2.4　中國電子政務的總體框架

2006年國家政府信息化主管部門正式發布了《國家電子政務總體框架》。這一電子政務總體框架概括說明了我國電子政務發展的基本思路，描述了電子政務的基本構成，具體闡述了七個部分的個內容：總體要求與目標、總體框架的構成、服務與應用系統、信息資源、基礎設施、法律法規與標準化體系、管理體制。正如原國務院副總理曾培炎指出的，電子政務總體框架“是我國電子政務的骨架，有了這個骨架，全國電子政務系統就能建起來。框架從戰略高度明確了電子政務發展的思路、目標和重點，為加快我國電子政務建設打下了重要基礎”。

2.4.1　中國電子政務發展的目標、要求與任務

為繼續推進我國的電子政務發展，國家在一系列政府指導文件中都提出了電子政務發展的目標和要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《2006—2020年國家信息化發展戰略》中概括提出了電子政務發展的總體目標是“增強政府公共服務能力”，提出要使“電子政務應用和服務體系日臻完善，社會管理與公共服務密切結合，網絡化公共服務能力顯著增強”。

2006年3月，國家信息化領導小組又印發了《國家電子政務總體框架》，更加明確地提出了我國電子政務建設的總體要求和目標。

在《國家電子政務總體框架》中，對電子政務的總體要求是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，進一步發揮電子政務對加強經濟調節、市場監管的作用，更加注重對改善社會管理、公共服務的作用，堅持政府主導與社會參與相結合，堅持深化應用與提高產業技術水平相結合，堅持促進發展與保障信息安全相結合，保持政策的連續性與穩定性，統籌兼顧中央與地方需求，以提高應用水平為重點，以政務信息資源開發利用為主線，建立信息共享和業務協同機制，更好地促進行政管理體制改革，帶動信息化發展，走中國特色的電子政務發展道路。

同時，在《國家電子政務總體框架》中，也提出了我國電子政務發展的階段性目標：到2010年，覆蓋全國的統一的電子政務網絡基本建成，目錄體系與交換體系、信息安全基礎設施初步建立，重點應用系統實現互聯互通，政務信息資源公開和共享機制初步建立，法律法規體系初步形成，標準化體系基本滿足業務發展需求，管理體制進一步完善，政府門戶網站成為政府信息公開的重要渠道，50%以上的行政許可項目能夠實現在線處理，電子政務的公眾認知度和公眾滿意度進一步提高，有效降低行政成本，提高監管能力和公共服務水平。

這一階段性目標的核心是“提高監管能力和公共服務水平”。隨著我國電子政務的廣泛深入發展，通過電子政務促進我國行政效能水平的提高，促進服務型政府的建設，日益成為具有廣泛共識的中心目標。黨的十七大提出“加快行政管理體制改革，構建服務型政府”的戰略任務，對確定電子政務的基本目標具有規定性的影響。

圍繞著中心目標的建設，在基礎設施、基本條件和基礎制度建設方面涉及若干基本目標，這其中包括：在全國實現統一的電子政務網絡覆蓋，使電子政務的應用范圍能在全國性的網絡平臺上得以實施；建設目錄體系與交換體系，為政府間信息共享和業務協同奠定基礎；完善信息安全設施、法律法規體系、標準體系，為我國電子政務構筑堅實的制度基礎和良好的管理環境；把政府行政許可項目的在線處理率提升到50%的水平，這都是實現真正的電子政務的重要發展步驟。

為達成上述目標，《2006—2020年國家信息化發展戰略》提出了“推行電子政務”的戰略任務：

（1）改善公共服務。逐步建立以公民和企業為對象、以互聯網為基礎、中央與地方相配合、多種技術手段相結合的電子政務公共服務體系。重視推動電子政務公共服務延伸到街道、社區和鄉村。逐步增加服務內容，擴大服務范圍，提高服務質量，推動服務型政府建設。

（2）加強社會管理。整合資源，形成全面覆蓋、高效靈敏的社會管理信息網絡，增強社會綜合治理能力。協同共建，完善社會預警和應對突發事件的網絡運行機制，增強對各種突發性事件的監控、決策和應急處置能力，保障國家安全、公共安全，維護社會穩定。

（3）強化綜合監管。滿足轉變政府職能、提高行政效率、規范監管行為的需求，深化相應業務系統建設。圍繞財政、金融、稅收、工商、海關、國資監管、質檢、食品藥品安全等關鍵業務，統籌規劃，分類指導，有序推進相關業務系統之間、中央與地方之間的信息共享，促進部門之間的業務協同，提高監管能力。建設企業、個人征信系統，規范和維護市場秩序。

（4）完善宏觀調控。完善財政、金融等經濟運行信息系統，提升國民經濟預測、預警和監測水平，增強宏觀調控決策的有效性和科學性。

2.4.2　中國電子政務的基本構架

《國家電子政務總體框架》按照電子政務發展的基本特點，結合中國電子政務建設的實際需要，提出了“服務是宗旨，應用是關鍵，信息資源開發利用是主線，基礎設施是支撐，法律法規、標準化體系、管理體制是保障”的中國電子政務的基本構架。這一構架在總體上確定了中國電子政務建設的基本方式、策略和內容。

服務是宗旨。表明了電子政務的社會使命，強調了電子政務作為新型服務方式，其主要的服務對象包括政府、企事業單位、社會公眾，突出了惠及全民的策略意識。

應用是關鍵。集中闡明了中國電子政務應以電子政務的各項應用為驅動的基本建設策略，強調要提高電子政務的績效水平。應用是關鍵，就是要使已建成的電子政務系統發揮應用效用，重點要推動互通共享和支持部門間協同；在建及擬建的系統應有利于深化政府機構改革和優化組織結構，避免簡單地在原有體制和業務流程基礎上建設應用系統。

信息資源開發利用是主線。就是要把開發利用政務信息資源，充分挖掘政務信息資源的價值作為電子政務建設的中心工作內容，并全面做好政務信息資源的管理工作，注重政務信息資源的采集和更新，以政務信息公開和共享為突破口，強調對基礎信息資源的開發利用。

基礎設施是支撐。將國家電子政務網絡、信息安全基礎設施、政務信息資源目錄體系與交換體系作為基礎設施，強調建設要統一規劃，避免重復投資和盲目建設，提高整體使用效益。

法律法規、標準化體系、管理體制是保障。服務需要得到法律法規的確認，其規模性和有效性必須通過標準化體系加以保證；管理體制是我國電子政務發展中的薄弱環節，應加強電子政務管理體制的建設，以保障電子政務的建設及可持續發展。

2.4.3　中國電子政務建設的實施策略

2.4.3.1　服務與應用系統建設

電子化公共服務是電子政務建設的出發點和落腳點，因此，中國電子政務建設應當緊緊圍繞服務對象的需求，選擇優先支持的政府業務，統籌規劃應用系統建設，提高各級政府的綜合服務。在《國家電子政務總體框架》中，明確強調了這一重要的中國電子政務建設實施策略。

1.以服務對象為導向完善電子政務應用服務體系

電子政務是為公眾、企事業單位提供服務的，因此，電子政務建設成敗的關鍵在于服務的實現程度、服務效率及服務質量。中國政府明確規定，在電子政務建設中，要逐步建立以服務對象為中心，以網絡為載體的電子政務服務體系。通過計算機、電視、電話等多種手段，把服務延伸到街道社區和村鎮，惠及全民。

電子政務服務體系首先要面向城鄉公眾生活、學習、工作的多樣化需求，在婚姻登記、計劃生育、戶籍管理、教育、文化、衛生保健、公用事業、住房、出入境、兵役、民主參與、就業、社會保障、交通、納稅等方面提供電子政務服務，為城鄉困難群眾提供更加便利的服務。

電子政務服務體系要服務于社會主義新農村建設，要重視為農民提供涉農政策、科技知識、氣象、農產品和農資市場信息、勞動力轉移、教育、合作醫療、農用地規劃、鄉村建設、災害防治等服務。

電子政務服務體系還應當按照提高對外開放水平的要求，為外籍人員提供出入境、商務活動、旅游觀光、文化教育、在華就業等服務。

電子政務服務體系還應當面向企事業單位開展經濟社會活動的需求，在企事業單位設立、納稅、年檢年審、質量檢查、安全防護、商務活動、對外交流、勞動保障、人力資源、資質認證、建設管理、破產登記等方面提供電子政務服務。

電子政務服務體系應強化信息資源管理能力，要通過整合和共享信息資源，滿足經濟社會發展的需要。為滿足政府服務公眾和企事業單位的需求，在人口登記和管理、法人登記和管理、產品登記和管理、市場準入和從業資格許可、特許經營和社會活動許可、企事業單位和公民社會義務管理、企事業單位和公民權益管理、社會應急事務管理等方面實現信息共享。

為滿足政府經濟管理和社會管理的需要，電子政務服務體系應當提供市場與經濟運行、農業與農村、資源與環境、行政與司法、公共安全與國家利益等方面的信息監測與分析服務。

為滿足各級領導科學決策的需要，電子政務服務體系還應當提供信息匯總、信息分析等服務。為滿足政府提高管理效能的需要，還應當提供人力資源管理、財政事務管理、物資管理等信息服務。

2.對業務發展做出優先選擇

電子政務建設是長期的建設活動，中國政府提出在“十一五”期間，電子政務的建設主要圍繞公眾、企事業單位和政府的需要，應選擇社會公眾關注度高、經濟社會效益明顯、業務流程相對穩定、信息密集、實時性強的政務活動作為電子政務優先支持的業務。這些業務是支持政府提供多樣化服務的重要基礎，也是規劃應用系統建設的重要依據。各地區也要結合本地區的實際，確定電子政務需要優先支持的業務。

3.突出應用效益，強調系統整合

經過多年的電子政務建設，中國在各個政務領域已經建設了一批重要的業務系統，其中包括辦公、宏觀經濟、財政、稅務、金融、海關、公共安全、社會保障、農業、質量監督、檢驗檢疫、防汛指揮、國土資源、人事人才、新聞出版、環境保護、城市管理、國有資產監管、企業信用監管、藥品監管等重要的行政業務系統。對于這些業務系統，要強化應用，強調取得應用效益。

為取得更有效的應用效益，要圍繞優先支持的業務，以政務信息資源開發利用為主線，以政務信息資源目錄體系與交換體系為支撐，兼顧中央和地方的信息需求，統籌規劃應用系統建設。對于電子政務系統建設，要特別強調電子政務是為政府機構改革服務的，其目的在于業務整合、流程優化和機構重組，切實減少管理環節和層次，實現行政效率的提高、行政成本降低及政府管理的創新。

2.4.3.2　以開發利用政務信息資源作為建設主線

政務信息資源是政府的重要資產，是社會發展不可或缺的重要資源，因此，政務信息資源開發利用是推進電子政務建設的主線，是深化電子政務應用取得實效的關鍵。在電子政務建設中，政務信息資源的開發利用要突出做好三個方面的工作。

1.信息采集和更新

各級政府要根據依法行政的要求，明確界定各部門的信息采集和更新權責，保證信息的準確性和時效性。對于相關部門共同需要的、面向社會采集的信息要理順和規范信息采集流程，明確信息采集工作的分工，形成有序采集的機制，減輕社會公眾和企業的負擔。結合業務活動的開展，建立信息更新機制，保證信息資源的準確、完整和及時更新。

2.信息公開和共享

各級政府要圍繞社會公眾和企事業單位最關心、與其關系最直接、最現實的利益問題，以公開為原則，以不公開為例外，編制政府信息公開目錄，及時、準確地向社會公開行政決策的程序和結果，提高政府的透明度和辦事效率，拓寬群眾參政、議政的渠道，保證人民群眾依法行使選舉權、知情權、參與權、監督權。要不斷推進政府各類數據公開的廣度和深度，建設公開、透明的政府，并使社會充分分享政府信息價值，培養社會創造力，提升政務信息資源的社會貢獻力。要統籌兼顧中央和地方需求，依托政務信息資源目錄體系與交換體系，實現跨地區、跨部門的信息資源共享。圍繞部門間業務協同的需要，以依法履行職能為前提，根據應用主題明確信息共享的內容、方式和責任，編制政府信息共享目錄，逐步實現政府信息按需共享，支持面向社會和政府的服務。中央各部門的應用系統要為地方政府和部門開展社會管理和公共服務提供信息支持。圍繞優先支持的業務，加強已建應用系統間的信息資源共享。新建和擬建的應用系統要把實現信息共享作為重要原則。

3.基礎信息資源

基礎信息資源來源于相關部門的業務信息，具有基礎性、基準性、標識性、穩定性等特征。人口、法人單位、自然資源和地理空間等基礎信息的采集部門要按照“一數一源”的原則，避免重復采集，結合業務活動的開展，保證基礎信息的準確、完整、及時更新和共享。基礎信息庫分級建設、運行、管理，邊建設邊發揮作用。國家基礎信息庫實行分別建設、統一管理、共享共用的原則。各地要探索符合實際的基礎信息庫建設、管理和應用模式。

2.4.3.3　完善基礎設施，提高使用效益

基礎設施包括國家電子政務網絡、政務信息資源目錄體系與交換體系、信息安全基礎設施?；A設施建設要統籌規劃，避免重復投資和盲目建設，提高整體使用效益。

1.建設統一的國家電子政務網絡

國家電子政務網絡由基于國家電子政務傳輸網的政務內網和政務外網組成。

政務內網由黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院的業務網絡互聯互通形成，主要滿足各級政務部門內部辦公、管理、協調、監督以及決策需要，同時滿足副省級以上的政務部門的特殊辦公需要。

政務外網主要滿足各級政務部門進行社會管理、公共服務等面向社會服務的需要。充分利用國家公共通信資源，形成連接中央和地方的統一的國家電子政務傳輸骨干網。

中央和各級地方按照統一標準規范、統一地址和域名，分級規劃，分別實施，分級管理，推進電子政務網絡建設，逐級實現互聯互通。積極推進基于互聯網的電子政務建設。各地區、各部門開展電子政務建設，原則上必須依托國家電子政務網絡進行。

2.政務信息資源目錄體系與交換體系建設

按照統一的標準和規范，逐步建立政務信息資源目錄體系，為各級政府提供信息查詢和共享服務；逐步建立跨部門的政務信息資源交換體系，圍繞部門內信息的縱向會聚和傳遞、部門間的在線實時信息的橫向交換等需求，為各級政府的社會管理、公共服務和輔助決策等提供信息交換和共享服務。依托統一的國家電子政務網絡，以優先支持的業務為切入點，統籌規劃、分級建設覆蓋全國的政務信息資源目錄體系與交換體系，支持信息的交換與共享。

3.完善信息安全基礎設施

圍繞深化應用的需要，加強和規范電子政務網絡信任體系建設，建立有效的身份認證、授權管理和責任認定機制。建立健全信息安全監測系統，提高對網絡攻擊、病毒入侵的防范能力和網絡泄密的檢查發現能力。統籌規劃電子政務應急響應與災難備份建設。完善密鑰管理基礎設施，充分利用密碼、訪問控制等技術保護電子政務安全，促進應用系統的互聯互通和信息共享。要把信息安全基礎設施建設與完善信息安全保障體系結合起來，按照“誰主管誰負責，誰運行誰負責”的要求，明確信息安全責任。根據網絡的重要性和應用系統的涉密程度、安全風險等因素，劃分安全域，確定安全保護等級，搞好風險評估，推動不同信息安全域的安全互聯。

2.4.3.4　健全法律法規與標準化體系

圍繞規范信息資源開發利用和基礎設施、應用系統、信息安全等建設與管理的需要，開展電子政務法研究，推動政府信息公開、政府信息共享、政府網站管理、政務網絡管理、電子政務項目管理等方面法規建設，推動開展修訂相關法律法規的研究。電子政務標準化體系以國家標準為主體，充分發揮行業標準在應用系統建設中的作用，由總體標準、應用標準、應用支撐標準、信息安全標準、網絡基礎設施標準、管理標準等組成，是電子政務建設和發展的基礎，是確保系統互聯互通、互操作的技術支撐，是電子政務工程項目規劃設計、建設管理、運行維護、績效評估的管理規范。要重點制定電子公文交換、電子政務主題詞表、業務流程設計、信息化工程監理、電子政務網絡、目錄體系與交換體系、電子政務數據元等標準，逐步建立標準的符合性測試環境。加強標準的宣傳貫徹和人員培訓，強化標準在電子政務建設各個環節中的應用，規范各地區、各部門電子政務建設。

2.4.3.5　改進管理體制

各地區、各部門要按照國家信息化領導小組的部署，相互配合，相互支持，共同促進我國電子政務協調健康發展。要加快推進各方面改革，使關系電子政務發展全局的重大體制改革取得突破性進展，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的電子政務管理體制。

中國政府明確要求，各相關部門要進一步加強和改進管理，促進電子政務充滿活力、富有效率、健康發展。把電子政務建設和轉變政府職能與創新政府管理緊密結合起來，形成電子政務發展與深化行政管理體制改革相互促進、共同發展的機制；創新電子政務建設模式，逐步形成以政府為主、社會參與的多元化投資機制，提高電子政務建設和運行維護的專業化、社會化服務水平；圍繞電子政務的建設和應用，加強技術研發，提高產業素質，嚴格執行《政府采購法》和《招標投標法》，形成有利于信息技術創新和信息產業發展的機制。各級政府相關部門要認真組織落實國家信息化領導小組關于電子政務工作的各項決議，協調解決相關問題。