第1章 財政是國家治理的基礎和重要支柱

1.1 財政作為改革突破口——屢屢選擇財政領域的必然性

新中國經濟發展經歷了曲折的探索之路，經歷了從社會主義計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制的創新性變革。作為歷次經濟與社會改革的突破口和重要組成部分，財政改革對于經濟體制和社會制度進步的重要性十分突出。

黨的十八屆三中全會通過的《決定》，作為全面深化改革最高層級的指導文件前所未有地專門提到“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，要求“建立現代財政制度”。當時就有人問，這是不是說高了一點？從研究者的角度來看，我認為這在學理上是非常嚴謹的。黨的十九大報告再次指出，“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”，印證了上述判斷。這是因為財政在本質上是一個“以政控財，以財行政”的資源分配體系，所有的社會公共資源配置，按照規范的思路來說，都要有與預算形式相對應的財政分配。國家政權體系的“以政控財”，首先表現為各級政府以社會管理者的政治權力掌握、協調社會總產品中的一部分，這一部分在現代經濟生活中必然以價值形態的財力表現出來，實際上代表的是可分配資源。

什么是“以政控財”？從國有資產管理體系來看，國家擁有國有資產的最終所有權，所以就可以參與國有企業的分紅，即國企的資產收益分配。政府為什么能成為國有資產最終所有權的代表呢？還是憑借它的政治權力，依靠中國共產黨作為執政黨的公權力地位，在這種情況下，政權體系就要作為國有資產的出資人，去行使資產所有權所對應的資產收益分配權。

那么什么是“以財行政”？就是用相應公共資源，即由財力表現的可分配社會產品，去履行政府應該履行的職能。政府“以財行政”的職能定位是什么，改革開放后做了多年的探討，現在大家已經基本認同，首先要滿足社會公共需要，即要盡可能地按照社會發展的客觀要求，由政府牽頭組織和提供公共產品與公共服務。當然，在中國，并不限于公共產品與公共服務，政府對一些產業創新中合理的產業政策、技術經濟政策的引導和支持，也都在其職能范圍之內。

這里面還要把握好討論了多年的合理分配問題。陳云同志曾經提到“一要吃飯，二要建設”，是最樸素的真知灼見，因為不能反過來，先建設再吃飯，這不符合分配和可持續發展的客觀規律，這都是財政體系要解決的分配結構問題。

財稅改革是財政體制改革的先行軍

在追求強起來歷史飛躍的新時代，中國需要堅定而持續地推進財稅改革。財政體制改革是中國全面深化改革的關鍵之舉，而財稅改革是財政體制改革的先行軍。1994年的分稅制改革使我國在市場經濟下形成了現有財政制度的基本框架，也奠定了20多年來我國經濟高速發展的財政制度基礎，釋放了微觀市場主體活力，提高了政府調控經濟的能力。

2014年中共中央政治局召開會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，這是按照黨的十八屆三中全會通過的《決定》首先通過的財稅改革方案，標志著新一輪財稅體制改革啟動。到目前，這一輪改革已初步取得成效，為建立現代財政制度奠定了基礎。從財稅改革入手，符合財政的特殊地位，也和我們原來幾輪改革的切入點高度一致。

改革開放啟動的時候，微觀層面的切入點是在農村，首先肯定而后鼓勵了家庭聯產承包責任制，使農村改革迅速見效并取得了成果。在企業方面，通過企業基金、利潤留成，然后推進利改稅，推動企業按照商品生產經營者的市場主體定位發展，以煥發市場活力。城市改革方面，局部的率先動作使深圳成為我國改革開放的“窗口”與“試驗田”，結果倒逼出一個經濟特區。在當時的情況下，中國必須“敢闖敢試、殺出一條血路”，然后靠實際情況來說話，看社會主義跟資本主義到底能不能比一比。經過幾十年的快速發展，深圳從一個不為人知的小漁村變成現代化的大都市，其發展奇跡有目共睹。

改革開放初期，除了微觀層面的、局部的改革舉措之外，宏觀層面也需要改革，如何改革？中央認識到不可能讓整個社會再生產按“停車檢修”的方式搞“休克療法”式改革（這是俄羅斯葉利欽政府的改革方式，中國必須按漸進式改革方式推進），但誰也不可能拿出一個全面改革的頂層設計藍圖，只能找突破口。宏觀層面，在摸著石頭過河、以財政服務全局的情況下，首先選擇的突破口是財政體制實行“分灶吃飯”，借助財政分配改革的突破帶動了整個體制的改革，后來又開展稅制改革，合理劃分稅基，將稅基比較大的幾個稅種作為共享稅。隨后，在計劃、投資、人事、勞動、金融、外貿等領域，那種高度集中的控制也跟著松動，然后再用雙軌制試錯，在彈性空間中打開新局面。

1992年10月，黨的十四大根據鄧小平南方談話精神確立了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。市場經濟所要求的間接調控框架必須搞分稅制。1994年，分稅制改革啟動，這就是經濟性分權。分稅制改革再一次為全局改革提供了一個突破口，進而打開了后續改革的空間。再以后，就是貨幣政策和財政政策兩大政策得以在間接調控體系中實施以經濟手段為主的調控，這樣基本上走上了與市場經濟一個大方向的間接調控之路。

現在我們講財稅改革的時候就要意識到，黨的十八屆三中全會之后，財稅改革再一次合乎邏輯地在整個全面深化改革戰略布局中充當了先行軍的角色。中央首先通過了《深化財稅體制改革總體方案》，并以財稅改革作為重頭戲拉開了中國全面深化改革的序幕。其后的改革包括戶籍制度改革、土地流轉制度改革、司法改革、價格改革、國企改革等，都是作為一個個重點步驟在依次部署和推開。

財政體制是處理三大關系的基礎

在學術界已形成的共識是：財政體制是處理政府間分配關系的制度安排，稅收制度是規范政府與企業分配關系的制度安排。如在學理層面做更周詳的審視，可知這一認識還不夠到位。

財政作為一國政權體系的組成部分，本質上是“以政控財，以財行政”的資源分配體系。首先是要解決政府為履行其社會管理權力和職能而優化公共資源配置的問題，而公共資源配置的優化一定會影響和拉動整體資源配置的優化。財政預算體現國家政權活動的范圍、方向、重點和政策要領。也就是說，財政所涉及的是整個社會資源的配置問題與財政制度安排，包括：政府“錢從哪里來”的稅收與非稅收入問題，“錢用到哪里去”的支出、轉移支付問題，以及資金收支的標準化載體即預算等一系列體制、機制的規定。這些問題實際上涉及經濟社會生活中的三大基本關系：一是政府與市場主體企業之間的關系；二是中央政府與地方各級政府之間的關系；三是公權體系與公民之間的財力、資源、利益分配關系。

財政之所以成為國家治理的基礎，預算之所以反映政權活動的范圍、方向和重點，財稅分配之所以與國計民生息息相關而牽一發動全身，財政史之所以既能反映社會進化中的階段、結構演變，又能反映社會正義、文明程度的發展，財稅改革之所以要為全面深化改革“既打頭又殿后”提供全面支撐，都是因為政府與千千萬萬家企業、中央政府與地方各級政府、公權體系與公民或納稅人之間的權責利關系，都必然體現并交匯于財政體制。

因此，現實生活中，財政體制絕非僅僅處理政府間或政府體系內的分配關系。在服務社會主義市場經濟與社會發展全局的意義上，財政體制首先需要處理好政府與企業之間的關系這一“核心問題”，進而需要基于分配機制“三位一體”地處理好政府與企業、中央與地方、公權與公民三大基本經濟關系。直觀地看，市場主體和納稅人層面最為敏感又特別關心的稅費制度，解決的是企業“繳什么”和“怎么繳”的問題，而財政體制要一并解決“繳給誰（哪級政府）”和“按什么原則與規范（何種制度）繳給誰”的問題。因此，財政體制首先要解決資源配置中基于產權契約和法治環境、政府作用之下的效率激勵、創業創新響應機制問題以及利益分配過程中的公正、可預期、可持續問題，進而服務、影響、制衡資源配置全局。