第一節 黨內法規與國家法律的銜接和協調機制緒論

目前世界上約有6200多個政黨，分布于180多個國家和地區，絕大多數都擁有自己的治理規則體系，并且不同程度地參與政治實踐。因此，一黨黨規與一國法律之間的銜接和協調問題，在世界上其他國家和地區中也同樣存在，這是一個共性問題。同時，在中國共產黨長期執政的社會主義中國，這又是一個值得研究的課題。

在中國的政治實踐過程中，將黨內法規與國家法律如此緊密地聯系在一起，是在黨的十八屆四中全會以后。2014年黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《全面推進依法治國若干重大問題的決定》）明確指出：“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”，因此，要“完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系”“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力”，從而“形成完善的黨內法規體系”，助力實現全面推進依法治國的總目標。這體現了以習近平同志為核心的黨中央以從嚴治黨來推進依法治國，以依法治國來保障從嚴治黨的重大戰略，也在一定程度上反映了作為執政黨的中國共產黨對黨內法規與國家法律關系的認識。在實踐中，對黨內法規和國家法律關系的闡述，主要通過黨和國家領導人的講話、中共中央的決議或者官方媒體報道，最終歸結為兩者都是黨和人民意志的反映，在本質上是一致的。

因此，從時間上來說，黨內法規與國家法律的銜接和協調是相對新生的理論課題；從學術語境上來說，黨內法規與國家法律的銜接和協調問題又是極具地域特點的研究主題。對此，國外學術界尚未展開相應有針對性的、系統性的研究。中國學術界對黨內法規與國家法律銜接和協調問題的探討也剛剛起步，主要關注政黨法研究、憲法慣例研究以及通過探討“兩規”、違反黨紀且涉嫌犯罪等情形下黨內法規與國家法律的關系研究；但基于對學術問題和重大實踐問題的高度使命感，中國學術界對黨內法規與國家法律銜接和協調問題的研究開始蓬勃發展；[1]以《理論與改革》《理論探討》《上海政法學院學報（法治論叢）》等為代表的學術期刊也紛紛開設黨內法規研究專欄。另外，值得注意的是，從事紀檢、監察領域工作的專家、官員基于其自身所具有的豐富實踐經驗，開始積極關注該領域的探討。他們的摸索和研究不僅集中地體現在對黨內法規與國家法律銜接和協調問題相關制度、規范、文件和具體操作等資料的匯編，而且還突出地表現在對該問題的精細化研究，例如相關學術專著的出版和學術論文的發表。

關于黨內法規與國家法律的銜接和協調問題，主要學術研究成果包括：在重要研究資料和學術專著方面，有中共中央辦公廳法規室、中共中央紀委法規室、中共中央組織部辦公廳的《中國共產黨黨內法規選編（1978—1996）》（法律出版社1996年版）、《中國共產黨黨內法規選編（1996—2000）》（法律出版社2001年版）、《中國共產黨黨內法規選編（2001—2007）》（法律出版社2009年版）、《中國共產黨黨內法規選編（2007—2012）》（法律出版社2014年版）、《中國共產黨黨內法規選編（2012—2017）》（法律出版社2019年版）、侯通山的《黨內法規精要8講》（中國方正出版社2005年版）、中共中央文獻研究室的《十七大以來重要文獻選編（上、中、下）》（中央文獻出版社2013年版）與宋功德的《黨規之治》（法律出版社2015年版）、李忠的《黨內法規建設研究》（中國社會科學出版社2015年版）、李軍的《中國共產黨黨內法規研究》（天津人民出版社2016年版）、王振民等的《中國共產黨黨內法規研究》（人民出版社2016年版）、殷嘯虎主編的《中國共產黨黨內法規通論》（北京大學出版社2016年版）、李斌雄的《扎緊制度的籠子——中國共產黨黨內法規制度的重大發展研究》（武漢出版社2017年版）和武漢大學黨內法規研究中心的《中國共產黨黨內法規制度建設年度報告（2016）》（人民出版社2018年版），等等。此外，一些學術專著中間或也會涉及黨內法規與國家法律的關系問題，例如，周敬青的《中德政黨理論與實踐研究》（中共中央黨校出版社2006年版）和崔英楠的《德國政黨依法執政的理論與實踐》（中國社會科學出版社2009年版），等等。

在期刊文章方面，按照發表的年代先后順序不同，在20世紀80年代出現了關于“黨法”或“黨內法規”名稱的討論，例如，艾梅的《“黨法”是一個不科學的概念》（《理論學習月刊》1988年第7期）和朱其高的《如何理解“黨法”的概念——與艾梅同志商榷》（《理論學習月刊》1989年第2期）。自21世紀開始，陸續有學者關注黨內法規與國家法律的關系問題。這個時期的研究成果主要有：劉松山的《建議將黨規黨法上升為國家法律》（《理論與改革》2000年第6期）、蘭亞賓的《黨內法規建設存在的問題及對策研究》（《理論學刊》2005年第11期）、白建民的《學習貫徹黨章與加強黨內法規制度建設》（《安徽工業大學學報（社會科學版）》2006年第4期）、李恩俠的《黨內法規如何與國家法律相協調》（《天水行政學院學報》2006年第5期）、潘澤林的《中國共產黨黨內法規及其體系構建問題研究》（《南昌大學學報（人文社會科學版）》2007年第1期）、劉德敏的《中國共產黨黨內法規初探》（《中共天津市委黨校學報》2007年第1期）和王俊華的《對“黨內法規”提法的再思考》（《上海黨史黨建》2008年第7期），等等。

自2010年以后，學界對黨內法規與國家法律的銜接和協調問題的研究成果陸續出現，尤其在2014年黨的十八屆四中全會審議通過《全面推進依法治國若干重大問題的決定》之后，學術成果如雨后春筍般涌現。這個時期主要有如下研究成果。操申斌：《黨內法規與國家法律協調路徑探討》（《探索》2010年第2期）、馬瑾：《試論黨內法規如何向國家法律轉化》（《人民論壇》2010第17期）、石文龍：《依法執政與“黨法”》（《太平洋學報》2011年第2期）、張立偉：《法治視野下黨內法規與國家法的協調》（《中共中央黨校學報》2011年第3期）、周葉中：《關于中國共產黨黨內法規建設的思考》（《法學論壇》2011年第4期）、葉篤初：《黨內法規建設述略——為紀念中國共產黨誕生90周年而作》（《江漢論壇》2011年第7期）、卓澤淵：《依法執政：政黨政治法治化的表現與實現路徑》（《國家檢察官學院學報》2011年第6期）、姜明安：《論中國共產黨黨內法規的性質與作用》（《北京大學學報（哲學社會科學版）》2012年第3期）、李忠：《如何做好黨內法規和規范性文件備案工作》（《黨內法規研究》2013年第1期）、張曉燕：《求真務實地研究和解決黨內法規制度建設的重點、難點問題》（《中國黨政干部論壇》2013年第9期）、王振民：《黨內法規制度體系建設的基本理論問題》（《中國高校社會科學》2013年第5期）、任鐵纓：《如何更好地構建黨內法規制度體系》（《中國黨政干部論壇》2014年第2期）、常紀文：《把握好國家立法與黨內法規制定的關系》（《法治政府建設》2014年第5期）、黃文藝：《論依法執政基本內涵的更新》（《法制與社會發展》2014年第5期）、韓強：《中國共產黨黨內條例研究》（《探索》2014年第6期）、馬立新：《黨內法規與國家法規規章備案審查銜接聯動機制探討》（《學習與探索》2014年第12期）、馬立新：《論依法改革與完善黨內法規審查制度》（《貴州社會科學》2015年第1期）、卓澤淵：《黨規與國法的基本關系》（《中共杭州市委黨校學報》2015年第1期）、王立峰：《黨規與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會主義法治為視域》（《南京社會科學》2015年第2期）、董業東：《黨內法規與國家法律的銜接協調》（《中共山西省委黨校報》2015年第1期）、周淑真和袁野：《論國家法律與黨紀黨規關系之協調——以當代德國為例》（《中共中央黨校學報》2015年第3期）、劉雪斌和蔡建芳：《論黨內法規和國家法律的銜接和協調——以反腐敗領域的法律法規為例》（《長白學刊》2015年第3期）、付子堂：《法治體系內的黨內法規探析》（《中共中央黨校學報》2015年第3期）、柯華慶和劉榮：《論立憲黨導制》（《戰略與管理》2015年第7期專刊）、強世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構》（《文化縱橫》2015年第4期）、崔建周：《“黨規黨紀嚴于國家法律”：理論依據、實踐指向與實現條件》（《理論探索》2015年第4期）、屠凱：《黨內法規的二重屬性：法律與政策》（《中共浙江省委黨校學報》2015年第5期）、楊帆：《法治視野下黨內法規與國家法律的協同運作》（《福建省社會主義學院學報》2015年第5期）、張亞茹和趙宇輝：《完善黨內法規體系探微——以黨內法規與國家法律相銜接為視角》（《理論導刊》2015年第10期）、王春業：《論將黨內法規納入國家法律體系》（《天津師范大學學報（社會科學版）》2016年第3期）、劉松山：《權力機關行使職權中的黨內法規與國家法律》（《中國法律評論》2016年第3期）、武小川：《“黨內法規”的權力規限論——兼論“黨內法規”軟法論的應用局限》（《中共中央黨校學報》2016年第6期）、劉振宇：《論黨內法規和國家法律的銜接路徑》（《寧夏大學學報（人文社會科學版）》2016年第4期）、秦前紅和蘇紹龍：《黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯動機制》（《法律科學》2016年第5期）、姜明安：《充分發揮軟法在國家治理現代化中的作用》（《人民法治》2016年第12期）、王若磊：《依規治黨與依法治國的關系》（《法學研究》2016年第6期）、羅許生：《國家治理現代化視閾下黨內法規與國家法律銜接機制建構》（《中共福建省委黨校學報》2016年第6期）、宋功德：《以黨中央〈意見〉為行動綱領》（《黨內法規研究》2017年第1期）、李林：《科學定義“黨內法規”概念的幾個問題》（《東方法學》2017年第4期），等等。

值得注意的是，1991年，負責黨內法規制定、領導國家立法工作的中共中央辦公廳法規室成立，隨后，中央紀委、中央組織部、中央宣傳部、中央臺辦、中央軍委等中央部委設立了專門的法規工作機構，中共河北省委員會、中共天津市委員會等省、自治區、直轄市也先后建立黨內法規的工作機構，甚至部分地級市、縣也成立了黨內法規工作機構。2011年7月，中共中央辦公廳法規室更名為中共中央辦公廳法規局，成為正局級機構，并于2012年創辦了《黨內法規研究》期刊，是國內第一個專門以黨內法規為研究對象的內刊，刊發了一些具有真知灼見的文章，有助于黨內法規理論研究工作的深入開展和實務工作的探索。黨內法規制度建設，需要綜合素質較高的理論研究人員和實踐工作隊伍作為人力資源保障。因此，黨內法規的理論研究機構也逐漸增多，例如，2016年湖北省委辦公廳與武漢大學共同成立了武漢大學黨內法規研究中心，在開展理論研究的同時也培養黨內法規工作的專業人才，該中心于2018年5月出版以黨內法規為研究對象的學術集刊——《黨內法規理論研究（第一卷）》。隨后，中國法學會成立了黨內法規研究中心，并與中共中央辦公廳法規局共同組織黨內法規教材的編寫；教育部在中共中央黨校（國家行政學院）、中國社會科學院和其他8所高等學校試點了黨內法規專業的研究生培養；內蒙古自治區黨委辦公廳的黨內法規研究中心、中共福建省委辦公廳和福建師范大學合作共建的福建省黨內法規實施評估中心、中共中央黨校（國家行政學院）的黨章黨規研究中心、中國政法大學的黨內法規研究中心以及吉林省、山東省的黨內法規研究會等機構也紛紛組建。

在報紙文章方面，由于報紙出版發行周期較短，刊登文章的數量較多、速度較快，但同時也存在著電子化、網絡化的普及率較低等特點，因此在資料收集上，可能存在的遺漏現象也比較嚴重，這一點需要我們在研究和討論中予以注意。《中國青年報》2004年1月2日刊登曾市南的《“黨內法規”提法不妥》，重新引起了21世紀以來關于黨內法規建設的討論，例如，北京大學法學院姜明安教授在2013年6月8日《北京日報》發表的《對黨內法規姓“法”幾點疑惑的辨析》等。在黨內法規和規范性文件的清理工作上，人民日報記者盛若蔚發表了一系列文章，例如，《中央黨內法規和規范性文件集中清理工作全部完成》（《人民日報》2014年11月18日）。值得關注的是，作為中央紀委監察部機關報的《中國紀檢監察報》于2014年連續刊登了《依規管黨治黨 推進依法治國》、《黨規黨紀嚴于國家法律》、《德法相依 相輔而行》和《與時俱進健全完善黨規黨紀》等4篇“學思踐悟”系列文章，引起了較大反響。此后，不斷有學者在報紙上探討黨內法規與國家法律的銜接與協調問題，例如，劉作翔的《論“黨紀”與“國法”不能混同》（《北京日報》2015年8月3日）、許耀桐的《黨內法規在法治中的重要作用》（《北京日報》2016年12月5日）和郭世杰的《從“紀法分開”轉向“紀法銜接”》（《北京日報》2018年4月2日），等等。