第1章 財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

1.1 財政作為改革突破口——屢屢選擇財政領(lǐng)域的必然性

新中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了曲折的探索之路，經(jīng)歷了從社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)新性變革。作為歷次經(jīng)濟(jì)與社會改革的突破口和重要組成部分，財政改革對于經(jīng)濟(jì)體制和社會制度進(jìn)步的重要性十分突出。

黨的十八屆三中全會通過的《決定》，作為全面深化改革最高層級的指導(dǎo)文件前所未有地專門提到“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，要求“建立現(xiàn)代財政制度”。當(dāng)時就有人問，這是不是說高了一點？從研究者的角度來看，我認(rèn)為這在學(xué)理上是非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹｜h的十九大報告再次指出，“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，印證了上述判斷。這是因為財政在本質(zhì)上是一個“以政控財，以財行政”的資源分配體系，所有的社會公共資源配置，按照規(guī)范的思路來說，都要有與預(yù)算形式相對應(yīng)的財政分配。國家政權(quán)體系的“以政控財”，首先表現(xiàn)為各級政府以社會管理者的政治權(quán)力掌握、協(xié)調(diào)社會總產(chǎn)品中的一部分，這一部分在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中必然以價值形態(tài)的財力表現(xiàn)出來，實際上代表的是可分配資源。

什么是“以政控財”？從國有資產(chǎn)管理體系來看，國家擁有國有資產(chǎn)的最終所有權(quán)，所以就可以參與國有企業(yè)的分紅，即國企的資產(chǎn)收益分配。政府為什么能成為國有資產(chǎn)最終所有權(quán)的代表呢？還是憑借它的政治權(quán)力，依靠中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的公權(quán)力地位，在這種情況下，政權(quán)體系就要作為國有資產(chǎn)的出資人，去行使資產(chǎn)所有權(quán)所對應(yīng)的資產(chǎn)收益分配權(quán)。

那么什么是“以財行政”？就是用相應(yīng)公共資源，即由財力表現(xiàn)的可分配社會產(chǎn)品，去履行政府應(yīng)該履行的職能。政府“以財行政”的職能定位是什么，改革開放后做了多年的探討，現(xiàn)在大家已經(jīng)基本認(rèn)同，首先要滿足社會公共需要，即要盡可能地按照社會發(fā)展的客觀要求，由政府牽頭組織和提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。當(dāng)然，在中國，并不限于公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，政府對一些產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中合理的產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策的引導(dǎo)和支持，也都在其職能范圍之內(nèi)。

這里面還要把握好討論了多年的合理分配問題。陳云同志曾經(jīng)提到“一要吃飯，二要建設(shè)”，是最樸素的真知灼見，因為不能反過來，先建設(shè)再吃飯，這不符合分配和可持續(xù)發(fā)展的客觀規(guī)律，這都是財政體系要解決的分配結(jié)構(gòu)問題。

財稅改革是財政體制改革的先行軍

在追求強起來歷史飛躍的新時代，中國需要堅定而持續(xù)地推進(jìn)財稅改革。財政體制改革是中國全面深化改革的關(guān)鍵之舉，而財稅改革是財政體制改革的先行軍。1994年的分稅制改革使我國在市場經(jīng)濟(jì)下形成了現(xiàn)有財政制度的基本框架，也奠定了20多年來我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的財政制度基礎(chǔ)，釋放了微觀市場主體活力，提高了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力。

2014年中共中央政治局召開會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，這是按照黨的十八屆三中全會通過的《決定》首先通過的財稅改革方案，標(biāo)志著新一輪財稅體制改革啟動。到目前，這一輪改革已初步取得成效，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了基礎(chǔ)。從財稅改革入手，符合財政的特殊地位，也和我們原來幾輪改革的切入點高度一致。

改革開放啟動的時候，微觀層面的切入點是在農(nóng)村，首先肯定而后鼓勵了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村改革迅速見效并取得了成果。在企業(yè)方面，通過企業(yè)基金、利潤留成，然后推進(jìn)利改稅，推動企業(yè)按照商品生產(chǎn)經(jīng)營者的市場主體定位發(fā)展，以煥發(fā)市場活力。城市改革方面，局部的率先動作使深圳成為我國改革開放的“窗口”與“試驗田”，結(jié)果倒逼出一個經(jīng)濟(jì)特區(qū)。在當(dāng)時的情況下，中國必須“敢闖敢試、殺出一條血路”，然后靠實際情況來說話，看社會主義跟資本主義到底能不能比一比。經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，深圳從一個不為人知的小漁村變成現(xiàn)代化的大都市，其發(fā)展奇跡有目共睹。

改革開放初期，除了微觀層面的、局部的改革舉措之外，宏觀層面也需要改革，如何改革？中央認(rèn)識到不可能讓整個社會再生產(chǎn)按“停車檢修”的方式搞“休克療法”式改革（這是俄羅斯葉利欽政府的改革方式，中國必須按漸進(jìn)式改革方式推進(jìn)），但誰也不可能拿出一個全面改革的頂層設(shè)計藍(lán)圖，只能找突破口。宏觀層面，在摸著石頭過河、以財政服務(wù)全局的情況下，首先選擇的突破口是財政體制實行“分灶吃飯”，借助財政分配改革的突破帶動了整個體制的改革，后來又開展稅制改革，合理劃分稅基，將稅基比較大的幾個稅種作為共享稅。隨后，在計劃、投資、人事、勞動、金融、外貿(mào)等領(lǐng)域，那種高度集中的控制也跟著松動，然后再用雙軌制試錯，在彈性空間中打開新局面。

1992年10月，黨的十四大根據(jù)鄧小平南方談話精神確立了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)所要求的間接調(diào)控框架必須搞分稅制。1994年，分稅制改革啟動，這就是經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。分稅制改革再一次為全局改革提供了一個突破口，進(jìn)而打開了后續(xù)改革的空間。再以后，就是貨幣政策和財政政策兩大政策得以在間接調(diào)控體系中實施以經(jīng)濟(jì)手段為主的調(diào)控，這樣基本上走上了與市場經(jīng)濟(jì)一個大方向的間接調(diào)控之路。

現(xiàn)在我們講財稅改革的時候就要意識到，黨的十八屆三中全會之后，財稅改革再一次合乎邏輯地在整個全面深化改革戰(zhàn)略布局中充當(dāng)了先行軍的角色。中央首先通過了《深化財稅體制改革總體方案》，并以財稅改革作為重頭戲拉開了中國全面深化改革的序幕。其后的改革包括戶籍制度改革、土地流轉(zhuǎn)制度改革、司法改革、價格改革、國企改革等，都是作為一個個重點步驟在依次部署和推開。

財政體制是處理三大關(guān)系的基礎(chǔ)

在學(xué)術(shù)界已形成的共識是：財政體制是處理政府間分配關(guān)系的制度安排，稅收制度是規(guī)范政府與企業(yè)分配關(guān)系的制度安排。如在學(xué)理層面做更周詳?shù)膶徱暎芍@一認(rèn)識還不夠到位。

財政作為一國政權(quán)體系的組成部分，本質(zhì)上是“以政控財，以財行政”的資源分配體系。首先是要解決政府為履行其社會管理權(quán)力和職能而優(yōu)化公共資源配置的問題，而公共資源配置的優(yōu)化一定會影響和拉動整體資源配置的優(yōu)化。財政預(yù)算體現(xiàn)國家政權(quán)活動的范圍、方向、重點和政策要領(lǐng)。也就是說，財政所涉及的是整個社會資源的配置問題與財政制度安排，包括：政府“錢從哪里來”的稅收與非稅收入問題，“錢用到哪里去”的支出、轉(zhuǎn)移支付問題，以及資金收支的標(biāo)準(zhǔn)化載體即預(yù)算等一系列體制、機(jī)制的規(guī)定。這些問題實際上涉及經(jīng)濟(jì)社會生活中的三大基本關(guān)系：一是政府與市場主體企業(yè)之間的關(guān)系；二是中央政府與地方各級政府之間的關(guān)系；三是公權(quán)體系與公民之間的財力、資源、利益分配關(guān)系。

財政之所以成為國家治理的基礎(chǔ)，預(yù)算之所以反映政權(quán)活動的范圍、方向和重點，財稅分配之所以與國計民生息息相關(guān)而牽一發(fā)動全身，財政史之所以既能反映社會進(jìn)化中的階段、結(jié)構(gòu)演變，又能反映社會正義、文明程度的發(fā)展，財稅改革之所以要為全面深化改革“既打頭又殿后”提供全面支撐，都是因為政府與千千萬萬家企業(yè)、中央政府與地方各級政府、公權(quán)體系與公民或納稅人之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，都必然體現(xiàn)并交匯于財政體制。

因此，現(xiàn)實生活中，財政體制絕非僅僅處理政府間或政府體系內(nèi)的分配關(guān)系。在服務(wù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展全局的意義上，財政體制首先需要處理好政府與企業(yè)之間的關(guān)系這一“核心問題”，進(jìn)而需要基于分配機(jī)制“三位一體”地處理好政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系。直觀地看，市場主體和納稅人層面最為敏感又特別關(guān)心的稅費制度，解決的是企業(yè)“繳什么”和“怎么繳”的問題，而財政體制要一并解決“繳給誰（哪級政府）”和“按什么原則與規(guī)范（何種制度）繳給誰”的問題。因此，財政體制首先要解決資源配置中基于產(chǎn)權(quán)契約和法治環(huán)境、政府作用之下的效率激勵、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新響應(yīng)機(jī)制問題以及利益分配過程中的公正、可預(yù)期、可持續(xù)問題，進(jìn)而服務(wù)、影響、制衡資源配置全局。