為了應對全球化、信息化時代的民主與法治挑戰，世界各國都十分注重公民文化建設和公民品格培養，積極探索公民文化的法治動力和支撐機制，并呈現出極為多樣的公民教育模式，在我國，公民教育也具有十分重要的地位和意義，為貫徹十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）關于“把法治教育納入國民教育體系”的戰略要求，2016年6月28日教育部、司法部和全國普法辦專門發布了《青少年法治教育大綱》（以下簡稱《大綱》），并將其確定為“全面依法治國、加快建設社會主義法治國家的基礎工程”。而中共十九大報告又作出“提高全民族法治素養”“建設社會主義法治文化”的全新戰略部署。這樣，就亟須立足中國國情和新時代的“法治中國”建設需要，探索青少年法治教育的新模式和新路徑，塑造社會主義合格公民和法治文化。

一、中國的公民法治教育與法治啟蒙

“公民”不僅是現代生活中的一種政治和法律身份，也是一種權利資格和價值精神，它是共同體生活中倫理、政治和法律價值的總體呈現。因此，世界各國都會通過公民科或者社會科的形式，將道德、政治和法律元素納入公民教育之中，只不過他們更偏重于道德和法律（法治）教育，以培養具有公民德性和法治素養的合格公民，進而適應現實中的民主和法治生活。而中國則不同，我們的民主法治進程起步較晚，公民教育又十分曲折，法治教育元素較為薄弱，因此，法治啟蒙任務并沒有很好地完成，這也正是青少年法治教育的時代使命之所在。

其一，改革開放前政治元素主導的公民教育方式。自晚清以來，西方列強的船堅炮利，曾讓國人認識到失敗的原因在于技術裝備落后，于是斥巨資購買先進武器；甲午海戰的慘敗，又讓國人認識到失敗的原因不是技術裝備，而是政治制度弊害，于是發起戊戌變法；而百日維新的結局則讓國人認識到失敗的原因不是政治制度，更根本的在于國民性的改造。[1]于是，梁啟超提出了“新民說”，力圖塑造具有新道德、新品格、新精神的新型國民，隨后蔡元培則力倡把公民道德教育作為“新教育方針”的核心。新中國成立后，五四憲法賦予了公民各種權利和社會地位，具有劃時代的重大進步意義。但由于政權建設仿效“蘇聯模式”，又面臨外部惡劣的國際形勢，因此，在社會主義改造建設和政治運動中，與階級斗爭相適應的“人民”“群眾”等概念日漸成為主流。憲法教育進入國民生活時，也是過多地強調義務與責任，公民意識教育出現了某種畸形發展狀態。[2]換句話說，公民教育的理念逐漸被社會主義教育的理念所替代，呈現著“政治教育代替公民教育，公民教育暫時沉寂的特征。”[3]特別是在“文革”的十年浩劫中，公民教育被徹底廢棄和摧毀，社會也隨即陷入嚴重混亂。

其二，近四十年來普法式的公民法制教育策略。從上世紀70年代末開始，伴隨著中國改革開放的不斷深化升級，社會轉型加速推進，社會成員的利益主張、權利意識和公民精神自然也在大幅增長。面對這種巨大的時代變革、身份意識覺醒和價值多元化，國家也一直很重視公民道德教育、政治教育和法制（普法）教育，從中共中央、國務院到中宣部、教育部、共青團中央等發布了上百個文件，但三者的使命和任務有很大區別。

在道德教育上，確立了“四有”公民的培養目標，重在理想、道德和紀律。[4]在政治教育上，確立了“接班人”的培養目標，[5]旨在“培養又紅又專、德才兼備、全面發展的中國特色社會主義合格建設者和可靠接班人”，[6]期間雖然也關涉道德和法治內容，但主導取向則是完成政治使命。而在普法教育上，雖然確立了培養“合格公民”的總體目標，從“一五”到“三五”普法規劃，主要是基本法律常識的普及和宣傳，從“四五”普法開始“努力實現由提高全民法律意識向提高全民法律素質的轉變”，“六五”普法規劃逐漸由法制教育轉向法治教育，強調要引導青少年樹立社會主義法治理念和法治意識，養成遵紀守法的行為習慣，培養社會主義合格公民。剛剛開始的“七五”普法規劃，則面對領導干部和青少年開展法治宣傳教育，充分發揮法治宣傳教育在全面依法治國中的基礎作用，推動全社會樹立法治意識，建設社會主義法治文化。

由上可見，道德教育重在公民品德，政治教育重在政治信仰，而普法教育則重在公民法律素質和守法意識，其面向也涵攝全社會公眾。這些公民教育無疑取得了很多明顯成效，[7]但是，這些舉措畢竟也帶有一定的時代痕跡和局限，尤其是普法教育賦有某種宣教和行政色彩，其核心仍是一種守法教育，因而對公民文化建設和公民性品格培養的實際效果并不理想，也難以適應形勢需要。首先，公民教育的結構性失衡。我國的公民教育主要體現為道德教育、思政教育、法制教育（普法教育）的“德育-政育-法育”三元構架，其中，德育具有基礎地位，政育占據主導地位，而法育則處于被吸納的弱勢地位，缺少足夠的獨立性，這不僅導致德育-政育-法育之間的結構性失衡，也與新時代“全面依法治國”的建設實踐不相符，無法回應中共十九大關于“深化依法治國實踐”“提高全民族法治素養”“建設社會主義法治文化”等戰略要求；其次，以普法為核心的法制教育，并不是真正的法治教育。法制教育偏重守法教育、忽視權利意識培養，偏重法律常識宣傳、忽視法律價值和法治精神倡導，偏重“運動化”普法、忽視常規化法制教育，更無法做到常規制度性的法治教育，因此，用法制教育替代法治教育并不能產生應有的公民意識和法治精神。再次，法制教育不成體系，呈現出某種即時性、破碎化的狀態。無論是國民教育系列中的《道德與法治》課程，還是普法規劃中的宣教活動，都在法律知識上、觀念上、邏輯上缺少體系性，知識錯訛、相互矛盾、陳舊老化等問題仍比較明顯。

這些問題的存在，不僅是公民意識、公民文化難以形成，還會帶來更為嚴重的后果。特別是由于體制機制改革滯后與快速釋放的權利和利益之間發生了巨大落差，加之一些地方、一些官員的權力本位、人治思想、甚至權錢交易等腐敗行為，又嚴重抑制和侵犯了廣大民眾的利益和權利。這樣，就導致社會中涌動并日益高漲的公民訴求，不得不力圖通過網絡輿論、社會監督、決策參與、民間自治、申訴上訪、甚至群體性事件等各種方式來予以表達和展現，而這些公民訴求和公民性品格發展所反映出來的價值偏好，則與國家的主導取向發生某種程度的游離、乃至沖突，從而使公民文化塑造步履艱難。

其三，青少年法治教育的時代轉向。事實表明，“國民教育和公民教育對于所有國家來說，都有維護和復制現有秩序、支持政府權威和引導民眾遵守法紀的‘再生’作用。但是民主國家里，在現有秩序‘再生’作用之外，公民教育還能起到國民教育難以起到的‘重建’作用。”這個重建既是更新，也是再造，它依靠社會創制力，而不是自上而下的指令，有效地在社會中產生先前缺乏的積極價值因素和新的社會共識。[8]如今，中國已進入中國特色社會主義新時代，“四個全面”的戰略布局也正在深入推進，使得“中國在今天也不再只是發布自上而下的命令。國家更多的是鼓勵人們自覺實現和諧社會。”[9]因而，轉變過去的法制教育弱勢地位、以法制教育替代法治教育的公民教育模式，確立適應法治國家建設需要的公民法治教育新模式、新機制，進而實施法治啟蒙工程已成為大勢所趨。

基此，黨十八屆四中全會《決定》作出了“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”“把法治教育納入國民教育體系”歷史性決策，而2016年6月教育部、司法部和全國普法辦又聯合發布了《大綱》，這無疑標志著公民法治教育和法治啟蒙工程在國家層面上的正式啟動。其重心則是“加快完成法治教育從一般的普法活動到學校教育的重要內容，從傳授法律知識到培育法治觀念、法律意識的轉變”，旨在以社會主義核心價值觀為主線，以憲法教育為核心，以權利義務教育為本位，進而“培養社會主義合格公民”。中共十九大報告又進一步指出：要提高全民族法治素養和道德素質，“建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。”這樣，就需要進行相應的一系列重大變革和轉向。一是改變過去德育、政育和法育嚴重失衡狀態，按照《大綱》的要求和部署，強化法育的獨立性、占比和力度，以塑造公民的法治素養和法治精神，為全面推進依法治國和國家治理法治化提供根本動力和深層支撐；二是改變過去以法制教育替代法治教育的做法，實現從法制教育到法治教育的時代轉向，探索公民法治教育新模式、新路徑和新機制；三是從抽象的“人民”、“主人”或“群眾”身份，轉向具體的“公民身份”，并積極培育公民的理性自主精神、參與意識和自治能力。只有這樣，才能通過公民法治教育和法治啟蒙來培植公民性品格，讓每個人都能通過國家治理和社會治理的互動對流機制與渠道，形成必要的民主精神、公共理性、公民責任和社會擔當，進而成為民主與法治的實際參與者、推進者、建設者和受益者，理性規則秩序的理想也才能更好地變成生活現實。美國人就自豪地宣稱：“美國在探索自治政府的過程中最主要依靠的并不是總統、國會議員或是大法官，而是每一位公民。”[10]這不能不說是一種人類的法治經驗。而在我們中國特色社會主義新時代，就更要“形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”，[11]通過良法善治來“打造共建共治共享的社會治理格局”，推進法治中國建設目標的實現。

其四，當下法治教育的時代意義與重要使命。縱觀我國公民教育的發展歷程，不難看出《大綱》對推進從法制教育邁向法治教育的劃時代意義，而當下的法治教育也確實肩負著重要的法治使命。

首先，從思政主導到法治啟蒙。從新中國建立初期，我國就十分重視思想政治教育工作，并視其為意識形態建設的重要內容。改革開放后，從小學、初中、高中到大學，我們也一直把思想品德和政治思想教育作為培養青少年價值觀的主要陣地，旨在使他們成為社會主義事業的“接班人”，并適應當時政治動員和政治化社會建設的需要，這固然有其必要性和客觀性。然而，德育、政育與法育之間的結構性失衡以及對法治教育的忽視，必然無法承擔起十八屆四中全會和十九大所提出的建設社會主義法治文化的戰略任務，法治國家建設目標的實現也必然因此受到嚴重影響。事實上，從晚清到民國再到新中國，法治進程一直是曲曲折折，尚沒有建成法治國家，而法治啟蒙當然也并沒有完成。在當下全面推進依法治國的中國特色社會主義新時代，必須補上法治啟蒙這一課，否則，就必然會因缺少法治非制度化要素的內在支撐而遭遇嚴重困境。經驗表明，“如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運用這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的。再完美的現代制度和管理方式，再先進的技術工藝，也會在一群傳統人的手中變成廢紙一堆。”[12]為此，黨的十八屆四中、五中全會和十九大作出了加強法治社會建設和塑造法治精神的重要戰略部署，將法治教育納入國民教育體系。基此，《大綱》確立了“以社會主義核心價值觀為主線”“以憲法教育為核心、以權利義務教育為本位”，全面提高青少年法治觀念和法律意識，進而努力“培養社會主義合格公民”的目標要求，從此開啟了法治教育和法治啟蒙的新階段。實踐表明，“要想培養出積極的公民意識，其基本前提就是公民本人應當控制政治過程（而不是由別人‘代表’）”，[13]因此，克服“沒有公民的民主”，[14]開放公民參與的場域、渠道和機制就顯得十分重要；但同時，“‘法治國家’必須引導公民自覺遵守法律、努力工作和有所克制。為此，國家本身必須樹立良好榜樣，教育公民正確理解他們的義務和權利；使他們了解少數服從多數和思想自由并不等于無政府主義。”[15]這就要求我們走出思政教化統攝法治教育的誤區，深入貫徹實施《大綱》，積極推進法治啟蒙，進而逐步在全社會確立法治觀念、法治思維、法治方式，塑造與“法治中國”建設相適應的新時代公民文化與法治文化。

其次，從主人意識到公民意識。法治是民主的基本前提和根本保障，而沒有制度規約的“大民主”，其最終結果則會造成反民主，公民意識才更適合法治化民主的需要。在建設法治國家、“推進國家治理體系和治理能力現代化”的新時代背景下，必然要求樹立法律的至上權威，真正把權力關進制度的籠子里，并使政治、經濟及社會生活都進入法治化軌道。這樣，就要求每個社會成員都能以公民身份和姿態，來廣泛享有、充分行使、積極維護其自由和權利，從而徹底摒棄“臣民”文化傳統，防止政治性“主人”身份與權利的濫用，避免“人民”權利的空泛性，將公民身份和地位落地深根，使其更有確定性、更有可靠保障。這樣，實現由主人意識向公民意識的轉型，也就成為一種客觀必然。事實也表明，只有真正確立公民角色和公民意識，才能使社會成員在公共和私人的“雙重生活”領域中，充分展現自己的個性追求、自主創造、自由選擇和公共精神，進而才能真正樹立起自由與責任、權利與義務、自主與服從相和諧、相統一的現代民主法治觀念，有效促進“法治中國”建設進程。

再次，從守法教育到公民教育。為了適應改革開放和民主法制建設的新形勢、新任務，如前所述，自1986年至今，我國已實施了從“一五”到“七五”的七個普法規劃，并取得了重大影響和效果。然而，歷屆“普法規劃”的核心都是強調社會成員守法而不是公民權利義務，因此，它只是法制教育而不是法治教育，是法律知識普及而不是法治理念培育。正是基于這一現狀，《大綱》就深刻指出，“建設社會主義法治國家的宏偉目標，對加強和改善青少年法治教育提出了現實而迫切的要求，當前和今后一段時間，要高度重視青少年法治教育工作，加快完成法治教育從一般的普法活動到學校教育的重要內容，從傳授法律知識到培育法治觀念、法律意識的轉變，完善工作機制，加大工作力度，將法治教育全面納入國民教育體系，創新青少年法治教育的形式與內容，著力提高系統化、科學化水平，切實增強教育的針對性與實效性。”[16]這樣，就需要推進從守法教育到公民教育的轉向，將單純的守法教育轉變為公民意識的培養，特別是普法教育、宣傳媒介等更應把引導和強化公民對國家制度、法律制度的合理性、合法性認同作為重中之重，進而培養適合打造“法治中國”需要的新型公民，從而為法治國家建設提供深層基礎和核心動力。

二、公民性塑造：青少年法治教育的核心任務

既然青少年法治教育肩負著中國百年來未能完成的公民法治啟蒙使命和任務，并在全面推進依法治國進程中發揮著重要的支撐和推動作用，那么，它的核心任務就必然是通過全面落實《大綱》，來塑造適應法治國家建設需要的公民性精神、品格與能力。這主要包括：

（一）公民的民主法治理念

民主法治理念是現代公民精神與公民性品格的核心要素，是展現公民能力的根本保證，也是建設法治國家、法治政府和法治社會的重要基石。在我國，正在積極探索自主性的法治發展道路，公民的民主法治理念必然立足于現實的國情基礎之上。首先，社會主義核心價值體系的相關價值引領。中辦國辦發布的《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》明確指出，社會主義核心價值觀是法治建設的靈魂，要“把社會主義核心價值觀融入法治國家、法治政府、法治社會建設全過程，融入科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法各環節”，而十九大報告也再次強調，要“發揮社會主義核心價值觀對國民教育、精神文明創建、精神文化產品創作生產傳播的引領作用，把社會主義核心價值觀融入社會發展各方面，轉化為人們的情感認同和行為習慣。”然而，社會主義核心價值觀十分豐富，體現著國家層面、社會層面和個人層面等不同維度的價值取向和準則，并不都與公民性品格直接相關，也并不都能體現于法治建設之中。但是，民主、自由、平等、公正、法治等核心價值觀無疑對法治建設和公民性品格具有核心指引意義。其次，立足中國、面向世界的民主法治理念。在當今全球化、信息化時代，世界日益呈現出一種復雜多變、開放多元、包容共享的發展趨勢，這正如十九大報告所指出的，“沒有哪個國家能夠獨自應對人類面臨的各種挑戰，也沒有哪個國家能夠退回到自我封閉的孤島。”因此，我們既要按照“不忘本來、吸收外來、面向未來”新時代要求，[17]來更好地構筑中國精神和價值，也要立足中國、面向世界，來更好地塑造的公民的民主法治理念。這些民主法治理念主要包括：

一是權力制約理念。沒有權力制約，就沒有民主和法治，這已為法西斯時代的殘暴統治所證實。“這些反人類罪的作惡者都受過良好的教育，懂得大量閱讀、寫作、文學、數學和科學知識，但盡管如此，他們卻不能民主地生活；他們利用自己的知識和技能建造偉大藝術品和建筑的同時，也建造了集中營和人類的夢魘。”[18]事實上，我國社會主義民主制度的核心要義，就在于貫徹馬克思的民主契約法律觀，[19]把權力關進制度的籠子里，一切國家權力都應該受到制約，并服從服務于民眾的整體利益和要求，因此，這就要求每個公民都能確立民主法治精神，都能夠以合法有效的方式和渠道來參與民主選舉和民主監督，能夠通過積極行使公民權利來制約公權力、扼制權力濫用和擴張，促進國家治理體系和治理能力的現代化、民主化、法治化。

二是法律至上理念。憲法法律至上是法治國家的基本前提和根本保障，十八屆四中全會也明確提出了依憲治國、依憲執政、依法行政、公正司法和全民守法等戰略要求和部署，這就要求作為法治社會主體的公民，確立起法律至上的理念。一方面能夠通過合法途徑和形式，來監督公權力依憲治國、依憲執政、依法行政和公正司法，另一方面，也能夠形成公民的理性自律精神，自覺維護法律權威和遵守法律規則，從而推進法治國家、法治政府和法治社會的一體建設進程。

三是公平正義理念。現代法治之所以成為人類社會的一種優先選擇，就在于其在本質上是一種良法善治，因此，公平正義必然成為法治的核心價值和方向指引。實踐證明，公平正義的核心任務是對自由、平等和權利作出合理性安排，因此，這就要求每個公民都能夠具有一定的公平正義和正當程序理念，積極參與到國家與社會生活中有關自由、平等和權利的制度性安排過程中來，能夠對國家和社會生活制度中的自由、平等和權利設定予以認同、內化、反思、對話和協商，從而促進科學立法、公正司法、嚴格執法和全民守法等法治建設環節取得實效。

四是人權保障理念。民主也好、法治也好，歸根結底是為了人的自由發展和全面發展，它們的一個重要任務和目標就是尊重、維護和保障人權。因此，這就要求每個公民都應該具有人權保障的理念和覺悟，以人權價值和精神參與國家和社會生活，推動立法機關不斷擴大人權保護、監督司法機關不斷強化人權保障、防止行政機關濫用權力侵犯人權、通過理性維權活動不斷優化人權保護的社會環境，進而傳播人權保障價值和完善人權保障機制，促進法治秩序的形成。

（二）公民的權利義務觀念

作為現代民主和法治構架下的公民身份與角色，要在公共與私人的“雙重生活”中展現自己。也就是說，每個公民既要參與國家政治生活，也要參與社會生活和經營家庭生活；他們既會在公共空間活動，也會在私人空間中活動。這就會產生普遍利益與特殊利益，公共利益與私人利益，國家利益、群體利益和個人利益等等的沖突與整合。面對這些沖突與整合，最根本的問題是：“我們如何讓彼此滿意而愉快地生活、同時又完整地保留個人及群體的差異、自身的許多身份特征得到認可和尊重這樣的方式公正地共同生活？根本的解決方法是民主公民教育”，而“處于核心地位的是締造共同生活的方式并遵循其規則的意愿。”[20]這樣，就需要通過法律這一公共規則，來界定不同利益、不同空間、不同價值的性質與范圍；通過設定法律權利和義務的方式，來予以調適沖突、規制行為和建立秩序，因此，這就必然體現著權力與權利、權利與權利、權利與義務等不同關系中的平衡觀念。

首先，是權力與權利的平衡觀念。公民的權利義務并不是僅由其自身來界定的，而恰是要依賴于國家權力與公民權利的總體框架。也就是說，普遍利益（公共利益）與特殊利益（私人利益）的復雜關系，決定著國家權力與公民權利的邊界，進而決定著公民權利與義務的范圍。事實表明，權力與權利的互動平衡，是公民權利義務的重要前提和基礎。具言之，國家權力有肆意擴張和濫用腐化的天性，因此，絕對的權力就會導致絕對的腐敗；而私人權利也有自私自利和貪婪任性的風格，因此，自由也“并不意味著某個或某些人可以享受以他人損失為代價的自由”，[21]這樣，雙方就都需要規則的控制，二者需要互動平衡。近代以來自由主義與國家干預的此消彼長，以及當代“第三條道路”和治理模式的探索，也證明了這一點。發展中國家的無數實例表明，“使用強力本身并不與自由主義相抵觸；相反，政府手里若沒有強力，人民的自由就無法保障。強力只有用得粗暴才算是粗暴。”[22]可見，“它們（政府、市場和市民社會秩序）之間的平衡必不可少。”[23]這樣，就需要以公民權利來分割和監督國家權力，防止權力的專斷腐化；同時，也需要以國家權力來抑制私權濫用和控制沖突，保護公民權利和維持正義秩序，只是二者的平衡基準和范圍需因不同的時勢而進行動態調整而已。由此看來，作為公民，就應站在權力與權利的互動平衡體系框架內來考量自身的權利義務，確立基于合理性的權利義務觀念，表達基于正當性的權利訴求，從而以法治觀念、法治思維和法治方式來踐行公民權利義務。

其次，是權利與權利的平衡觀念。應當說，確立國家權力與公民權利的互動平衡框架，是在縱向上對普遍利益與特殊利益、公共利益與私人利益、國家生活與社會生活之間的邊界厘定，而接下來，在橫向上對特殊利益、私人利益、社會生活主體進行彼此界分也就成為必然。事實上，“權利一旦實施，就會有人得益、有人損失”，[24]權利沖突自然在所難免。因此，“立法者和法官所要解決的問題，亦就是權衡權利而衡量責任，使不斷地在爭抗沖突中的個人權利，能得平衡”，[25]從而最大限度地化解權利的“沖突”、實現公平秩序。這樣，就要求公民確立起理性平衡的權利觀，在主張自身權利的同時能夠尊重和關照其他公民的權利訴求，以平等互諒、多元包容精神來對待和行使公民權利。

再次，權利與義務的平衡觀念。眾所周知，在近代啟蒙思想的有力鼓舞下，形成了自由主義的個人本位權利觀，并成為現代法治價值的一個明顯標志。然而20世紀以來，個人本位權利觀越來越受到時代的挑戰，人們漸漸發現，“權利要求吵吵嚷嚷提得太多，而相比之下，對實現這些權利所需要的義務和責任卻保持沉默”。[26]這樣，就造就了只伸手要權利、卻不承擔責任的“貪婪的公民”，進而帶來嚴重的社會問題和秩序危機。事實上，權利和義務是相對應的，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務，“接受義務是任何人為了獲得權利而必須付出的代價”。[27]因此，這就要求公民能夠確立客觀理性的權利義務觀，形成權利與義務的平衡精神。然而，西方國家“現存的公民教育話語傾向從自由主義式民主角度理解公民的權利和義務。一般說來，持這種理解的人將公民參與表述為一系列理性的、文化中立的個人行為，而這些個人基本上是從普世主義立場上來看待公民權利和義務以及‘共同利益’的。這一空洞的觀點，全然忽視了種族、性別、性取向、族群以及社會——經濟地位對公民觀的影響，而公民教育本身則身著規范的偽裝，壓制差異，以便造就出所謂的‘平等和均衡（equality andsymmetry）'。”[28]這就是說，權利義務的真正互動平衡，并不是空洞的口號和普世主義的情懷，而是立基于公民對文化、性別、族群和社會差別的平衡考量基礎上的，并通過“這個共同的政治身份與多種文化身份并存”，進而實現“多樣性的統一”。[29]因此，公民的權利義務平衡觀念應該是理性的、客觀的、現實的，進而為其行為提供有效的指引，促進社會秩序穩定。

（三）公民的民主參與能力

現代公民精神與公民性品格不僅包含著理念、觀念等精神價值要素，也包括民主參與、理性協商、妥協共識等行為技能要素。為此，英國著名教育學家David Kerr就在其“公民教育的連續性框架”理論中，將公民教育分為“有關公民的教育”（重在公民知識學習）、“通過公民的教育”（重在公民行為養成）和“為了公民的教育”（重在公民職責能力）三個層次，[30]并產生了廣泛的影響。這一“連續性框架”就包含著知識、行為和技能等要素，而對于這些要素，正如《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》所指出的，不僅需要教育引導，也需要“實踐養成和良法善治”。[31]這主要包括：

其一，民主協商能力。公民身份是現代民主與法治的產物，其角色、行為和價值取向會在國家政治生活和公共生活中得到更突出的展現，特別是在民主選舉、公共政策制定、公共事務參與、地方（行業、社區）自治和基層治理過程中，能夠進行理性感知、共利考量、合理評判和審慎選擇，從而形成必要的進行民主對話、謀求協商共識的能力與水平，養成善于民主行動的意識、素質、經驗和基本技能。只有這樣，才能展現公民的價值、實現公民的訴求，更好地維護民主法治機制的健康運行。

其二，權利主張能力。公民是社會成員在公共與私人的“雙重生活”中的普遍身份和主導角色，并以法定權利和義務的形式來實現公共參與、互動交往和安排日常生活。期間，難免會在公共利益與私人利益、公權力與私權利、以及私權利與私權利之間產生一定的錯位、摩擦和沖突，因此，這就要求公民通過合法途徑和形式來表達訴求、主張權利的能力，包括主張個體權利、利益群體權利和共同體權利，也包括主張法定權利、推定權利和應然權利，[32]進而抑制公權力的擴張和私權利的濫用，維護公權力與私權利以及私權利與私權利之間邊界與秩序。基此，“為權利而斗爭不僅是法秩序成員的權利而且是其道義上的義務”便成為公民主張權利時的一個內心信念，[33]用馬克思的話來說就是：“一個人有責任不僅為自己本人，而且為每一個履行義務的人要求人權和公民權。”[34]可見，公民的權利主張能力，就是主張一切公權力都必須依法行使，不得有法上、法外特權和擴張濫用，而必須具有合法性和合目的性；與此同時，一切公民權利，也必須依法依規來行使和實現，不得濫用和觸犯法律，從而維護法治秩序。

其三，權利維護能力。公民主張權利意在確立特定公民權利實現的具體目標，而公民維護權利則意在采取各種方法和手段，來保障公民權利不受侵犯或者得到有效救濟。我們知道，在民主契約和憲制精神之下，公民通過法定的公權力，建立起與政治國家的公共聯系；公民通過法定的私權利，建立起與其他社會成員之間的私域聯系。因此，如果不能有效維護私權利，就難以有效制約、防范公權力擴張，誠如列寧早指出的那樣：“誰不善于要求和做到使他的受托者完成他們對委托人所負的責任，誰就不配享受政治自由公民的稱號。”[35]同樣，如果每個公民不能有效維護其自身權利，也難以建立社會成員之間的互惠信任和秩序期待。可見，具備權利維護能力是公民品格和素養技能的一個重要方面。

其四，理性自律能力。按照馬克思主義的觀點，民主國家的制度是人民的“自我規定”形式，是“良法”的根本標志，因此，國家“必須實現法律的、倫理的、政治的自由，同時，個別公民服從國家的法律也就是服從自己本身理性的即人類理性的自然規律。”[36]也就是說，它必然要實現權利與義務的平等一致，必然要體現自由與責任的內在均衡。如果“人們隨心所欲地主張種類繁多的權利，也阻礙了他們認識自身的義務”，而“在法治中民主所保護的不僅僅是個人，更重要的還有公民”。[37]因此，作為一國公民，就不僅承擔著平等、自由、人權和民主的主張者與維護者的角色，另一方面，也必然具有理性自覺、自主自律、遵規守紀的克制主義精神與能力。這樣，以理性公民身份來對義務和責任的服從與承擔，就不再是國家法律的外在強制之果，而更主要的是公民自我的理性存在形式，是在法治框架下實現權利主張的必要條件與保障。

（四）公民的共同體倫理

近代以來法治發展的歷史經驗表明，如果缺少必要的倫理秩序，再好的制度也難以獲得有效運行。但是，當代社會的倫理秩序已不再是傳統那種日用倫常的道德秩序，而是建立在蘊含公民自由、權利、責任和公共精神的公民倫理基礎上，展現著參與、守法、負責和犧牲等公民德性，而“公民政治便是這一倫理秩序在公共生活中的體現。”[38]反之，“如果所有公民的行為都僅以自利為導向，擁有民主、法治國家和自由秩序的社會不可能存續。”[39]這意味著，公民德性和公民共同體倫理是公民性品格的重要構成要素，并成為制度運行的重要支撐和保障。

其實，早在古希臘就有關于蘇格拉底“雅典公民之我”的偉大故事，[40]然而，在當代西方，隨著個人主義精神的過度發展和漫無止境的利得精神的泛濫，卻出現了人們不愿接受對行為進行最低限度約束的“道德無政府”狀態，[41]嚴重影響了規則秩序的建立和運行。而普特南的相關研究也表明，公民性社會資本較發達的地方，人們推崇團結、公民參與和社會整合，他們彼此信任對方辦事公正，并遵守法律；而在“沒有公民精神的”或“無公民心”的地方，大家對公共事務漠不關心，幾乎每一個人都認為法律要注定被破壞，但由于擔心他人的無法無天，他們又要求嚴刑酷律。在這種惡性循環中，每個人幾乎都感到無能為力，有被剝奪感和不幸福感。[42]可見，沒有足夠的公民德性和公民品質，規范制度是很難有效運行的。這就要求“要求公民有高尚的人格和禮儀，要求能按原則上的方式推理，從內心欣賞如自由、公共利益、平等等民主價值；批判性地思考問題，以非暴力方式解決爭端；堅持別人的權利（不僅僅是自己的）；和你不太愿意合作的人合作；容忍與自己不同的宗教和政治觀點；真正地堅持自由地表達那些看法，就如被認為是伏爾泰所說的那句偉大的民主口號：‘我不同意你的說法，但我會誓死捍衛你這么說的權利’。”[43]只有這樣，才能更好地培養公民的共同體倫理，從而為規則秩序提供必要而有效的倫理支撐，進而推進法治進程。

三、立足公民性品格培養，探索法治教育新路徑

中共十九大明確指出，中國特色社會主義已經進入了新時代，而全面依法治國則是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。因此，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，無疑成為一種歷史必然。這樣，立足法治教育的時代轉向，探索適應新時代法治建設需要的法治教育新模式和新路徑，塑造新時代的法治精神和公民文化，就顯得重要而緊迫。

其一，確立法治教育的獨立地位。如前所述，基于我國特殊的歷史傳統和現實國情，形成了公民教育的德育-政育-法育三元構架，而法治教育一直在其中處于附屬地位。為此，《大綱》明確要求修訂中小學德育課程標準，從小學低年級到高年級——初中階段——高中階段，不斷強化法治教育比例、增加法治教育模塊，并“將法治教育作為思想政治課的獨立部分”。而對于高等教育階段，《大綱》則要求“把法治教育納入通識教育范疇，開設法治基礎課或者其他相關課程作為公共必修課。”只有確立了法治教育在公民教育格局中的獨立地位，才能更好地推進公民法治教育，也才能更好地發揮其法治啟蒙功能。

其二，以公民性品格培養為核心目標。實踐經驗一再表明，沒有足夠的公民文化，法治國家、法治政府和法治社會都是很難建立起來的。因此，各國都清楚認識到，“應教育公民理解并參與大多數人的規則、尊重少數群體的權利、關心公共利益、保護彼此的自由并限制政府的規模和管理范圍。”[44]在我國，十八屆四中全會《決定》正是基于“推動全社會樹立法治意識”這一法治建設“基礎工程”的迫切需要，提出“把法治教育納入國民教育體系”的戰略要求，而《大綱》更是做出了“培養社會主義合格公民”的目標定位。因此，我們必須牢固確立以公民性品格為核心的價值目標，這就要求：一是凸顯法治教育在德育-政育-法育構架中的法治啟蒙地位，并以公民性品格為主線，實現德育-政育-法育的互動整合與融通；二是摒棄傳統的法律常識或者法條宣講方式，緊緊圍繞《大綱》要求和公民性品格的培養來設計、安排和組織不同教育階段的法治教育內容與形式；三是確定權利義務、自由平等、公平正義、規則秩序、國家認同等公民性品格培養的核心要素，選取與學生密切相關的校園事務、社會活動或者生活案例，通過民主商議、投票決定、尊重規則、尊重少數、社區服務等場景教學與實踐體驗，潛移默化地塑造青少年的公民精神和法治素質。

其三，探索多元共建的法治教育方式與路徑。公民法治教育在任何國家都不是件容易的事情，也會遇到大致相似的問題。“隨著各種項目計劃的蓬勃發展，我們要小心提防那些以各種抽象的、膚淺的方式對美德進行宣揚，卻又不能真正觸動學生的心靈和思想的教育。”[45]在我國，《大綱》已明確要求“青少年法治教育要充分發揮學校主導作用，與家庭、社會密切配合，拓展教育途徑，創新教育方法，實現全員、全程、全方位育人。”目前，教育部與有關高校合建了多個法治教育研究中心（協同創新中心），[46]組織了兩屆全國學生“學憲法、講憲法”大獎賽，組織編寫了《法治教育教師讀本》和《法治教育學生讀本》，最近又在上海遴選了9所“青少年法治教育協同創新中心實驗校”，這些無疑為青少年教育模式探索提供了重要機遇和空間。然而，青少年法治教育并不僅僅是學校教育就能完成的，要真正“實現全員、全程、全方位育人”，就應該探索多元共建的法治教育方式與路徑，尤其是在司法機關、相關政府部門、有關機構、社區組織建立專項的法治教育實踐基地，使學生能夠經常觀摩、體驗和參與一些適當的基層治理活動。事實表明，“人們唯有經由地方自治的參與學習，他的思想、能力才能得到適當的鍛煉，而更重要的是使人民養成一種習慣。”同時這“也是培養愛國心和公民精神的最佳方式。”[47]這樣，就在民主參與中培育了公民的民主生活經驗和技能，形成較高的民主參與能力和水平，進而提升法治教育的效果。

其四，更新觀念和創新機制，營造法治教育的良好環境。推進青少年法治教育，塑造公民性品格是一項重大而復雜的系統工程。特別是在缺乏公民法治教育傳統的國情下，更新思想觀念，破除各種體制機制障礙，就尤顯重要了。首先，要克服把青少年法治教育與中考、高考相對立的觀念。在我國，中考和高考是決定一個學生命運前途的重大環節，因此，一切服從中考、高考，就成為了各個學校的鐵律，因此，對長期見效的、培養公民性品格的法治教育，就處在“輔助”“拓展”的地位上，這無疑不利于法治教育的正常開展，需要予以破除。同時，中考、高考應當適當增加法治教育的考試內容，形成必要的方向指引。其次，克服傳統的“政績”觀念，避免把青少年法治教育簡單地視為一個新的政績工程，而是要把它作為功在千秋、利在當代的重大法治啟蒙工程，避免走形式、走過場，力爭通過常態化、規范化、制度化建設來取得實效，從而為全面依法治國奠定堅實基礎、提供可靠保障。再次，要克服各自為政的思想意識，按照《大綱》的要求和部署，加強學校、政府部門、司法機關、社區組織、家庭教育等的協同配合，探索實踐聯動的法治教育新路徑，在全社會來共同承擔起青少年法治教育的歷史重任。只有這樣，公民文化才能在全社會逐漸形成，為法治國家建設提供根本動力和支撐。