和利益流失的雙重損失，進而影響了該地區的可持續發展。

2.3.4　生態補償機制不健全

首先，資源浪費與環境破壞嚴重。中國礦產資源平均回收率僅為30%～50%，比發達國家低10%～20%。就煤炭資源而言，我國每挖1噸煤要消耗5～20噸資源，而發達國家因資源回收率高，每挖1噸煤只需消耗1.2～1.3噸資源。(12)在某些資源豐裕地區，地方政府及相關部門從自身利益出發，礦產資源規劃可能會偏離主體功能區規劃。(13)與此同時，地方政府在招商引資工作中基于競爭擅自越權許諾礦業權，甚至是簽訂配置礦業權協議，引發無證勘查開采和亂采濫挖等現象，這些都對生態環境造成了極大破壞。

其次，生態補償費低。據測算，每開采1噸原煤和原油造成的生態環境損失分別為52元和260元。(14)然而，現行的生態補償金標準明顯不能彌補生態環境損失。(15)生態環境惡化使得資源開發地承擔了相應的治理成本，惡化了經濟發展環境。《中國礦產資源報告2015》的相關數據顯示，截至2014年底，全國礦產開發累計損毀土地303萬公頃，已完成治理恢復土地81萬公頃，治理率為26.7%。用于礦山地質環境治理資金累計達到901.8億元，其中，中央財政出資287.3億元，地方財政和企業自籌資金614.5億元。

再次，沒有形成完善的生態補償機制。相關的法律如《礦產資源法》和《環境保護法》等僅提到了環境治理和土地復墾，并沒有明確生態補償的實質規定。真正提出實質性內容的是國家部委的其他相關規范性文件。從約束力來看，這些規范性文件的約束力偏低，實施效果與政策預期仍有一定的差距。

2.3.5　管理機制不完善

首先，利益主體多元化。各級政府部門均從自身利益最大化的角度出發管理礦產資源，勢必出現不合理的收益分配機制，具體表現在中央政府和地方政府之間、資源輸出地與資源使用地之間以及資源所在地政府和當地居民之間的收益分配不合理。

其次，相關收益未能納入財政收入范疇。礦產資源補償費和礦業權價款的地方分成部分并沒有納入財政收入范疇。自2011年3月青海省礦業權交易中心成立以來，進行礦業權出讓的項目有321宗，成交金額達到3.38億元，地方分成的2.7億元專項用于礦產資源勘查、保護和管理；同時，1994—2012年青海省共征收礦產資源補償費14.54億元，地方分成的8.72億元主要用于地質勘查、礦產資源節約與保護以及征收部分的補充經費。(16)這雖然在一定程度上彌補了地質勘查等方面經費的不足，但是卻未能很好地體現礦產資源的公有資產屬性。

第三，稅費種類繁多，不利于礦業經濟發展。相較于一般的工商企業，礦產資源開發企業除了承擔增值稅、營業稅、附加稅以及所得稅等之外，還需要承擔相應的稅費，如資源稅、資源補償費、采（探）礦權使用費、采（探）礦權價款等。稅費種類若得不到整合與規范，不僅將影響礦產資源所有者權益的實現，而且不利于新常態下礦業經濟發展。

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(1)　根據2011—2014年歷年中國國土資源公報相關數據計算而得。

(2)　青海省國土資源廳門戶網站．我省2014年度礦產資源開發利用情況[DB/OL]．

(3)　青海省國土資源廳門戶網站．我省2014年度礦產資源開發利用情況[DB/OL]．

(4)　根據《2014中國國土資源公報》相關數據計算而得。

(5)　青海省國土資源廳．青海省礦產資源管理情況[Z]．2013-08-14．

(6)　“陜西榆林、內蒙古鄂爾多斯、山西朔州被稱為‘中國煤炭金三角’，在‘十年黃金期’產生過萬名資產過億的富翁，車展單日銷售金額曾高達近億元。”回首煤老板時代：奧迪A6顯得土，房子能買一棟不買一層[N]．人民網，2014-06-13．

(7)　數據來自《中國統計年鑒2015》。

(8)　白永利．民族地區礦產資源生態補償法律問題研究——以內蒙古自治區為例[D]．中央民族大學博士學位論文，2011．

(9)　數據來自《中國礦產資源報告2014》和《中國礦產資源報告2015》。

(10)　劉長生，簡玉峰，陳華．中國不同省份自然資源稟賦差異對經濟增長的影響［J］．資源科學，2009（6）：1051-1060．

(11)　根據《中國統計年鑒2015》相關數據計算而得。

(12)　安體富，蔣震．影響我國收入分配不公平的若干產權制度研究［J］．財貿經濟，2012（4）：14-23．

(13)　2015年8月國土資源部對《青海省礦產資源總體規劃2008—2015》調整方案進行了批復，原則同意了對《青海省礦產資源總體規劃2008—2015》的調整。調整重點包括：一是將原規劃中劃為限制勘查區、限制開采區的自然保護區緩沖區、試驗區劃為禁止勘查區和禁止開采區，即自然保護區全部劃為禁止勘查區、禁止開采區；二是對涉及與自然保護區重疊的部分重點勘查區、重點開采區進行調整，退出自然保護區；三是對涉及與自然保護區重疊的勘查規劃區塊、開采規劃區塊進行調整或撤銷；四是對自然保護區已有礦業權進行穩妥有序調整處理。廳規劃科技處．《青海省礦產資源總體規劃2008—2015》調整完成[DB/OL]．青海省國土資源廳門戶網站．

(14)　劉山青．關于建立礦產資源開發利益共享機制的思考[Z]．中國青海省委政策研究室調查研究報告，2012（16）．

(15)　2014年8月7日，英國《衛報》網站發表的題為《中國西北部的非法煤礦正在蠶食自然資源》的報道稱，綠色和平組織東亞分部公布的調查報告顯示，私營公司青海慶華集團經營的木里煤田的4座露天煤礦有可能嚴重危及中國青藏高原脆弱的生態系統。

(16)　青海省國土資源廳．青海省礦產資源管理情況[Z]．2013-08-14．