3．農村合作性金融的制度變遷

自1849年德國人雷發巽創辦第一家合作金融機構以來，合作金融機構已經有170余年的發展歷史。作為一種特殊的金融組織形式，合作金融機構是指由個人集資聯合組成、以互助融資方式為基礎的金融機構，其參加者往往是社會中的弱勢群體，它已成為各國農村金融體系中的重要組成部分。

在實際運作中，各國合作金融機構以1995年國際合作聯盟100周年代表大會上產生并通過的“合作制原則”為指導實踐的依據和章法。該原則的主要內容是：自愿和開放原則，民主管理資源原則，社會經濟參與原則，自主和獨立原則，教育培訓和信息原則，合作社間合作原則，關心社區原則。

從其含義和指導原則上可以看出，合作金融機構應具備以下特征：第一，合作金融機構是經濟上的弱勢群體按照合作原則，即自愿、互利原則所組成的金融互助組織；第二，合作金融是互助金融，具有不同于商業金融的公共產品特征，其服務對象限于本社成員，信貸活動不具有競爭性，不以營利為唯一和主要目的，帶有扶弱功能；第三，參加合作金融機構的往往是經濟上的弱勢群體，實行一人一票制，而不是商業性機構實行的一股一票制，更加體現了內部的民主管理原則。這三大特征已經成為辨別合作金融機構真偽的主要標志。

一般認為，我國農村合作金融體系包括農村信用合作社、農村合作基金會、合會及農村資金互助社。其中，農村合作基金會已于1999年被取締，已有的合作基金會或納入農村信用社，或清盤關閉。合會作為民間自發的“草根金融”組織，往往具有分散、隱蔽、容易誘發風險和其他犯罪活動，以及擾亂金融秩序的弊病，因此其發展備受爭議，當前難以成為農村合作金融的主體。農村資金互助社于2006年批準組建，其運行狀況、功效及發展前景還有待進一步考察。因此，農村信用合作社仍被認為是當前我國農村合作金融的主要實現形式。

我國農村信用合作社創辦于20世紀50年代初期，雖然發展的歷史不算長，但過程曲折起伏，改革開放以來主要經歷了三次大的變革。

第一次改革的標志是1983年由中國農業銀行總行發布，并于1984年由國務院批轉的《關于改革信用合作社管理體制的報告》。該報告提出，恢復農村信用社合作金融的性質，恢復和加強信用社組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性，變“官辦”為“民心”；要積極吸收農民入股，增強群眾基礎，壯大資金力量，將信用社和農民的經濟利益緊密聯系起來；農村個人和集體經濟單位均可入股，但要貫徹自愿原則，有入股和退股的自由；加強農村信用社的民主管理；強調信用社組織的資金要優先用于農村，存款除按照比例向農業銀行上交存款準備金外，其余資金信用社有權按照國家信貸政策充分運用，多存可以多貸，以加強其經營上的靈活性；逐步取消農業銀行對信用社的虧損補貼辦法，實行獨立經營、獨立核算、自負盈虧；在此基礎上，各個基層信用社組織建立起信用合作社的縣聯社。這次改革促進了農村信用合作社的發展，到1995年年底，全國已有獨立核算農信社20 219個，總資產達到9 587億元，所有者權益達到632億元，其中實收資本378億元，各項存款余額達到7 173億元，各項貸款余額5 176億元。但此次恢復合作金融的改革沒有突破行政管理的框架，管理體制并沒有發生實質性的變革，因而并未取得突破性的進展。

第二次改革的標志是1996年國務院發布《關于農村金融體制改革的決定》提出，此次改革的核心是把農村信用社逐步改為由農民自愿入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務的合作性金融組織。其改革的主要步驟是，使農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系，而由農村信用社縣聯社和中國人民銀行承擔其業務管理和金融監管工作，然后再按合作制原則加以規范。此次改革通過加強農信社縣聯社的建設，加強中國人民銀行對農信社的監管，按合作制原則重新規范信用社改革現有農信社的管理體制等措施，使農村信用社在股權設置和民主管理等方面逐步向“合作金融”方向回歸，農村信用社與社員關系明顯加強，基本上突破了農村信用社“既是集體合作金融組織，又是國家銀行基層和機構”的管理體制。農村信用社雖然在此次改革中在體制上與農業銀行脫離了行政隸屬關系，卻承接了大量累積的不良資產。2002年年末，全國農村信用社資不抵債額達3 300多億元，資本充足率為-8.45%，不良貸款5 147億元，連金融機構存在的基本條件都不具備。

第三次改革的標志是2004年國務院印發的《國務院辦公廳關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》。該意見認真總結重慶等八個省市農村信用社試點改革的經驗：一是新的監督管理體制框架基本形成，有關方面對農村信用社的監督管理責任進一步明確；二是農村信用社的歷史問題得到初步化解，經營狀況開始好轉，三是農村信用社實力明顯增強，金融支農力度加大，支農服務進一步改善；四是農村信用社產權制度改革已經起步，經營機制開始轉換，內控制度得到加強；五是農村信用社的社會信譽進一步提高，員工精神面貌有了很大的改觀，為下一步工作打下良好基礎。在此基礎上，政府進一步擴大農村信用社改革試點范圍，確定北京、天津、河北、山西、內蒙古等21個地方作為進一步深化農村信用社改革試點地區。這一輪農村信用社改革的重點包括三個方面。第一，以法人為單位，改革農村信用社產權制度，明晰產權關系，完善法人治理結構，區分各類情況，確定不同的產權形式。在制度選擇上，信用社既可以實行股份制、股份合作制，也可以繼續完善合作制。在組織形式上，有條件地區的農村信用社可以改制組建農村商業銀行、農村合作銀行等銀行類機構或實行以縣市為單位的統一法人；其他地區也可以繼續實行鄉鎮信用社、縣市聯社各為法人的體制；對少數嚴重資不抵債、機構設置在城區或城郊、支農服務需求較少的信用社，可以考慮按《金融機構撤銷條例》予以撤銷。第二，改革農村信用社管理體制，將農村信用社的管理交由省級人民政府負責。目標模式是“使農村信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展和自擔風險的市場主體，真正成為服務于民，農業和農村經濟的社區性地方金融企業”。第三，以加強支農服務、改善支農效果為目標，轉換農村信用社經營機制，加強內控制度建設，逐步推進經營機制轉換。此次改革使農村信用社實現了十年以來的首次盈余，但是這次改革只強調了支農目標，模糊了合作性質，特別是如此迅速的扭虧為盈引發了關于農村信用合作社性質的爭論，使農村信用合作社未來的發展方向變得撲朔迷離。