1.2 合理分權(quán)——處理好中央與地方關(guān)系

在當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政體制內(nèi)嵌于市場(chǎng)體制中，作為政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的連接紐帶，財(cái)政體制的健康、穩(wěn)定、平衡、效率，財(cái)政體制運(yùn)行過程中的法制化和規(guī)范化水平，及其對(duì)社會(huì)公平問題的矯正，都體現(xiàn)出國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化水平。

要處理好中央地方體制關(guān)系，需要從理順事權(quán)開始，應(yīng)形成各級(jí)事權(quán)一覽表、支出責(zé)任明細(xì)單，理順收入劃分，建設(shè)地方稅體系，在扁平化三級(jí)框架之下尋求“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配”的局面，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和各地各級(jí)政府職能的到位。

基本思路如下：首先，對(duì)每一級(jí)政權(quán)要有人大的合法授權(quán)，進(jìn)而形成“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)，再加上自上而下兩級(jí)轉(zhuǎn)移支付和輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付”的制度安排。鄧小平同志在南方談話中提到“先富起來的地區(qū)要多交點(diǎn)利稅，支持貧困地區(qū)的發(fā)展”。這些年，中央、省級(jí)政府在“抽肥補(bǔ)瘦”做轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，也輔助性地在發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付。比如在汶川大地震之后，中央?yún)f(xié)調(diào)各地對(duì)口支援災(zāi)區(qū)，就是橫向轉(zhuǎn)移支付。這樣一套制度最終如果能夠使不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府在財(cái)力方面也能滿足履行其基本職能的需要，就算是長(zhǎng)治久安了。其次，地方稅體系方面必須完成攻堅(jiān)克難的改革，產(chǎn)權(quán)、舉債權(quán)的制度建設(shè)也要優(yōu)化推進(jìn)。黨的十九大以后，以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)）的出臺(tái)為里程碑，給出了具體明確的指導(dǎo)，并要求加快推進(jìn)省以下支出責(zé)任劃分改革。

財(cái)政體制的演變：從“分灶吃飯”到“包干制”再到分稅制

黨的十一屆三中全會(huì)之后，中央很快確定了宏觀層面改革的突破口是財(cái)政體制改革，重點(diǎn)是改變過去高度集中的財(cái)政體制，實(shí)行分權(quán)。原來的財(cái)政分配體制，近乎人們所說的“統(tǒng)收統(tǒng)支”，準(zhǔn)確表述是“總額分成、一年一定”。改革的方式則是變“分灶吃飯”為“劃分收支、分級(jí)包干”，“一定五年不變”。在向地方分權(quán)的同時(shí)，中央還明確提出地方權(quán)力要繼續(xù)下放到企業(yè)。

這就拉開了改革開放時(shí)期宏觀層面改革的序幕。在中央向地方分權(quán)、地方向企業(yè)分權(quán)的過程中，形成了在計(jì)劃、物資、人事、勞動(dòng)、金融、投資等方面改革的一些相對(duì)松動(dòng)、有彈性的空間，而整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)仍由原來的指令性計(jì)劃維系體制內(nèi)的再生產(chǎn)，此時(shí)就伴生出一個(gè)體制外空間，這是各種試驗(yàn)和改革的可能空間。財(cái)政體制改革在總體上為各項(xiàng)改革提供了可以試驗(yàn)的基礎(chǔ)和條件。

然而，當(dāng)分權(quán)改革發(fā)展到一定程度，其內(nèi)生的各種問題也顯露出來。與過去“總額分成”相比，“分灶吃飯”提高了地方政府理財(cái)?shù)姆e極性，但在增加本級(jí)收入動(dòng)機(jī)和市場(chǎng)價(jià)格扭曲信號(hào)導(dǎo)向下，必然傾向于多辦“自己的企業(yè)”，多生產(chǎn)高稅產(chǎn)品和價(jià)高利大的產(chǎn)品。到20世紀(jì)80年代后半期，社會(huì)上已出現(xiàn)越來越多的對(duì)于“分灶吃飯”的負(fù)面評(píng)價(jià)。如很多人認(rèn)為，分配關(guān)系并不穩(wěn)定，企業(yè)并不能真正被搞活，并且出現(xiàn)了地方保護(hù)主義、市場(chǎng)分割等問題。于是，中央開始尋找改革新思路，討論分稅制的可能性。1992年鄧小平同志發(fā)表南方談話后，黨的十四大確立了以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，財(cái)政體制改革也確定了實(shí)行分稅制的基本思路。經(jīng)過一段時(shí)間的準(zhǔn)備，于1994年啟動(dòng)了具有里程碑意義的財(cái)政體制改革，即實(shí)行分稅制財(cái)政體制。

1994年的分稅制改革，可以說搭建了中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)間接調(diào)控的基本框架：國(guó)家主要以預(yù)算、稅收、國(guó)債等財(cái)政政策和貨幣政策作為特色調(diào)控工具實(shí)施宏觀調(diào)控，讓市場(chǎng)的各種信號(hào)與這些宏觀參數(shù)結(jié)合后，實(shí)現(xiàn)由國(guó)家調(diào)控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)的目標(biāo)，從而構(gòu)建起有利于解放生產(chǎn)力的整套間接調(diào)控運(yùn)行機(jī)制，使微觀市場(chǎng)主體在分權(quán)狀態(tài)下真正活起來。

這種運(yùn)行機(jī)制實(shí)際和鄧小平同志南方談話的基本精神是一致的，即在運(yùn)行機(jī)制上并不涉及基本制度問題，計(jì)劃和市場(chǎng)都是手段，且二者要結(jié)合起來，以解決資源配置問題。在分稅制改革目標(biāo)取向上，旨在更多地讓市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

財(cái)政行政性分權(quán)與經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的基本特征

若要對(duì)改革開放以來的財(cái)政體制轉(zhuǎn)變做簡(jiǎn)要的總結(jié)，那么1994年之前可稱為“行政性分權(quán)”，而1994年后則可稱為“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”。

行政性分權(quán)最基本的特征是按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系形成財(cái)政收入組織方式和控制方式。分權(quán)之后，隸屬不同層級(jí)政府的企業(yè)之間依然不能真正開展所謂公平競(jìng)爭(zhēng)。哪怕實(shí)行“多種形式的企業(yè)承包責(zé)任制”，政企之間也不可能是平等的甲乙雙方。這種問題即使在承包制框架下，也得不到一個(gè)真正優(yōu)化解決的方案。所以，必須改變按照行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的舊體制。無論是分權(quán)還是集權(quán)，只要不改變這種制度安排，就無法真正建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

在分稅制體制下，一個(gè)轄區(qū)內(nèi)所有的企業(yè)，無論大小，不分行政級(jí)別，在稅法面前一律平等，企業(yè)該交國(guó)稅的交國(guó)稅，該交地方稅的交地方稅，稅后可分配的部分，按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和政策環(huán)境，可以由企業(yè)自主分配。這樣一來，各類企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)的行政級(jí)別隨之被淡化，企業(yè)的廠長(zhǎng)、經(jīng)理，哪怕是國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，以后也越來越多地可以在不參照行政級(jí)別的情況下，靠企業(yè)家市場(chǎng)來挑選和配置。這些是真正搞活企業(yè)的關(guān)鍵，也是1994年財(cái)稅體制改革確立分稅制的改革框架以后才形成的。

現(xiàn)階段，一般人認(rèn)為企業(yè)跨隸屬關(guān)系、跨區(qū)域、跨所有制、跨各種各樣標(biāo)簽概念的兼并重組是很自然的事情，而在1994年以前，這種事情難上加難。企業(yè)和政府之間的關(guān)系也是在1994年經(jīng)濟(jì)性分權(quán)之后，才得到一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范處理，各類企業(yè)也就開始有了一條公平競(jìng)爭(zhēng)的起跑線。同時(shí)，中央和地方關(guān)系亦前所未有地進(jìn)入一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。原來說的“一定五年不變”“一定三年不變”，實(shí)際上是頻繁變動(dòng)的。1980年財(cái)政“分灶吃飯”后，中央曾三次向地方借錢，還開征了預(yù)算調(diào)節(jié)基金，以致在利益驅(qū)動(dòng)下資金較為分散，在預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外，還有為數(shù)可觀的“制度外”資金。1994年以后到現(xiàn)在，也再?zèng)]有說“一定多少年不變”的問題，只是說，中央拿什么，地方拿什么，怎樣合理優(yōu)化調(diào)整。此后，資金的規(guī)范管理、預(yù)算安排的相對(duì)穩(wěn)定與可預(yù)期等才成為可能。

總之，經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本的經(jīng)濟(jì)關(guān)系——政府和企業(yè)、中央與地方這兩個(gè)方面，首先是真正形成了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在邏輯相契合的制度安排。其次，還有一種關(guān)系，即政府（包括中央政府和地方政府）作為公共管理實(shí)體的政權(quán)體系與公民、與納稅人之間的關(guān)系也越來越清楚。在這個(gè)過程中，個(gè)人所得稅改革引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，在客觀上進(jìn)一步喚醒了公民意識(shí)和納稅人意識(shí)，當(dāng)然也帶來了很多復(fù)雜的問題。

與此同時(shí)，我們也要看到分稅制改革以后出現(xiàn)的新困境。一是在2000年前后一度出現(xiàn)特別嚴(yán)重的基層財(cái)政困難，二是2008年“四萬億”政策以來出現(xiàn)的廣受指責(zé)的土地財(cái)政和地方隱性負(fù)債問題。實(shí)際上，出現(xiàn)這些問題，不應(yīng)歸咎于分稅制，因?yàn)槲覈?guó)省以下并沒進(jìn)行真正的分稅制改革，還遲遲未進(jìn)入分稅制狀態(tài)。地方財(cái)政出現(xiàn)的這些問題，恰恰是來自我們過去就知道一定會(huì)出問題的制度安排領(lǐng)域，因?yàn)槲覈?guó)所有地區(qū)，包括最發(fā)達(dá)的地區(qū)，在省級(jí)行政區(qū)以下仍沒有能夠?qū)嵭姓嬲姆侄愔疲俏寤ò碎T、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩較濃的分成制和包干制。

因此，接下來深化改革的重要任務(wù)，便是怎樣把經(jīng)濟(jì)性分權(quán)進(jìn)一步貫徹到省以下，真正把分稅制從上到下貫通起來，讓它成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)效支撐機(jī)制。在這方面也有不同的認(rèn)識(shí)，有的學(xué)者提出要因地制宜，分成農(nóng)業(yè)區(qū)域和非農(nóng)業(yè)區(qū)域，農(nóng)業(yè)區(qū)域不搞分稅制，非農(nóng)業(yè)區(qū)域才搞分稅制；同時(shí)中央和省一級(jí)搞分稅制，省以下不搞分稅制。聽起來這似乎非常合乎中國(guó)國(guó)情，但這種認(rèn)識(shí)實(shí)際上還沒有真正理解和把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的財(cái)政制度安排的本質(zhì)內(nèi)容，因?yàn)檎麄€(gè)財(cái)政體制和“以政控財(cái)，以財(cái)行政”財(cái)政分配體系所對(duì)應(yīng)的是一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)，這個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)的制度規(guī)則應(yīng)該橫向到邊、縱向到底。無論是在五級(jí)框架下還是在三級(jí)框架下，只要省以下財(cái)政實(shí)行五花八門的分成制、包干制，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的財(cái)政制度安排問題就不可能解決，而且還會(huì)有潛在的風(fēng)險(xiǎn)：中央與地方的關(guān)系仍缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性，長(zhǎng)期這樣下去，中央和省級(jí)的分稅制可能都維持不了。現(xiàn)在有人認(rèn)為，中央拿得過多，只要給地方更多的分成，整個(gè)局面就活了。回到分權(quán)概念上，我們堅(jiān)決不能認(rèn)同這種實(shí)際是以五花八門的分成制為出路的觀點(diǎn)。“分灶吃飯”代表財(cái)力分配的分權(quán)并沒有跳出傳統(tǒng)的行政性分權(quán)與討價(jià)還價(jià)式體制框架，所以必須探尋新的改革路徑。

培育地方稅體系：實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的可行路徑

改革中確實(shí)需要充分考慮中國(guó)的特色和特殊情況，但是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必有一些共性的特征，比較突出的是國(guó)家財(cái)力分散，地方缺少必要的設(shè)稅權(quán)和穩(wěn)定財(cái)源，中央缺乏必要的宏觀調(diào)控主動(dòng)權(quán)。在經(jīng)濟(jì)性分權(quán)新時(shí)期，省以下不能真正實(shí)行分稅制的原因就是財(cái)政層級(jí)太多——省以下還有四個(gè)層級(jí)。解決這個(gè)問題，應(yīng)該另辟蹊徑，走扁平化的道路，減少層級(jí)。

行政性分權(quán)在體制上不能保證政府財(cái)力必要的集中程度和中央地方間合理、穩(wěn)定的分配關(guān)系。農(nóng)業(yè)稅取消以后，以農(nóng)業(yè)稅為主要財(cái)政收入的地方，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有或基本沒有收入了，無從談起怎樣建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)體財(cái)政的問題，也沒有能力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)配金庫(kù)，因?yàn)楣ど獭⒍愂找约捌渌矫娴恼芾黻P(guān)系，都是按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域而不是行政區(qū)域在下面設(shè)分支機(jī)構(gòu)，實(shí)際上就必須放棄之前一再?gòu)?qiáng)調(diào)的建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的方針。下一步，行政方面也需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，把一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（首先是農(nóng)業(yè)區(qū)域的鄉(xiāng)）變成縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，不再是五大班子齊全，不再設(shè)七所八站，不再設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)體層級(jí)。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是過渡方式，已較普遍推開，雖然此事在珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)可另論。發(fā)達(dá)地區(qū)像廣東的東莞，鎮(zhèn)以后該怎么樣發(fā)展，有必要進(jìn)一步調(diào)整，有些可變成區(qū)，像東莞設(shè)成地級(jí)市以后，下面沒有區(qū)這一層級(jí)，以后可把若干鎮(zhèn)合并成一個(gè)區(qū)，區(qū)下面再設(shè)街道辦事處。這種區(qū)以下的建制街道辦事處，實(shí)際上就是根據(jù)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，把原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)變成與現(xiàn)在北京這種大都市的基層差不多。還有另一種情況：新疆塔里木河流域沿著一個(gè)100多公里的狹長(zhǎng)水系，散居著的幾千人組成了一個(gè)鄉(xiāng)，這樣的地方基層有其特殊情況，先不急于解決，所以民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的特殊情況可另說。在其他大部分地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的大趨勢(shì)是非常明顯的，也是不可逆轉(zhuǎn)的。

通過省直管縣，可以把浙江經(jīng)驗(yàn)全國(guó)化，就是市和縣在行政不同級(jí)的情況下，可與省級(jí)財(cái)政直接結(jié)算，財(cái)政不必再分市和縣這兩個(gè)層級(jí)配稅基，以后逐漸形成中央文件明確說的“行政省直管縣”結(jié)構(gòu)。廣東在此方面已經(jīng)起步。從長(zhǎng)期來看，省與省以下是兩級(jí)，即省和市縣，再加上中央，形成三級(jí)行政架構(gòu)，原來五級(jí)分稅制的問題就解決了。三級(jí)行政架構(gòu)如何配置稅基，有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，我國(guó)也有相關(guān)的成功探索。

按照三級(jí)分稅而不是五級(jí)分稅，看起來是個(gè)技術(shù)問題，實(shí)際上是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的必須解決的出路問題，要求形成共識(shí)的問題。我們可以想一下：如果要了解中國(guó)財(cái)稅體制運(yùn)行的真實(shí)情況，可以把各省以下行政區(qū)的財(cái)政體制方案放在一起探討。從分稅制改革實(shí)踐可以很清晰地看出，1994年以后，不要說欠發(fā)達(dá)地區(qū)，就是發(fā)達(dá)地區(qū)省以下也沒有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，而只是維持了中央和省之間分稅制的基本結(jié)構(gòu)，并且共享稅已經(jīng)越來越多。我們的底線是，各個(gè)地方都必須按照統(tǒng)一規(guī)則處理共享稅，增值稅過去是75%歸中央、25%歸地方，現(xiàn)在“五五分享”，北京、上海如此，西藏、青海也如此，這是基本的規(guī)則，是底線，剩下的問題就要靠轉(zhuǎn)移支付解決。

現(xiàn)在的真實(shí)情況是省以下都沒有進(jìn)入分稅制狀態(tài)，那么對(duì)于1994年以后困擾我們的地方財(cái)政困難、土地財(cái)政和高隱性負(fù)債等問題，打板子打在哪里？是打在分稅制身上，還是打在省以下沒有真正貫徹分稅制而不得不實(shí)行的分成制、包干制身上？我認(rèn)為這是我們要認(rèn)清的真問題，也是一個(gè)大是大非的問題，必須把這些問題看清楚，才能真正進(jìn)一步處理好財(cái)稅改革該何去何從、怎么把握大方向、怎樣通盤考慮的問題。前已提及，有一種意見是，中國(guó)可以考慮只在中央與省之間實(shí)行分稅制，省以下不搞分稅制。我的回應(yīng)是：省以下不搞分稅制就是中國(guó)現(xiàn)在的真實(shí)情況，你說維持現(xiàn)在的真實(shí)情況就可以過得去，中國(guó)就可以由此而一路實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化嗎？顯然這個(gè)觀點(diǎn)不成立。正是因?yàn)槭∫韵聸]有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，現(xiàn)在才有這么多的困擾，如地方財(cái)政困難，土地財(cái)政的偏頗，地方隱性負(fù)債過高。解決這些問題的關(guān)鍵是形成有效制度供給，即通過有效制度供給真正破解財(cái)稅改革的遺留問題。

為真正把分稅制改革代表的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)貫穿到底，就必須進(jìn)一步培育地方稅體系。在建立地方稅體系時(shí)，我國(guó)可考慮的支柱稅種有兩個(gè)。一是資源稅，中西部工商業(yè)雖不發(fā)達(dá)，但資源富集，所以通過資源稅可使其形成大宗穩(wěn)定的收入來源，像新疆先行先試以后效果就非常明顯。新疆于2010年率先實(shí)行的資源稅改革，當(dāng)時(shí)只涉及原油和天然氣兩項(xiàng)，但僅是這兩項(xiàng)，從靜態(tài)算賬來看，一年就為新疆增加幾十億元收入，以后此類稅收還會(huì)繼續(xù)上升。與形成這種大宗穩(wěn)定的收入來源相配套的資源稅改革，意義其實(shí)更寬廣，它可使整個(gè)中國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后，在可持續(xù)發(fā)展、節(jié)能降耗的問題上形成一個(gè)以法律為背景的長(zhǎng)期有效的經(jīng)濟(jì)杠桿。也就是說，依靠經(jīng)濟(jì)內(nèi)在利益的調(diào)整機(jī)制，逼著整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈從資源開發(fā)開始，所有的經(jīng)濟(jì)主體在稅收加入的比價(jià)關(guān)系調(diào)整經(jīng)濟(jì)壓力之下千方百計(jì)地節(jié)能降耗，開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品。

在地方稅體系中，另外一個(gè)可以寄希望的支柱稅種，就是2011年上海、重慶先后試點(diǎn)的不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收——房產(chǎn)稅（亦即后來立法中所稱的房地產(chǎn)稅）。要使中國(guó)走向現(xiàn)代社會(huì)，必須有與現(xiàn)代化相適應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)稅制，必須有現(xiàn)代意義上的、與不動(dòng)產(chǎn)相配套的調(diào)節(jié)制度，構(gòu)建不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收是不可回避的。隨著時(shí)代的變遷，要進(jìn)一步適應(yīng)社會(huì)需要，優(yōu)化再分配和財(cái)產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)，不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收就是主要抓手，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看還可成為地方政府財(cái)源建設(shè)方面的主力稅種之一。

財(cái)政集權(quán)與財(cái)政分權(quán)之爭(zhēng)

在改革開放初期，財(cái)政體制以宏觀層面作為突破口，率先進(jìn)行改革，改變?cè)瓉怼翱傤~分成，一年一定”的高度集中財(cái)政體制，向地方分權(quán)，并進(jìn)一步向企業(yè)分權(quán)。之后，中國(guó)財(cái)政改革逐漸和頂層設(shè)計(jì)之下的全面配套改革融為一體。

在確保中央必不可少的開支的前提下，明確劃分各級(jí)財(cái)政的權(quán)利和責(zé)任，做到權(quán)責(zé)結(jié)合，打破了大一統(tǒng)的高度集權(quán)格局，擴(kuò)大了地方政府配置資源的權(quán)力，提高了地方政府的積極性。同時(shí)，國(guó)民收入分配格局分權(quán)取向的重大變化，也促進(jìn)了多元化市場(chǎng)主體的形成。

下一步應(yīng)重點(diǎn)研究公共預(yù)算和財(cái)政體制改革，因其牽一發(fā)而動(dòng)全身。它把整個(gè)中國(guó)若干個(gè)“五年規(guī)劃”之下怎么走向現(xiàn)代社會(huì)的很多任務(wù)全串在一起，從基層到中央，社會(huì)管理的方方面面都可在這個(gè)大的概念之下打通。

在討論集權(quán)和分權(quán)的問題時(shí)，單純講集權(quán)多一點(diǎn)好還是分權(quán)多一點(diǎn)好并沒有多大實(shí)際意義。關(guān)鍵是要考慮什么性質(zhì)的分權(quán)，以及什么樣的事權(quán)方案。有人認(rèn)為，提高地方政府收入的集中度，就可以緩解現(xiàn)在的矛盾。我不認(rèn)同這種觀點(diǎn)。實(shí)際上，現(xiàn)在中央和地方的事權(quán)還沒有很好地劃分，應(yīng)該盡快形成事權(quán)明細(xì)單，然后根據(jù)事權(quán)考慮中央政府如何發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付功能，然后再權(quán)衡中央和地方財(cái)政的比例關(guān)系。這個(gè)比例關(guān)系高一點(diǎn)或低一點(diǎn)，表面上看是分權(quán)和集權(quán)的標(biāo)志，其實(shí)不是這么簡(jiǎn)單的關(guān)系，更多要看是不是符合經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的內(nèi)在邏輯，是不是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的分稅制原則真正一致。過去美國(guó)和日本都是聯(lián)邦政府或中央政府層級(jí)要拿整個(gè)財(cái)政收入的接近70%，而2011年以來，中國(guó)中央政府財(cái)政收入占比卻低于50%。如果簡(jiǎn)單地說地方多拿一點(diǎn)，那么另外一些矛盾就可能尖銳起來。中國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)際上需要中央更多的轉(zhuǎn)移支付。

在轉(zhuǎn)移支付方面具體怎么優(yōu)化，有許多問題需要討論。在中央和地方財(cái)政收入占比背后還有很多更深刻的問題與事權(quán)框架有關(guān)，不是簡(jiǎn)單講中央多一點(diǎn)還是地方多一點(diǎn)，而是要從本源開始做更有建設(shè)性的研究。有人認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在有很多應(yīng)該由中央做的事情，但中央并沒有真正承擔(dān)起來，如維持法律的公正，很多經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的司法權(quán)就不能再給地方，特別是涉及跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)糾紛的司法權(quán)，應(yīng)該統(tǒng)一收歸中央，中央可以垂直地、巡回法庭式地來處理這些司法問題，這樣才能使地方的司法機(jī)關(guān)不再?gòu)淖约旱木植勘疚怀霭l(fā)來處理跟自己利益相關(guān)的案件。司法機(jī)關(guān)一旦不能超脫局部利益，就極為容易產(chǎn)生非常明顯的不公正情況，如緝私等案件，顯然需要中央政府更多來承擔(dān)事權(quán)并加以強(qiáng)化。可見，并不是中央政府財(cái)政收入所占比重越低就越符合分權(quán)要求。在有些方面，中國(guó)現(xiàn)在按照事權(quán)合理化這個(gè)取向要做的事情，動(dòng)作可能會(huì)很大，但是在做研究時(shí)不得不考慮這些問題，考慮能不能做一些必要的漸進(jìn)式調(diào)整。有些事情是很顯然的，如果按照當(dāng)前模式，地方都分別形成自己的公檢法體系，那么在利益驅(qū)動(dòng)下不公正的事情可能會(huì)日趨增多，因而有必要從事權(quán)合理化的角度來推動(dòng)相關(guān)改革。

在集權(quán)和分權(quán)概念下，關(guān)鍵是看能不能由粗到細(xì)形成事權(quán)明細(xì)單，再加上其他的配套改革。該收到中央的權(quán)力往中央收，該徹底下放到地方的就要落到地方。中央和地方在總財(cái)力盤子中各拿多少比例，是隨之生成的，而不應(yīng)該事先設(shè)定，不能因地制宜地來劃定不同地區(qū)最主要稅種的分成比例。一定要認(rèn)清聽起來似乎有理的因地制宜的實(shí)質(zhì)，絕對(duì)不能跨過共享稅一視同仁這條底線。其他所有因地制宜的事情，要靠轉(zhuǎn)移支付來解決。中央和地方共享的稅收，必須按照1994年劃定的框架來落實(shí)。所有需要進(jìn)行利益調(diào)整、區(qū)別對(duì)待的，通過優(yōu)化、強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付，包括發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付，將之系統(tǒng)化，使之具有可持續(xù)性。

事權(quán)：與財(cái)權(quán)相順應(yīng)，與財(cái)力相匹配

黨的十八大強(qiáng)調(diào)了預(yù)算必須是全口徑預(yù)算，所有的政府財(cái)力必須統(tǒng)統(tǒng)表現(xiàn)在預(yù)算之內(nèi)。全口徑預(yù)算的基本邏輯就是，財(cái)政為全局服務(wù)客觀要求預(yù)算的完整性，所有政府的財(cái)力必須納入規(guī)范的預(yù)算體系中，而財(cái)政預(yù)算所對(duì)應(yīng)的這些事權(quán)，當(dāng)然就對(duì)應(yīng)政府活動(dòng)的范圍、方向、重點(diǎn)、政策要領(lǐng)和突出重點(diǎn)以后必須兼顧的所有事項(xiàng)。

（一）財(cái)政事權(quán)是政府事權(quán)

事權(quán)的劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和支撐，是理順政府財(cái)政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)和前置條件。2016年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）要解決的這個(gè)事權(quán)問題，其實(shí)是一個(gè)始發(fā)環(huán)節(jié)，就是各級(jí)政府首先應(yīng)該明確怎樣使自己的職能合理化，應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么。

在此我想探討文件中提出的一個(gè)概念，即財(cái)政事權(quán)的概念。首先要明白：政府事權(quán)、財(cái)政事權(quán)二者到底怎么理解，有什么區(qū)別？無論文件怎么表述，我個(gè)人認(rèn)為財(cái)政事權(quán)只能是政府事權(quán)。

我的觀點(diǎn)是，并不存在游離于政府事權(quán)之外的財(cái)政事權(quán)，無論是政府事權(quán)還是財(cái)政事權(quán)，我們所說的事權(quán)的合理化，都必須跳出財(cái)政看財(cái)政，把握好以財(cái)政分配體系為政府合理履行職能服務(wù)這個(gè)內(nèi)在本質(zhì)。

（二）各層級(jí)事權(quán)劃分應(yīng)遵循“三原則”

從中央開始往下，各個(gè)層級(jí)的事權(quán)劃分應(yīng)遵循什么原則呢？我贊成財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉提出的“三原則”。

第一是外溢性原則。樓繼偉指出：中央也好，地方也好，劃分事權(quán)從原則上講，首先要看政府所要發(fā)揮的具體職能的外溢性，比如國(guó)防是整個(gè)國(guó)家的安全防衛(wèi)，它外溢到我們國(guó)家的全部版圖。所以，就不能簡(jiǎn)單地把它看作是一個(gè)一個(gè)區(qū)域的問題。如果它覆蓋整個(gè)國(guó)家，顯然它應(yīng)該是中央的事權(quán)，這樣才能合理地履行必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的政府職能。

在國(guó)防領(lǐng)域我們過去的實(shí)際情況是怎樣的呢？實(shí)際上，是把中央和地方混在一起，本應(yīng)該確定為中央事權(quán)的國(guó)防，卻出現(xiàn)了“軍民聯(lián)防”、“雙擁模范”、民兵預(yù)備役等情況，地方參與進(jìn)來以后，形成種種錯(cuò)綜復(fù)雜的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系。在特定的區(qū)域，比如新疆，還有屯墾戍邊的兵團(tuán)，兵團(tuán)承擔(dān)特定的國(guó)防使命任務(wù)，同時(shí)它又有其他職能。

那怎么把事權(quán)與事權(quán)后面必然要配的財(cái)權(quán)及財(cái)力的關(guān)系理清，過去的做法不太令人滿意。有一些事情沒什么外溢性，比如具體到每個(gè)地方政府轄區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)，包括大家關(guān)心的居民住房，基本不涉及外溢性的問題，就適合由當(dāng)?shù)氐恼畞砉堋?/p>

第二是看信息的復(fù)雜程度。從住房等不動(dòng)產(chǎn)來看，是適合地方政府來管的，因?yàn)槊刻鬃》康牡囟巍⒊蛞约案鞣N各樣配套的要素很復(fù)雜，中央沒有必要跨越中間的層級(jí)一下管到地方基層。而且交給地方管又沒有外溢性，還有利于最大限度地減少信息的不對(duì)稱，提高管理效能。

第三是追求激勵(lì)相容原則。同樣從住房等不動(dòng)產(chǎn)來看，同時(shí)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，地方政府如果能管，不只是在交易環(huán)節(jié)能夠取得稅收，還能在保有環(huán)節(jié)適當(dāng)取得稅收。地方政府的財(cái)源建設(shè)機(jī)制就和稅收索取權(quán)結(jié)合在一起，地方政府就會(huì)意識(shí)到，只要專心致志地優(yōu)化本地投資環(huán)境，履行好提供公共服務(wù)、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的職能，其財(cái)源建設(shè)跟著就一起解決了，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)與政府職能合理化的兼容。中央政府不必在細(xì)節(jié)層面去管各個(gè)地方轄區(qū)之內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)，相應(yīng)地，不動(dòng)產(chǎn)的稅收也應(yīng)劃為地方稅。

（三）進(jìn)一步厘清事權(quán)需深究三個(gè)層面的問題

第一，事權(quán)配置合理化的實(shí)現(xiàn)是否可以按照有人建議的跳過財(cái)權(quán)配置合理化而直接對(duì)應(yīng)于財(cái)力？中央過去曾強(qiáng)調(diào)“事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合”，后來直接講“財(cái)力與事權(quán)相匹配”。有人認(rèn)為可以把財(cái)權(quán)問題拋到一邊，我認(rèn)為這不成立。僅僅以事權(quán)簡(jiǎn)單代替財(cái)權(quán)去跟財(cái)力匹配，將意味著什么事情都靠轉(zhuǎn)移支付解決，即不用考慮稅基怎么合理配置的問題了，顯然此路不通。既然是分稅分級(jí)財(cái)政，在各個(gè)層級(jí)上，稅基這樣一個(gè)財(cái)權(quán)怎么配置的基本問題是繞不過去的。

第二，各級(jí)事權(quán)、財(cái)權(quán)合理化的通盤框架有沒有可能維持五個(gè)層級(jí)的傳統(tǒng)架構(gòu)？在各經(jīng)濟(jì)體（包括世界上規(guī)模最大的經(jīng)濟(jì)體）中，中國(guó)形成了很獨(dú)特的一個(gè)五級(jí)政府架構(gòu)，而搞分稅制的其他經(jīng)濟(jì)體，如美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)等都是三級(jí)框架，它們的共同經(jīng)驗(yàn)是分稅分級(jí)與整個(gè)制度安排匹配。1994年的時(shí)候我們意識(shí)到這一重大區(qū)別，但是當(dāng)時(shí)來不及細(xì)化具體方案，希望先建立中央和以省為代表的地方政府之間的分稅制框架以后，再探索出一條五級(jí)分稅制的道路，但是從實(shí)踐來看，五級(jí)分稅之路走不通。我想強(qiáng)調(diào)的就是，如果把事權(quán)和財(cái)權(quán)合理化當(dāng)作一個(gè)制度安排必須解決的內(nèi)在問題，那么傳統(tǒng)的五級(jí)框架就必須進(jìn)行改造。

第三，以上兩點(diǎn)表明，我們勢(shì)必要抓住中央文件早已經(jīng)明確的扁平化思路，探究怎樣著手推進(jìn)。這又是一個(gè)充滿爭(zhēng)議的問題，比如“省直管縣”，從浙江開始，財(cái)政部已經(jīng)發(fā)文要在全國(guó)推行，但這幾年的進(jìn)展并不盡如人意，而且還有反對(duì)的聲音，值得進(jìn)一步討論。

從全局來看，現(xiàn)在牽一發(fā)而動(dòng)全身的事權(quán)合理化問題，實(shí)踐中如果五級(jí)框架無解的話，我們?cè)趺凑业接薪獾目蚣埽窟@個(gè)有解的框架，顯然是在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基礎(chǔ)上，再借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)和財(cái)政部的通盤部署推進(jìn)“省直管縣”，這就有可能把五級(jí)實(shí)體層級(jí)變成三級(jí)，以明確事權(quán)和稅基（三級(jí)形成事權(quán)明細(xì)單，20種左右的稅按三級(jí)配置），進(jìn)而推行中央和省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度。

┏延伸閱讀：2017年關(guān)于三級(jí)事權(quán)的政協(xié)提案┛

黨的十八屆三中全會(huì)通過《決定》之后，中央政治局首先審批通過了關(guān)于財(cái)稅改革的方案，確定預(yù)算管理改革、稅制改革和理順中央地方財(cái)政體制關(guān)系三大方面的改革任務(wù)，并提出了時(shí)間表的要求。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)，簡(jiǎn)稱“49號(hào)文件”）。為貫徹落實(shí)財(cái)稅改革方案與49號(hào)文件提出的改革任務(wù)，在理順中央、地方財(cái)政體制的深化改革中，應(yīng)盡早編制中央、省、市縣財(cái)政事權(quán)一覽表，并對(duì)應(yīng)列出三級(jí)財(cái)政支出責(zé)任明細(xì)單。特以本提案簡(jiǎn)述建議如下：

其一，合理設(shè)定各級(jí)財(cái)政事權(quán)必須具體化到一覽表的形式上。

財(cái)政作為國(guó)家政權(quán)“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的分配體系，是為政府履行其應(yīng)有職能服務(wù)的國(guó)家治理基礎(chǔ)與重要支柱。政府職能的合理設(shè)定，需要具體化到各級(jí)財(cái)政的事權(quán)與支出責(zé)任設(shè)計(jì)上，并且必須細(xì)化到“財(cái)政事權(quán)一覽表”和與之對(duì)應(yīng)的“支出責(zé)任明細(xì)單”上，才能在實(shí)際工作中具有可操作性。多年來，關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變和與之匹配的財(cái)政事權(quán)合理化的問題，各方一直在討論，決策層也多次強(qiáng)調(diào)，但也一直停留于某些原則性表述上，尚無法對(duì)接實(shí)際工作部門的具體操作，于是方向、原則與實(shí)踐始終脫節(jié)。這種改革任務(wù)懸于半空的狀態(tài)，不宜再繼續(xù)下去了。

其二，我國(guó)各級(jí)財(cái)政事權(quán)的一覽表應(yīng)當(dāng)按照中央、省、市縣三級(jí)來編制。

我國(guó)政府與財(cái)政的層級(jí)，是相當(dāng)獨(dú)特的中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)架構(gòu)，這使得1994年財(cái)稅配套改革形成的分稅制體制框架，在深化改革中遇到了“五級(jí)分稅無解”的難題，以致省以下的分稅制遲遲不能夠真正落實(shí)，實(shí)際上在“過渡”中卻僵化為較普遍的省以下分成制甚至是市以下包干制，衍生出諸如基層財(cái)政困難、隱性負(fù)債和土地財(cái)政等方面的不良問題。為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和與之相匹配的分稅分級(jí)財(cái)政體制，我國(guó)需要繼續(xù)推進(jìn)以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”為操作途徑的扁平化改革，將財(cái)政實(shí)體層級(jí)調(diào)整為中央、省和市縣三級(jí)架構(gòu)，從而使省以下分稅制由無解變有解。與此改革大方向和內(nèi)在基本邏輯相適應(yīng)，編制我國(guó)各級(jí)財(cái)政事權(quán)的一覽表，宜按照中央、省、市縣三級(jí)來設(shè)計(jì)掌握。

其三，三級(jí)財(cái)政事權(quán)一覽表的編制，可由粗到細(xì)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

考慮到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型還處于攻堅(jiān)克難的階段，政府職能、財(cái)政事權(quán)還有一個(gè)從比較大幅、頻繁的調(diào)整向逐步穩(wěn)定成熟的轉(zhuǎn)變過程，故三級(jí)事權(quán)一覽表的編制，可按照盡職事務(wù)的外溢性、信息復(fù)雜程度、激勵(lì)相容等原則和匹配適宜的地方稅種等客觀要求，由粗到細(xì)地在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)動(dòng)態(tài)優(yōu)化。建議起始階段，參照已有的相關(guān)課題研究成果（包括有關(guān)這一專題的中央層級(jí)國(guó)經(jīng)中心智庫(kù)報(bào)告和地方層級(jí)河北省轄區(qū)內(nèi)的方案設(shè)計(jì)等），由管理部門牽頭設(shè)計(jì)一個(gè)相對(duì)粗線條的方案付諸實(shí)施，再于實(shí)踐中總結(jié)其管理運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，做出細(xì)化改進(jìn)，爭(zhēng)取盡快把三級(jí)事權(quán)的一覽表，對(duì)接到以預(yù)算支出科目為技術(shù)性支撐條件的三級(jí)支出責(zé)任明細(xì)單之上。以后動(dòng)態(tài)優(yōu)化的處理，將可望趨于從容。