1.3　問責現實的改進

貸款終身責任制既是防范和化解信貸風險、提高信貸資產質量的客觀要求，也是對我國銀行業長期信貸工作實踐經驗的總結。當前對該制度存在的一些爭議，主要不在于制度的本意，而在于實踐中執行的失衡。或者說，現實的問題在于，盡職免責機制運行不暢。作為銀行的一項內部控制措施，其高效運行的影響因素在于：設計的合理性和執行的有效性。當前在這兩方面還存在諸多不如意的地方，加之制度設計理念的偏差以及配套制度建設的滯后，導致問責不精準，基層意見較大，急需予以改進。問責中的實際問題主要表現在以下幾個方面。

一是制度設計理念有偏。盡管銀行是經營風險的，出風險是不可避免的，但銀行經營的目的絕不僅是經營風險，而是要通過對風險的經營和管理，貫徹國家宏觀政策，支持實體經濟，實現自身財務增值的目的，滿足利益相關方的需求。真的產生風險與損失，并不是銀行經營的本意，此時銀行通常不會認為這是一種內生性風險，是內部控制的成本效益原則下的某種必然結果，而會認為這是內部管理制度的例外，是委托代理關系的失效。為防止其中可能的機會主義行為，必須通過建立問責機制，發揮教育、制裁和預防功能，促使信貸人員的行為回歸到銀行及其委托人期望的軌道。因此，銀行極易產生一旦出現不良就問責的結果原則導向，而不問信貸人員是否存在可責性，致使終身問責制走向了極化和極端。

二是制度設計不盡合理。完善的追責制度本身也應是良好的免責制度，追責與免責是辯證統一的，應共同發揮對信貸風險的控制導向作用。追責的本意是懲戒，免責的本意是激勵。而制度設計理念的偏差，直接導致在制度設計上，過分強調問責的一面，過分弱化免責的一面，造成追責與免責的不對稱。無論是法律法規和部門規章，還是商業銀行內部的問責管理辦法和盡職免責實施細則，都呈現出“一邊倒”的局面：問責、追責制度完善，責任內容具體詳細，問責程序與處罰明確，而盡職免責制度卻不完善，相關規定過于籠統，有的甚至就是一段話、數十個字概括之。[9]一般情況下，追究責任是剛性的，而免責條款則軟弱無力。[10]除問責制度外，各類信貸制度作為信貸人員的行為規范，不僅數量繁多（有的銀行的相關制度達上萬項）且存在交叉重疊，甚至相互沖突，有的內部管理制度還與監管制度存在差異，造成信貸人員無所適從。

三是制度執行效能不強。再好的制度設計，也需要在執行中落實和保證。但現實中問責制度執行的有效性還存在不足，突出表現為劃分責任不清晰，采取“一刀切”的簡單化辦法處罰所有相關人員，按業務流程“均分責任”“橫掃一大片”，導致部分盡職者受牽連，被過度追責。調查顯示，有的基層機構中受處罰信貸人員占比高達80%[11]。有時錯將問責作為目的，既存在過度依賴用問責推進工作的傾向，又存在被動應付、搪塞上級行和外部監管部門要求的“為問責而問責”現象。[12]現實中存在的另一個傾向則是，對一線員工的定責和處罰強度遠遠高于具有決策權的中高層管理人員。例如，某市金融機構對不良貸款認定全責和部分責任共計686人次，其中審查審批環節32人次，僅占4.7%，而受理調查和貸后檢查環節502人次，占73.2%。[13]由于對前臺經辦人員追責普遍、免責不多，而中后臺管理和監督人員容易撇清責任、追責較少，因此一線基層工作人員“一根針”承受了“千把錘”，造成問責的不公平和問責鏈條的失衡。此外，對不良貸款損失的問責中，經濟處罰是最常見的處罰形式之一，但處罰金額的確定，并沒有一定的量化標準，多數是問責委員會成員“拍腦袋”的決策結果，導致“同案不同罰”屢見不鮮。

四是配套制度建設滯后。任何一項制度的有效實施都不可能單兵突進，相應配套制度建設的滯后，必將影響制度的有效實施。在信貸風險的問責實踐中，不管盡職免責制度自身是否完備和可操作性如何，還需要依靠其他配套制度的建立和完善。大的方面需要所有的信貸管理制度科學完善，崗位職責清晰，但實務中往往制度制定者為免責而造成制度卷帙浩繁，可理解性和可執行性較差，且崗位職責模糊不清。具體制度上尤其缺乏問題認定復核機制、系統問責監督機制和激勵容錯機制。如審計和信貸人員對制度文件的理解不一致，對違規與否難以真正達成共識時，缺少把握問題認定政策和解讀制度依據的相關權威部門。對檢查方認定的違紀違規事實存在異議時，缺少被檢查方申請復核的流程和進行復核的相關部門。同時，上級行對下級行的問責工作指導、監督和檢查機制沒有形成常態化的制度安排。問責受主要領導的主觀判斷、個人態度以及有關人員專業能力等多方面因素影響，自由裁量空間較大，同案同地不同責的現象較多，問責偏輕或偏重的情況同時存在。有的銀行缺少相應的激勵機制，客觀存在“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的問題，一些員工貢獻多、工作量大，因此出錯率就高，對問責產生偏激看法，產生消極思想。在一些帶有探索性、創新性的業務領域，如何真正實現“三個區分開來”，如何劃清容錯免責界限亟待破題[14]。

上述問題的存在，不同程度反映了貸款的終身責任制或盡職免責機制運行的現狀。此外，我們還應當明了：終身追責，不是不問信貸人員是否違反了應有的注意義務、不問信貸人員是否具有過錯、不問青紅皂白就去追責；不是只要造成了信貸風險或損失就一定要問責；也不是只要身處信貸流程中的一個環節就問責；更不是在信貸文件中簽過字就問責。不能以當下的制度去約束過去的行為，不能站在審計認定時的環境去類推貸款發放時的情景，不能因為問責而凍結了信貸人員的正常合理流動，當然也不能造成信貸全流程各環節相關人員問責輕重和有無的不公允，要兼顧信貸人員激勵約束的對稱性以及貸款損失和賠償的匹配性。

凡此種種，解決問題的思路就是要實現精準問責，該嚴肅追責的絕不放過，已經盡職的就應該大膽果斷予以免責。改進的具體途徑，就是在堅持信貸風險終身責任制的前提下，建立健全盡職免責機制，以盡職免責去補正失職追責，從而維持二者的平衡。