3　國內外相關經驗及啟示

3.1　相關經驗

國內外相關經驗表明，礦產資源價值轉化為礦產資源收益的核心要件便是市場機制，這主要是因為：①出讓礦產資源所有權或使用權需要有效的市場定價機制和有效的價值評估方法來核定其價值量大小，若采用非市場機制則勢必會出現礦產資源定價過程中的收益漏損問題；②完善的市場定價機制可以更大程度上體現礦產資源價值，這既會反映當前礦產資源的稀缺程度，又會兼顧人類社會的長遠利益以及人與自然的和諧發展。與此同時，國內香港、重慶以及各級城市均有通過市場機制將土地收益轉化為公共財政收入的成功案例。

3.1.1　礦產資源領域

（一）美國阿拉斯加州的“社會分紅”實踐(1)

阿拉斯加州位于北美大陸西北端，東與加拿大接壤，其余三面環北冰洋、白令海和北太平洋。全州土地面積為171.79萬平方公里，是美國面積最大的州，約為全國土地面積的1/5。1968年該州普拉德霍灣發現了豐富的石油和天然氣資源，由于普拉德霍灣的土地屬于州政府所有，次年9月州政府通過油田租賃獲得了9億美元收入。為了避免這筆巨大的公共財富被浪費，時任州長哈蒙德提出用這筆錢建立永久基金以造福阿拉斯加子孫后代的構想。1976年該州通過憲法修正案規定：該州石油開采全部收入（包括礦產資源租金、礦區使用費、礦區出讓收益、聯邦礦產收入分成以及州級紅利等）的75%交歸州政府，并以此取代稅收；其余25%歸入阿拉斯加永久基金，并成立由州政府所有的營利性機構基金公司來管理該永久基金。

阿拉斯加州永久基金的設立讓當地居民分享了較好的“資源紅利”，1982年阿拉斯加州40多萬居民每人收到了第一張價值1000美元支票的社會分紅。此后，該永久基金每年都向當地居民分配了相應數量的社會分紅，特別是在道瓊斯指數最高的2000年，每個阿拉斯加州公民收到了近2000美元的分紅（見圖3-1）。同時，因為有了礦產資源的市場收益作為保障，阿拉斯加居民不用繳納本州個人所得稅和銷售稅。

（二）招標、拍賣、掛牌出讓礦業權

目前，礦業權出讓有批準申請、協議、招標、拍賣和掛牌五種方式（見表3-1），均為礦業權有償使用的體現。其中，批準申請和協議兩種方式為非市場出讓，其余三種方式為市場出讓，各自具有不同特點。

1998年2月12日國務院頒布的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》規定，探礦權、采礦權可以通過招標、投標的方式有償取得。2003年6月11日國土資源部頒布的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》規定，探礦權和采礦權的有償取得可以采用招標、拍賣和掛牌的辦法。目前，全國省市兩級礦業權有形市場體系初步形成，礦業權市場已經初具規模。2011—2014年，全國通過“招標、拍賣、掛牌”方式累計出讓探礦權1469個，出讓價款58.9億元（見圖3-2）；出讓采礦權9948個，出讓價款212.1億元（見圖3-3）。

（三）礦產資源的資產證券化(2)

卡塔爾石油總公司的液化石油氣項目是一個大型基建項目，該項目建成后專門為韓國天然氣公司提供液化石油氣。巨大的項目投資額產生了巨額的資金需求，經卡塔爾政府授權公司管理層采用資產證券化方式將銷售合同產生的產品未來銷售收入向信托中介出售，信托中介向市場發行了12億美元的債券，從而將未來收益提前變現。此外，墨西哥國家石油公司的控股公司PMI公司在1993年也將石油出口的應收款成功進行了資產證券化運作。我國海南省的三亞市開發總公司（三亞市政府下屬的公司）在1992年發行了三亞地產投資券，通過預售地產開發后的銷售權益，實現地產增值，集資開發三亞地產。

（四）我國的資源稅改革

財政部、國家稅務總局于2010年6月1日公布了《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規定》。根據規定，新疆地區原油和天然氣的資源稅實行從價計征，稅率均為5%。資源稅改革后，新疆的資源稅由2009年的12.28億元迅速增加至2014年的78.17億元，年均增長速度達到44.79%（見圖3-4）。2010年和2011年政策效應非常明顯，分別較前一年增長了164.41%和100.22%。

隨著計征辦法的改變，資源稅由原來的小稅種一躍成為新疆維吾爾自治區的第四大稅種，2014年資源稅占全部稅收收入的比重約為8.81%。同時，由于屬于地方稅種，資源稅收入的增加在一定程度上也擴大了新疆地方公共財政收入規模，2009—2014年資源稅對新疆公共財政預算收入的貢獻率達到了7.37%。

3.1.2　他山之石：土地資源領域

在所有權屬性上，土地資源與礦產資源具有一定的相似性，即很多國家或地區在法律上均規定土地資源屬于國家所有，政府憑借對土地資源所有權的壟斷地位出讓使用權，獲取相應經濟地租，并使其轉化為公共財政收入。

（一）我國的土地出讓和抵押情況

在快速推進城鎮化的進程中，我國各級地方政府利用土地所有權和管理權獲取相應收益，在一定程度上增加了地方政府的財政收入，促進了城鎮化和地方經濟發展。從本質上來講，我國的土地收益就是通過出售土地未來的增值，為城市公共服務的一次性投融資。(3)學術界將這種土地收益稱為“土地財政”或者“第二財政”。有資料顯示，在土地財政輝煌的1999—2011年，地方政府國有土地使用權出讓收入從639.76億元增加到27010.66億元，增長率高達36.6%，占地方一般預算收入的比重由11.43%提高至51.51%，占財政收入總量的比重從5.6%迅速提高至29.25%。(4)到2013年土地財政規模達到了最高峰，全年出讓國有建設用地36.70萬公頃，出讓合同價款4.20萬億元。2014年即便有所下降，全年出讓國有建設用地和合同總價款依然分別達到27.18萬公頃和3.34萬億元（見圖3-5）。

土地收益之所以能達到如此規模，很大程度上取決于土地出讓方式的選擇。2010—2014年全國共出讓國有建設用地158.7萬公頃，出讓合同價款總額達到16.09萬億元。其中，通過“招標、拍賣、掛牌”三種市場方式出讓的土地及合同價款分別達到144.53萬公頃和15.39萬億元，所占比例也分別高達91.07%和95.65%。

與此同時，為了保障土地市場的發展，獲取土地使用權的企業還可以通過抵押方式融資。截至2014年底，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積為45.10萬公頃，抵押貸款總額9.51萬億元。全年土地抵押面積凈增4.56萬公頃，抵押貸款凈增1.73萬億元（見圖3-6）。

（二）香港的土地出讓制度

香港陸地面積僅有1105平方公里，總人口超過724.2萬，人口密度達到6553人／平方公里，于是土地資源成了最有價值和最稀缺的資源。(5)香港政府憑借對土地所有權的壟斷，以公共土地批租和向私營機構、準公共機構出讓土地使用權等方式獲取相應地租。同時，通過開發土地資源和建立土地儲備應對市場供求變化，最大限度地保持市場價格維持在合理區間。相關數據顯示，香港特區政府2012/2013年預算地價收入（包括賣地和補地價）約占政府總收入的15%。因此，從某種意義上來講，香港之所以能在承受低稅率的同時又能為全體居民提供免費的基本公共服務，是因為政府擁有土地使用權拍賣的市場收益，降低了財政收入對稅收的依賴。

（三）重慶的地票交易實踐

2007年，國務院批準重慶為統籌城鄉綜合配套改革試驗區。次年2月國務院發布《推進重慶統籌城鄉改革發展的若干意見》提出，在確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高基礎上，穩步開展城鄉建設用地增減掛鉤試點。2008年11月，在國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的基礎上，重慶市政府通過了《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》，同年12月4日，以“地票”作為主要交易標的的重慶農村土地交易所掛牌成立。

具體而言，先是將農村閑置的宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、公共設施用地等集體建設用地復墾為耕地，盤活農村建設用地存量，增加耕地數量；然后按照我國土地用途管制制度和城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡的要求，將增加的耕地數量作為城市建設用地新增的指標；最后這個指標除優先保障農村建設發展外，節余部分就形成了地票。按照增減掛鉤政策，地票與國家下達的年度新增建設用地指標具有相同功能。通過交易，獲得地票者就可以在重慶市域內申請將符合城鄉總體規劃和土地利用規劃的農用地征轉為國有建設用地。(6)

這一制度設計實現了遠郊農村建設用地與城鎮建設用地之間潛在的供需平衡，破解了城市建設用地瓶頸，帶動城鄉之間土地要素流轉，大幅度提升了偏遠地區的農村土地價值。這樣土地溢價不僅藏富于民，而且減少了原本需要公共財政支出的新農村建設投入，同時也降低了農村居民社會保障對公共財政的依賴性。2008—2014年，重慶市累計交易地票15.26萬畝，成交額307.59億元，成交均價穩定在20萬元／畝左右。地票在扣除必要成本后，價款按15∶85的比例分配給集體經濟組織和農戶。重慶農村戶均宅基地0.7畝，通過地票交易，農戶一次性能獲得10萬元左右的凈收益。(7)