第一部分 鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新研究

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化視角下社會(huì)治理創(chuàng)新研究

一 引言

20世紀(jì)80年代，隨著中國城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大變化，人們開始關(guān)注中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問題。早期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及城市優(yōu)先發(fā)展政策的推行造成當(dāng)代中國城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差異性，這種典型“二元結(jié)構(gòu)”阻礙了城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展。改革開放以來，隨著中國社會(huì)的巨大發(fā)展，如何破解社會(huì)二元結(jié)構(gòu)性障礙已經(jīng)成為我國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)當(dāng)中積極探索的實(shí)踐性問題。從黨的十六屆六中全會(huì)提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”[1]，到十七大提出的“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制”[2]，再到十八屆三中全會(huì)提出“健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，并最終實(shí)現(xiàn)“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”[3]的發(fā)展目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)作出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)性制度安排。2019年4月15日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》指出，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，對新時(shí)期城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作出了全方位部署。黨的十九屆四中全會(huì)再次指出要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。以上表明，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的必由之路。

2013年，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，提出用“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化”[4]兩大引擎推進(jìn)工業(yè)化、信息化、農(nóng)村現(xiàn)代化同步發(fā)展的核心發(fā)展理念，城鄉(xiāng)一體化工作快速推進(jìn)。因此，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化已成為當(dāng)前社會(huì)治理的焦點(diǎn)。然而，通過梳理不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)界關(guān)注“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理論與實(shí)踐探討主要從城鄉(xiāng)一體化的定義出發(fā)，著重分析城鄉(xiāng)一體化的動(dòng)力機(jī)制、發(fā)展模式、問題與對策，目前基于社會(huì)治理創(chuàng)新的城鄉(xiāng)一體化研究存在不足”[5]，尤其是針對與城市發(fā)展差距巨大的貧困地區(qū)如何推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，相關(guān)研究還很不完善。如何在理論上和現(xiàn)實(shí)上構(gòu)建一個(gè)貧困地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的理論指導(dǎo)和路徑引領(lǐng)，儼然成為我們亟待思考的問題。

何為城鄉(xiāng)一體化？學(xué)界眾說紛紜，莫衷一是。從經(jīng)濟(jì)層面上看，我國城鄉(xiāng)一體化是改變中國長期的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；從空間層面上看，我國城鄉(xiāng)一體化意味著城鄉(xiāng)空間的交融，城鄉(xiāng)物質(zhì)與精神統(tǒng)籌一體；從城鄉(xiāng)關(guān)系上看，城鄉(xiāng)一體化是指城鄉(xiāng)之間壁壘的消解，城鄉(xiāng)縮小差距，互通有無；從生態(tài)學(xué)上看，城鄉(xiāng)一體化指涉城鄉(xiāng)環(huán)境一體化，城鄉(xiāng)環(huán)境協(xié)同發(fā)展。[6]這表明我國城鄉(xiāng)一體化基本上是指城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)廣泛的融合，把城鄉(xiāng)居民、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、城市與農(nóng)村視為整體，并通過體制層面的變化，從社會(huì)在整體規(guī)劃、生活水平、經(jīng)濟(jì)工作、體制機(jī)制、社會(huì)公共事業(yè)及基本公共服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間彼此融合的過程。這種融合涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治制度、人口等諸多問題的變化，它不僅是一個(gè)化解二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的問題，更是一個(gè)龐大的政府與社會(huì)協(xié)同管理過程。

貧困地區(qū)大多地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，環(huán)境較為惡劣，城鄉(xiāng)差異性在這些地區(qū)更為明顯。以恩施自治州為例：恩施州位于湖北省西南邊陲，地處我國中西部結(jié)合地區(qū)，位于東經(jīng)108°23′，北緯29°38′，包括恩施市、利川市、巴東縣、建始縣、咸豐縣等8個(gè)縣市的88個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，其中鄉(xiāng)43個(gè)、鎮(zhèn)40個(gè)、街道5個(gè)，全州共計(jì)3063個(gè)村，是一個(gè)以土家族、苗族為主的少數(shù)民族聚集的地方。恩施州自然資源豐富、生態(tài)良好、水資源豐富，比較適合人居住，但是恩施州山區(qū)較多，人口和可耕面積較少，山多地少的自然環(huán)境制約了恩施州城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。正因如此，恩施州成為國家扶貧對象，屬于《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》規(guī)劃的國家重點(diǎn)扶貧區(qū)域——武陵山集中連片貧困區(qū)的主要范疇，又是貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨困境較大的一個(gè)地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對當(dāng)?shù)貋碚f具有十分重要的意義。由此，本文選取恩施州為個(gè)案，研究貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的相關(guān)情況，具有較強(qiáng)的代表性。民族地區(qū)基于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，導(dǎo)致在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中面臨著巨大的困境。農(nóng)村和城市在“二元結(jié)構(gòu)”影響下長期存在較大的差異。這種差異性的長期存在制約了城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)不均等化，城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)管理、公共政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口素質(zhì)及受教育水平等方面都存在較大差異性。要想通過傳統(tǒng)手段，或者僅僅依靠政府的力量來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)已是十分困難的了，這需要我們創(chuàng)新思維，從新的視角出發(fā)尋求推進(jìn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的有效舉措。

黨的十八大以來，政府職能已從傳統(tǒng)的管理向治理轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理創(chuàng)新成為解決社會(huì)問題的重要舉措。社會(huì)治理是指政府、市場、社會(huì)組織、個(gè)體等社會(huì)治理主體通過合作等方式依法對社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織、社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，并最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化。這意味著社會(huì)治理從本質(zhì)上是一種互助、合作、多元管理，政府、市場、社會(huì)之間形成合作關(guān)系。[7]這種治理所形成的治理結(jié)構(gòu)意味著傳統(tǒng)社會(huì)管理一元的、強(qiáng)制性的、命令型的管控過程，變成了“政府與公民對公共生活的合作管理”[8]，政府在治理之中也起到了“為多元治理確立起共同發(fā)展的愿景目標(biāo)和基本規(guī)則”[9]的主導(dǎo)作用。這表明，社會(huì)治理實(shí)際上是政府與公民合作共同參與社會(huì)管理，多元合作成為當(dāng)下社會(huì)治理新模式。這種治理體現(xiàn)了公民參與治理的特點(diǎn)，政府與公民或者組織合作共享管理權(quán)，形成權(quán)力多元合作，在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)和公民參與合作背景下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新。而這種社會(huì)治理創(chuàng)新的出現(xiàn)剛好同我國貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)中需要政府主導(dǎo)和社會(huì)多元主體合作呈現(xiàn)出高度的理論與現(xiàn)實(shí)的契合。由此，我們認(rèn)為社會(huì)治理創(chuàng)新似乎可以為貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展困境提供一個(gè)化解路徑，從而找到貧困地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新和貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的良好契合點(diǎn)，也即是社會(huì)治理創(chuàng)新為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供推進(jìn)的路徑。

本文選擇以湖北省恩施土家族苗族自治州（以下簡稱恩施州）為例，通過翔實(shí)的材料和適當(dāng)?shù)睦碚摲治鰹槲覀冋故玖松鐣?huì)治理創(chuàng)新對于貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所起到的巨大推力作用。我們希望本文的研究，可以為貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的困境化解提供一定的理論和應(yīng)用價(jià)值。

二 貧困地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)意義

（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是貫徹和落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要

城鄉(xiāng)一體化是解決中國“三農(nóng)”問題的頂層設(shè)計(jì)，是黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策，黨的十八大以來，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化已成為治國理政的重要方略，各地方要加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)一體化機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)均等化等方面促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等和公共資源均衡配置，逐步形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。恩施州趕上了城鄉(xiāng)一體化的好時(shí)機(jī)，李克強(qiáng)總理曾經(jīng)兩次來恩施調(diào)研，要求以龍鳳鎮(zhèn)為試點(diǎn)、恩施為片，在扶貧和搬遷中實(shí)現(xiàn)以城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式探索少數(shù)民族扶貧等問題，恩施州由此以龍鳳鎮(zhèn)為試點(diǎn)推進(jìn)全州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，通過龍鳳試點(diǎn)方式推進(jìn)恩施州城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展既是完成重要政治任務(wù)的需要，也是恩施州以此為契機(jī)快速實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要舉措。

（二）促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是全面建成小康社會(huì)的任務(wù)要求

2020年全面建成小康社會(huì)是黨的十八大提出的重要目標(biāo)。調(diào)查顯示，經(jīng)過測算，恩施州在2012年小康綜合評價(jià)指數(shù)為79.1%，與同省平均水平相差5個(gè)百分點(diǎn)。其中最為重要的兩個(gè)指標(biāo)：人均GDP和城鄉(xiāng)居民可支配收入在2012年分別是16151元和10361元，它們分別只占目標(biāo)值的51.4%和69.1%。可見，實(shí)現(xiàn)恩施州全面建成小康社會(huì)任務(wù)艱巨，從整體上來講，恩施地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村發(fā)展落后，實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)重點(diǎn)在農(nóng)村，恩施州只有通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)本地區(qū)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)任務(wù)。

（三）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是貧困地區(qū)脫貧致富的現(xiàn)實(shí)需求

近年來，恩施州各方面取得了長足的進(jìn)步，奠定了恩施州推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。但是，與其他發(fā)達(dá)地區(qū)比較起來，綜合實(shí)力不強(qiáng)，還屬于國家貧困地區(qū)。調(diào)查得知，以恩施州經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的恩施市為例：恩施市在武陵山71個(gè)縣市中，2012年產(chǎn)值排名第10位，財(cái)政收入排名第9位，在整個(gè)武陵山區(qū)排名并不靠前；在省級層面上，恩施市在2011年、2012年排名也只是第42位。恩施州經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，恩施地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不全，競爭力不強(qiáng)，旅游發(fā)展較晚，提升檔次不夠，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，沒有形成規(guī)模化經(jīng)營和品牌；從城鎮(zhèn)化水平來看，恩施地區(qū)城鎮(zhèn)化率為46.41%，城市化水平不高，規(guī)模不大，輻射帶動(dòng)不強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展比較落后，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，承載能力較弱；從公共服務(wù)來看，公共設(shè)施不全面，農(nóng)民生活條件亟待改善。當(dāng)前，應(yīng)通過實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)加快當(dāng)?shù)匕l(fā)展速度，實(shí)現(xiàn)脫貧致富目標(biāo)。

三 貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)狀分析

城鄉(xiāng)一體化問題并不是一個(gè)全新的課題，早在1983年，蘇南地區(qū)就率先使用了這個(gè)概念，經(jīng)過不同時(shí)期人們的研討和實(shí)踐探索，人們普遍認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化就是把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、居民與農(nóng)民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事務(wù)等方面的一體化，改變城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策支持上的同等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國民待遇上的一致，讓農(nóng)村農(nóng)民和城市居民享受一樣的文明和實(shí)惠，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。就恩施州來說，經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，恩施州城鄉(xiāng)一體化有了一定的基礎(chǔ)，這點(diǎn)我們可以從恩施州的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與進(jìn)程、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、社會(huì)治理、城鄉(xiāng)一體化市場體系等層面來進(jìn)行考量。

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與進(jìn)程

何為城鎮(zhèn)化？從人口學(xué)看，它是指農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化并在城鎮(zhèn)集中的過程；從地理學(xué)看，它是指農(nóng)村地域變?yōu)槌鞘械赜虻倪^程；從經(jīng)濟(jì)學(xué)看，它是指鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程；從社會(huì)學(xué)看，它是指農(nóng)村生活方式和價(jià)值觀念轉(zhuǎn)化為城市的過程。由此可見，城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化必然伴隨的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化其實(shí)就是在城鄉(xiāng)一體化中農(nóng)村變?yōu)槌鞘斜亟?jīng)的環(huán)節(jié)，也反映一個(gè)地方城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展速度與現(xiàn)狀。城鎮(zhèn)本來就是城市和小城鎮(zhèn)的統(tǒng)稱。調(diào)查得知，截止到2012年，恩施州共計(jì)有85個(gè)城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)有縣城6個(gè)、建制鎮(zhèn)34個(gè)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)43個(gè)。城鎮(zhèn)社區(qū)有144個(gè)，其中城市社區(qū)有32個(gè)，縣城社區(qū)有42個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地社區(qū)有70個(gè)。城鎮(zhèn)建成面積為154.88平方公里，城鎮(zhèn)化人口有114.22萬人，城鎮(zhèn)化率為34.55%。按照國家對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的劃分標(biāo)準(zhǔn)來看，城鎮(zhèn)化率在30%以上的為起步發(fā)展階段，30%—70%為加快發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率在70%以上的則逐步地進(jìn)入成熟穩(wěn)定階段。從表1可以看出來，恩施城鎮(zhèn)化起步較晚，“十一五”剛剛開始，2010年才進(jìn)入較快的發(fā)展階段。近幾年隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，恩施城鎮(zhèn)化速度在加快。

恩施州城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快得益于科學(xué)的規(guī)劃和管理體制。調(diào)研得知，在城市規(guī)劃上，恩施制定了“13311”城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，做好戰(zhàn)略規(guī)劃；在城鎮(zhèn)建設(shè)方面，恩施從2003年開始狠抓城鎮(zhèn)化建設(shè)。一方面，大力開展以承載力為核心的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得了顯著成就。同時(shí)，恩施州還根據(jù)自己的特色旅游打造城鎮(zhèn)化景觀建設(shè)，建成一批亮麗的景觀工程，如恩施鳳凰山森林公園、恩施州親水走廊等。為了更好地推進(jìn)恩施城鎮(zhèn)化建設(shè)，恩施對234個(gè)村進(jìn)行連片治理，按照“風(fēng)貌古樸、功能現(xiàn)代、生活宜居、因地制宜”的原則，進(jìn)行農(nóng)村改造，建立一批人口集中的新型農(nóng)村社區(qū)。如宣恩縣椒圓鎮(zhèn)水田壩村，新建和改造特色民居156棟，形成了新型的農(nóng)村社區(qū)。據(jù)了解，城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，得益于恩施州建立的“建管分離、綜合執(zhí)法”的城鎮(zhèn)化管理體制和設(shè)立的城管綜合執(zhí)法局發(fā)揮了有效作用，從而帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展。

（二）城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)載體，如果沒有城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的巨大發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化中經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化不可能最終實(shí)現(xiàn)，通過產(chǎn)業(yè)聚集、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)融合可以快速地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體是企業(yè)，同時(shí)企業(yè)又是城鎮(zhèn)人口就業(yè)和增收的場所。截止到2012年，恩施有各類企業(yè)5000多家，工業(yè)增加值達(dá)133億元，比2010年的85億元增長了56.5%，年均增長為28.8%。城鎮(zhèn)居民消費(fèi)品總額達(dá)145億元，比2010年的92億元增長了57.6%，平均增長了28.8%。為了更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，采取的措施有：一是打造新型工業(yè)，培育龍頭企業(yè)，完善園區(qū)建設(shè)、政策支持、企業(yè)服務(wù)，把企業(yè)做大做強(qiáng)。二是樹立特色農(nóng)業(yè)基地和品牌意識(shí)，構(gòu)建武陵山區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品基地。在著力發(fā)展和培育特色農(nóng)產(chǎn)品核心品牌同時(shí)，恩施州還積極構(gòu)建以全國最大富硒產(chǎn)品發(fā)展示范區(qū)為品牌帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是通過抓品牌和提形象，打造生態(tài)文化旅游。圍繞全國優(yōu)秀旅游城市建設(shè)，積極利用農(nóng)村優(yōu)美的自然風(fēng)光發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)民族文化與生態(tài)旅游融合，促進(jìn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，推進(jìn)了恩施地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展步伐。

（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中最緊迫的任務(wù)。首先，以州城為龍頭帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。恩施先依據(jù)龍鳳鎮(zhèn)設(shè)點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，大力改造舊城，加快城市綜合體系的建設(shè)，加快公共設(shè)施向農(nóng)村延伸，彰顯城市魅力。其次，通過城鎮(zhèn)化帶動(dòng)一體化。把城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展為城鄉(xiāng)一體化的“壯腰工程”，以擴(kuò)容提質(zhì)和公共服務(wù)為重點(diǎn)，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)集鎮(zhèn)輻射能力，以新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。最后，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合。加強(qiáng)交通設(shè)施建設(shè)，完善城市和農(nóng)村交通網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)生態(tài)公路提檔升級，構(gòu)筑“出家門、上車門、進(jìn)城門”的便捷恩施地區(qū)交通網(wǎng)，通過基礎(chǔ)工程加速建設(shè)推進(jìn)恩施州城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

（四）城鄉(xiāng)公共服務(wù)

公共服務(wù)建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化的切入點(diǎn)，通過城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。首先，發(fā)展教育事業(yè)，加大教育投入。通過現(xiàn)代化信息技術(shù)和財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡化，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，教育方面，截至2015年，恩施州擁有學(xué)校1152所，校舍面積為463萬平方米，在校學(xué)生50.4萬人。幼兒園數(shù)量由2010年的275所增長至2015年的497所，增加了222所，在園幼兒數(shù)由2010年的73266人增長至2015年99919人，增長率達(dá)36.38%，學(xué)前教育毛入園（班）率達(dá)68.4%。學(xué)齡人口小學(xué)入學(xué)率為100%，初中階段學(xué)齡人口入學(xué)率達(dá)99.7%，初中三年鞏固率達(dá)94.82%，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)82.34%。高中階段毛入學(xué)率為75.72%。其次，完善文化體育設(shè)施，豐富城鄉(xiāng)群眾精神生活。在文化體育方面，2012年全州共計(jì)88個(gè)文化站，1467個(gè)文化活動(dòng)室經(jīng)改造和建設(shè)全面投入使用。最后，整合城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)體系。在社會(huì)保障體系方面，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保障范圍，努力做到全保。州縣鄉(xiāng)醫(yī)療結(jié)構(gòu)體系健全，總資產(chǎn)達(dá)30億元以上，全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)98%，村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化率64.7%。鄉(xiāng)村一體化管理率100%，到2012年全州擁有醫(yī)療病床15527張，每千人床位數(shù)為3.85張；職業(yè)醫(yī)生5402人；當(dāng)年恩施主要健康指標(biāo)居全省中等。這表明恩施州社會(huì)保障系統(tǒng)不斷擴(kuò)大，截止到2012年，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人口為25萬人，比2005年增加了12萬人，全州參保人數(shù)比2005年增加了14.9萬人，城鎮(zhèn)養(yǎng)老參保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)1.63萬人，參保率75.5%，城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)比2005年增加了7.06萬人。由此可見，經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，恩施州城鄉(xiāng)一體化得到了較好的發(fā)展，在城鄉(xiāng)公共服務(wù)層面上，城鄉(xiāng)開始趨向一體化、均等化的推進(jìn)。

（五）社會(huì)治理

通過創(chuàng)新社會(huì)治理，提升城鄉(xiāng)一體化水平。一是建立了便民的“三圈”，即城市的“15分鐘便民服務(wù)圈”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“半小時(shí)便民服務(wù)圈”、中心區(qū)的“一小時(shí)便民服務(wù)圈”。二是推進(jìn)社會(huì)管理實(shí)務(wù)的“四不出”，也即是利用現(xiàn)有的平臺(tái)，整合市、鄉(xiāng)、村組、市直各類資源，完善扁平化的操作，強(qiáng)化基層一線服務(wù)，做到瑣事不出網(wǎng)絡(luò)、小事不出村組社區(qū)、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、難事不出縣（市）。三是強(qiáng)化基層組織建設(shè)，通過基層組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，和“領(lǐng)頭雁”的帶頭作用，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

（六）城鄉(xiāng)一體化市場體系

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不僅是城鄉(xiāng)之間人員流動(dòng)，也是生產(chǎn)要素流動(dòng)，這就意味著需要建構(gòu)城鄉(xiāng)之間一體化市場體系，從而通過這種改變，解決資源的單向流動(dòng)，解決農(nóng)村小生產(chǎn)和大市場之間的對接問題。為此，恩施州建構(gòu)好專業(yè)市場，通過專業(yè)市場加快城鄉(xiāng)之間流通和營銷體系建構(gòu)；同時(shí)通過不斷地完善鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)工業(yè)品下鄉(xiāng)、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城的雙向流動(dòng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)，在發(fā)展新型農(nóng)業(yè)背景下，鼓勵(lì)農(nóng)民以參與市場直銷、電子商務(wù)等方式增強(qiáng)自己的市場認(rèn)知能力和銷售能力，推進(jìn)城鄉(xiāng)之間市場一體化。

總之，恩施州作為少數(shù)民族貧困地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了較大的成績。早在2008年時(shí)，恩施州制定實(shí)施了“13311”城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，著力構(gòu)建以“半小時(shí)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)圈+三大城鎮(zhèn)帶”為主體的城市群。這種城市群即是1個(gè)中等規(guī)模城市，3個(gè)衛(wèi)星城市，三十多個(gè)城鎮(zhèn)，十多個(gè)明星城鎮(zhèn)，最終打造以恩施市為中心的經(jīng)濟(jì)半小時(shí)中心圈，并以龍鳳鎮(zhèn)為試點(diǎn)、示范區(qū)積極推進(jìn)恩施州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，截止到2012年年底，恩施州總體規(guī)劃第二輪已經(jīng)修改完成，全州完成了1271個(gè)行政村的村莊計(jì)劃，恩施州正在依據(jù)自己的方式和民族特點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

四 貧困地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化存在的問題

（一）城鄉(xiāng)制度資源分配不均衡

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，由于人為設(shè)計(jì)和工業(yè)發(fā)展水平導(dǎo)致了我國城鄉(xiāng)之間制度藩籬的長期存在，在長期社會(huì)發(fā)展和政府管理中，這種制度性藩籬影響著制度資源的分配，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)利益差異性，迄今為止制度分配不均依然在城鄉(xiāng)之間起到了較大作用，影響著恩施地區(qū)城鄉(xiāng)一體化未來的建設(shè)，必須要打破這種藩籬才能較快地推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。就戶籍制度層面看，為了解決這種制度性障礙，國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）中，明確提出要加快推進(jìn)中國戶籍制度改革，有效破除我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度性障礙。湖北省和恩施州也分別結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況著力開展戶籍制度的改革。恩施州《關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中，明確提出要根據(jù)中央和省相關(guān)精神，打造新型城鎮(zhèn)化，在戶籍制度方面要統(tǒng)籌全州人口分布，通過戶籍制度改革有序地引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口的市民化。早期的戶籍制度城鄉(xiāng)分離使附著在戶籍制度上農(nóng)村和城市群眾的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、住房保障、財(cái)稅等呈現(xiàn)巨大的不均衡性。這種不均衡性制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育等發(fā)展，也割裂了城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，形成“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”，造成了恩施地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度性資源分配不均衡。這種不均衡造成城鄉(xiāng)一體化釋放出來的人口市民化難度增大，從而無法解決農(nóng)民進(jìn)城或就地城鎮(zhèn)化帶來的人口身份的均等化問題。制度與政策的設(shè)定成為民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度性因素。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不完善

城鎮(zhèn)化率基數(shù)低。調(diào)查得知，截至2014年，恩施州城鎮(zhèn)化率38.4%，比全國平均水平低16.2個(gè)百分點(diǎn)，比湖北省平均水平低17.5個(gè)百分點(diǎn)，僅僅相當(dāng)于全國2002年的平均水平，差距十分明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的垃圾、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，全州鄉(xiāng)村垃圾處理能力僅701.5噸，垃圾無害化處理率僅為46.77%，有40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾處理設(shè)施為簡易的填埋場，沒有無害化處理設(shè)施。農(nóng)村垃圾收集處理設(shè)備配置落后，建成設(shè)備運(yùn)行效果欠佳。農(nóng)村垃圾收集處理還沒有形成全面覆蓋的運(yùn)轉(zhuǎn)體系，缺乏有效解決辦法。恩施州城鎮(zhèn)化規(guī)模較小，基礎(chǔ)比較薄弱，交通擁堵，環(huán)境衛(wèi)生差，人口承載力弱，再加之缺乏工業(yè)區(qū)，難以聚集一定的人口規(guī)模、資金和要素制約城鎮(zhèn)市場的發(fā)展，從而削弱了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

（三）鄉(xiāng)村公共投入嚴(yán)重不足

建設(shè)資金來源渠道少，籌集難度大。一方面國家項(xiàng)目資金配套壓力大。在垃圾污水處理、城市管網(wǎng)等城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目中，國家的項(xiàng)目補(bǔ)助資金只占項(xiàng)目建設(shè)的30%—50%，大部分配套費(fèi)用需要地方政府負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了不爭取項(xiàng)目無資金，項(xiàng)目爭取到了缺資金的現(xiàn)象。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資渠道少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)除了項(xiàng)目資金和少部分市場運(yùn)作外，再無穩(wěn)定資金來源，無法依靠銀行和社會(huì)融資，市場化運(yùn)作能力有限。城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)意味城鄉(xiāng)在財(cái)政分配上開始均等化，這必然會(huì)加大政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加政府財(cái)政支出。由于恩施地區(qū)是湖北省比較貧困的地區(qū)，是國家扶貧重要地區(qū)，2012年全州貧困人口153.7萬人，占全州農(nóng)業(yè)人口44%和全省人口的1/4，貧困發(fā)生率35%。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均收入低于湖北省和全國水平，見表2。農(nóng)村和農(nóng)民的長期貧困導(dǎo)致了政府財(cái)政支配能力較弱，單單依賴上級財(cái)政撥款無法滿足較大的城鄉(xiāng)一體化資金的需求。

（四）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次較低

城鄉(xiāng)一體化離不開產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心。據(jù)調(diào)查，恩施州目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，無法滿足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展分流出來的人口的就業(yè)需要。沒有一個(gè)適度規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展鏈條，從城鎮(zhèn)化聚集起來的人口無法充分就業(yè)，就很容易釀成社會(huì)管理危機(jī)。發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)工業(yè)園或者工業(yè)區(qū)是城鎮(zhèn)社會(huì)治安秩序的“穩(wěn)定器”和“減壓閥”。一個(gè)沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)，必然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱、缺乏造血功能、沒有發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)。恩施州自然資源較為豐富，但是在整個(gè)資源開發(fā)中，產(chǎn)業(yè)層次較低，初級產(chǎn)品或者初級企業(yè)較多，產(chǎn)業(yè)或者產(chǎn)品的附加值不高，產(chǎn)業(yè)鏈也較短，沒有形成產(chǎn)業(yè)集群，對城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐力、拉動(dòng)力有限。2012年年末，恩施州年?duì)I業(yè)額收入為2000萬元以上的企業(yè)只有306家，全州具有資質(zhì)等級的建筑企業(yè)99家，從業(yè)人員僅為2.73萬人。較小的企業(yè)發(fā)展規(guī)模無法滿足從城鄉(xiāng)一體化中分離出來的農(nóng)村就業(yè)人員，從而降低了農(nóng)村、農(nóng)民城鄉(xiāng)一體化的積極性。

（五）項(xiàng)目建設(shè)縣市推進(jìn)不平衡

2015年恩施州城市重點(diǎn)項(xiàng)目320個(gè)，有58個(gè)項(xiàng)目未開工，占總數(shù)的18.12%。列入“十二五”規(guī)劃的45個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目中，僅有7個(gè)建成投入使用。縣城污水處理廠進(jìn)水負(fù)荷和進(jìn)水濃度均較低，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村保潔體制還不夠完善，保潔工作責(zé)任心不強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃尚處在起步階段，總體規(guī)劃廣度和深度還達(dá)不到要求。

（六）城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平等

良好的教育發(fā)展水平體現(xiàn)出一個(gè)地區(qū)人口素質(zhì)和人力資源的水平，城鄉(xiāng)一體化的結(jié)果預(yù)示著大量的農(nóng)村勞動(dòng)力資源涌向城市。這會(huì)給城市造成極大的就業(yè)壓力，城市不僅要解決城市內(nèi)部下崗工人和日益增長的就業(yè)壓力，還要接納大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)城、進(jìn)企業(yè)。就整體上講，恩施地區(qū)受教育程度在不斷地提高，但是人口素質(zhì)偏低，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村人口素質(zhì)受到影響，成為制約城鄉(xiāng)一體化的重要因素。

（七）自然條件制約一體化進(jìn)程

恩施州地處武陵山腹地，屬于典型的老、少、邊、山、窮、庫區(qū)域，是典型的喀斯特地貌。海拔800米以下低山占全州總面積27%,800—1200米低山占43.6%,1200米以上占29.4%，生態(tài)敏感性區(qū)域占全州總面積的35%。城市和鄉(xiāng)村交通差別較大，區(qū)域性發(fā)展緩慢。恩施州在歷史上長期處于封閉狀態(tài)，交通不便，重大交通要道發(fā)展緩慢。直到2009年滬渝高速開通，恩施才結(jié)束沒有高速的歷史。2010年宜萬鐵路開通，恩施交通有了很大改善。但是鐵路穿越山區(qū)居多，開創(chuàng)了鐵路建設(shè)歷史上幾個(gè)之最：造價(jià)最貴、工程最難、隧道最多、歷時(shí)最長等。盡管恩施有機(jī)場，但是由于是4C級別，機(jī)場規(guī)模較小，航線數(shù)量有限，機(jī)場對于城市發(fā)展服務(wù)能力有限。城鄉(xiāng)公路發(fā)展等級低，而且覆蓋率不足。到2013年，州內(nèi)共有2條國道和13條省道，僅僅覆蓋58個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，覆蓋率為66%。國道、省道大多為二級以下公路，縣、鄉(xiāng)公路技術(shù)等級更低，造成了縣市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—農(nóng)村的通達(dá)性差，出行耗時(shí)長，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

五 貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的障礙因素

盡管城鄉(xiāng)一體化在形式上是農(nóng)村走向城鎮(zhèn)化，但貧困地區(qū)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中問題更多，這不僅是因?yàn)樨毨У貐^(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化存在“路徑依賴”的癥結(jié)，而且是由貧困地區(qū)自身的特殊性決定的。

（一）制度性障礙

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)管理制度路徑依賴性的存在是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度性障礙。路徑依賴，是經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯提出來的理論，是指在人類社會(huì)中技術(shù)演進(jìn)或制度變遷均有類似于物理學(xué)中的慣性，即是一旦進(jìn)入某一路徑（無論是好的，還是壞的）就會(huì)對這種路徑產(chǎn)生依賴。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一般是指城市經(jīng)濟(jì)和以小農(nóng)生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主要表現(xiàn)是：城市經(jīng)濟(jì)以現(xiàn)代化工業(yè)為主，而農(nóng)村以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主；城市道路、通信、衛(wèi)生和教育基礎(chǔ)比較發(fā)達(dá)，而農(nóng)村相對落后；城市人均消費(fèi)高于農(nóng)村，人口比農(nóng)村少很多；城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐漸形成不同的政府管理制度，這種制度又和城鄉(xiāng)之間利益分配存在千絲萬縷的關(guān)系。當(dāng)前，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量過低，實(shí)現(xiàn)改革成果共享需要從制度上予以創(chuàng)新。城鄉(xiāng)一體化也正是在此背景下提出的一項(xiàng)改變城鄉(xiāng)巨大差異、提升農(nóng)村全面發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。為達(dá)到此目的，就要解決橫亙在城鄉(xiāng)一體化中的制度體系障礙。就目前來說，政府要積極改革城鄉(xiāng)在戶籍、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等方面的制度，實(shí)現(xiàn)政策和制度的統(tǒng)一。由此，改變二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)制度性差異是貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化必須要解決的問題。但是從制度的依賴性上看，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化目前依然無法短期內(nèi)撼動(dòng)這些制度性障礙。城鄉(xiāng)一體化與其說是城鄉(xiāng)差異的統(tǒng)一，倒不如說是城市管理者讓利于農(nóng)村的一種新管理模式，但是就路徑依賴來說，這種新制度的改變恐怕短期內(nèi)無法出現(xiàn)。就恩施州來說，從戶籍制度改革層面上看，恩施州2014年年初開始按照國務(wù)院、公安部、省政府等要求啟動(dòng)戶籍制度改革，經(jīng)過數(shù)次研討和調(diào)研，迄今為止，正式的戶籍制度改革沒能有效推進(jìn)。究其原因，很大程度上是一些地方部門依然有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理思維，習(xí)慣于把戶籍制度作為行政管理手段，那些附著在戶籍制度上的利益，如就業(yè)、教育、住房等利益很難從改革者手中被政府通過制度改革剝離出來，這種制度性的路徑依賴嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展速度，是造成當(dāng)前貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)效果不明顯的一個(gè)重要原因。

（二）經(jīng)濟(jì)性障礙

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)性障礙。貧困地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展存在較大差異性，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和模式存在差異，這種差異性也制約了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的速度。在城市，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和管理理念已經(jīng)成為公民普遍的共識(shí)，但是在邊遠(yuǎn)的貧困地區(qū)，由于交通不便和地理環(huán)境的制約，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式和市場化理念上，思想保守，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理念缺乏。恩施州很多鄉(xiāng)村交通極為不便利，山上耕地面積狹小，人口分散，集中性差。長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，恩施州農(nóng)村地區(qū)很難形成大的規(guī)模性企業(yè)發(fā)展群，部分依靠以煙葉等為主的經(jīng)濟(jì)作物的種植，無法在短期內(nèi)、長時(shí)間地容納大量富足的農(nóng)村勞動(dòng)力，純熟的市場經(jīng)濟(jì)模式在農(nóng)村無法較快地構(gòu)建起來，這造成了當(dāng)?shù)睾芏鄥^(qū)域是扶貧對象。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和模式的差異性，降低了城鄉(xiāng)融合的可能性，阻礙了貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

（三）社會(huì)性障礙

貧困地區(qū)社會(huì)力量的式微是阻礙城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)障礙。城鄉(xiāng)一體化不僅是城鄉(xiāng)之間融合，更是農(nóng)村通過自我發(fā)展走向現(xiàn)代化的一個(gè)過程。在這個(gè)過程中，城市管理者或者說政府管理者需要改革的勇氣，積極通過制度性創(chuàng)新推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，同時(shí)，在這個(gè)過程中的農(nóng)民也需要通過培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識(shí)實(shí)現(xiàn)自我轉(zhuǎn)化，變?yōu)楝F(xiàn)代化的公民。貧困地區(qū)一般具有民族文化和特色，傳統(tǒng)元素較多，在新的發(fā)展背景下，如何把傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代化的發(fā)展需求結(jié)合起來，在當(dāng)今成為不可或缺的研究領(lǐng)域。貧困地區(qū)社會(huì)組織無論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都比較低。農(nóng)村中農(nóng)民的自我管理能力比較低，參與社會(huì)管理空間比較狹窄，這種長期形成的封閉式的農(nóng)村管理模式，導(dǎo)致農(nóng)民公民意識(shí)和自治能力不高。城鄉(xiāng)一體化一方面需要頂層設(shè)計(jì)者推動(dòng)，另一方面也需要農(nóng)民（公民）積極參與。缺乏自我參與意識(shí)的公民社會(huì)，很難在短期內(nèi)完成城鄉(xiāng)融合的一體化發(fā)展。恩施州在長期發(fā)展中形成了獨(dú)具特色的民族文化，地理環(huán)境特點(diǎn)造就了吸收外來東西較慢的現(xiàn)象，社會(huì)組織的發(fā)展和公民個(gè)人獨(dú)立精神不強(qiáng)。近年來，旅游業(yè)的發(fā)展和交通的便利使人們走出去和走進(jìn)來的可能性加大，但是在培養(yǎng)社會(huì)力量和公民自治能力上依然比較滯后。具體表現(xiàn)在：從企業(yè)方面看，恩施長期以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱，無法形成較大的企業(yè)群；從社會(huì)組織看，登記制度和鄉(xiāng)村社會(huì)人員分散性居住特點(diǎn)，使社會(huì)組織在社會(huì)治理和發(fā)展中承擔(dān)的角色較弱；從個(gè)體看，恩施州地處多山地區(qū)，農(nóng)村人口大多分散而居，長期的交通閉塞培養(yǎng)了個(gè)體自我封閉意識(shí)。由此，在社會(huì)力量或者說公民社會(huì)的建構(gòu)上，貧困地區(qū)相對落后，這為城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展增加了較大的困難。

六 推進(jìn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的創(chuàng)新路徑

目前來講，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化整體水平不高，制約因素較多，推進(jìn)速度不快，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，開辟新的視角，創(chuàng)新發(fā)展路徑。調(diào)查得知，從社會(huì)治理創(chuàng)新的視角推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是貧困地區(qū)化解制約城鄉(xiāng)一體化障礙的有效路徑。

（一）社會(huì)治理創(chuàng)新與貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系

社會(huì)治理創(chuàng)新是貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要推力。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,[10]并提出創(chuàng)新社會(huì)治理體系的具體任務(wù)。這就意味著社會(huì)治理必須著眼于維系所有群體的利益，著眼于城鄉(xiāng)矛盾的化解，著眼于增強(qiáng)社會(huì)整體活力，通過提高社會(huì)治理水平來促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平。

城鄉(xiāng)一體化為社會(huì)治理創(chuàng)新提供了實(shí)踐的平臺(tái)。社會(huì)治理創(chuàng)新通過什么方式體現(xiàn)，在哪些領(lǐng)域體現(xiàn)，呈現(xiàn)出什么樣的效果，需要平臺(tái)來展示，需要實(shí)踐來檢驗(yàn)，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化為社會(huì)治理創(chuàng)新提供了實(shí)踐的土壤。城鄉(xiāng)一體化不僅涉及農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題，更是一次政府治理模式的創(chuàng)新，它意味著城鄉(xiāng)二元管理模式即將走向終結(jié)，新的城鄉(xiāng)關(guān)系治理模式即將形成。在整個(gè)社會(huì)治理體系中，政府是核心主體，是元治理角色。學(xué)者杰索普認(rèn)為：“政府必須承擔(dān)元治理的責(zé)任，因?yàn)檎煌谝话愕纳鐣?huì)次級體系。”[11]在眾多的治理主體中，治理主體目標(biāo)和基本規(guī)則是政府元治理職責(zé)的重要體現(xiàn)。[12]貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化需要政府、社會(huì)、企業(yè)、農(nóng)民等多個(gè)治理主體參與，如何協(xié)調(diào)他們之間的關(guān)系，需要政府不斷創(chuàng)新理念，創(chuàng)新體制機(jī)制，創(chuàng)新管理模式和方式方法，等等，才能完成城鄉(xiāng)一體化所要求的目標(biāo)任務(wù)。

（二）貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策措施

實(shí)踐證明，城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)離不開社會(huì)治理創(chuàng)新，創(chuàng)新社會(huì)治理是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展同樣可以順應(yīng)這一邏輯關(guān)系，通過創(chuàng)新貧困地區(qū)社會(huì)治理的體制機(jī)制、方式方法等內(nèi)容來推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過調(diào)查，本研究認(rèn)為貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化需要治理理念、治理制度、治理機(jī)制、產(chǎn)業(yè)模式、治理方法等方面不斷創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)一體化的治理目標(biāo)。

1.以治理理念創(chuàng)新推進(jìn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

社會(huì)治理創(chuàng)新首先要轉(zhuǎn)變治理理念。觀念創(chuàng)新是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要力量。創(chuàng)新社會(huì)治理不僅是一種形式上的變革或管理風(fēng)格的細(xì)微變化，而且是政府的社會(huì)角色及政府與公民之間的關(guān)系發(fā)生了變化。[13]這就意味著政府、企業(yè)、社會(huì)和公民個(gè)體的理念都應(yīng)該創(chuàng)新。

從政府層面看，政府自身需要積極轉(zhuǎn)變角色，從管制型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變。治理型政府意味著政府不再是唯一的治理主體，要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，這一方面要求政府必須要轉(zhuǎn)變過去掌舵者和劃槳者雙重角色定位的理念，另一方面也要求政府積極承擔(dān)起服務(wù)責(zé)任，在服務(wù)和責(zé)任之間政府扮演社會(huì)治理的角色。這表明，在城鄉(xiāng)一體化中，政府不是唱獨(dú)角戲，而是服務(wù)者和引導(dǎo)者、規(guī)則制定者、責(zé)任的主要擔(dān)當(dāng)者和過程質(zhì)量的監(jiān)督者，通過理念的建構(gòu)完成自我角色轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，政府必須深刻領(lǐng)會(huì)“五大發(fā)展理念”的精神實(shí)質(zhì)，嚴(yán)格按照“五大發(fā)展理念”的基本要求，塑造貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新思想，制定貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新制度，構(gòu)建貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新機(jī)制，創(chuàng)新貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化新方法。在此基礎(chǔ)上，踐行好政府主動(dòng)負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)牧己眯蜗螅褎?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念落實(shí)到貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐中去。

從企業(yè)角度看，企業(yè)是市場的核心力量，是社會(huì)治理的重要主體。企業(yè)積極參與社會(huì)治理，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任，既可實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益，也可實(shí)現(xiàn)其社會(huì)效益，在參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中實(shí)現(xiàn)其工具性和價(jià)值性的統(tǒng)一。首先，企業(yè)參與社會(huì)治理是其內(nèi)在要求。社會(huì)治理是社會(huì)管理的一種新的模式、方法，對于企業(yè)來說，參與鄉(xiāng)村投資不僅可以提升經(jīng)濟(jì)效益，其實(shí)也是企業(yè)治理社會(huì)化趨勢決定的。一家企業(yè)的成長面臨諸多外在環(huán)境的變化，其本身治理呈現(xiàn)社會(huì)化趨勢，表現(xiàn)在：一是企業(yè)治理的基礎(chǔ)不是產(chǎn)權(quán)，而是能力互補(bǔ)；二是治理的目標(biāo)不僅是利潤，而且是共同生產(chǎn)產(chǎn)品；三是治理開展是長期的，而不是短期的；四是治理的方式是協(xié)調(diào)，而不是對立；五是治理的內(nèi)容是過程，而不只是結(jié)果；六是治理范圍不僅是企業(yè)，還有企業(yè)外部。這表明一家企業(yè)在自身治理之中，已經(jīng)不僅是自身問題，還是與其他參與企業(yè)的員工、外在環(huán)境之間的一種合作和協(xié)商治理。其次，企業(yè)通過社會(huì)治理參與社會(huì)生活是企業(yè)社會(huì)效益需求。企業(yè)的使命是利潤，但是為了達(dá)到利潤的實(shí)現(xiàn)，企業(yè)需要不斷提升自己的創(chuàng)新、競爭能力，更需要贏得消費(fèi)者的認(rèn)可。在企業(yè)日常工作中，需要贏得社會(huì)資本的認(rèn)可，也即是社會(huì)效益。民族地區(qū)企業(yè)大多規(guī)模不大，從事企業(yè)開發(fā)的項(xiàng)目和產(chǎn)品需求的資源也多和縣、鄉(xiāng)有著緊密聯(lián)系。企業(yè)的經(jīng)營很大程度上是與鄉(xiāng)村發(fā)展緊密相關(guān)的，企業(yè)在發(fā)展中，如能通過提供資金修路、社會(huì)就業(yè)，提供技能培訓(xùn)和種植技術(shù)等方式參與社會(huì)治理，就會(huì)贏得地方鄉(xiāng)村民眾的認(rèn)可，無論在企業(yè)初級產(chǎn)品收購上，還是在擴(kuò)展征地等上都很容易得到民眾的支持，社會(huì)資本的豐富，推動(dòng)了企業(yè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的共贏。

從社會(huì)層面看，社會(huì)在城鄉(xiāng)一體化中也需要積極培養(yǎng)自我能力，要積極改變觀念，成為社會(huì)治理主體的積極參與者，特別是社會(huì)組織要積極承擔(dān)政府改革釋放的權(quán)力空間，利用社會(huì)組織自身優(yōu)勢聯(lián)系民眾實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。社會(huì)組織具有較大的社會(huì)資本性，在聯(lián)系民眾和解決社會(huì)公共事務(wù)方面體現(xiàn)了民主性和協(xié)商性。如果政府通過一定的制度設(shè)定把社會(huì)組織權(quán)、責(zé)、利合理界定，培養(yǎng)社會(huì)組織和個(gè)體自我自治能力，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和政府合作治理格局。一般來講，一個(gè)社會(huì)的組織越發(fā)達(dá)，社會(huì)就具備越好自我自治能力。合理的組織化參與社會(huì)治理比分散個(gè)體參與效果要大得多，而且也可以通過組織化參與增強(qiáng)參與者的技能。長期以來，社會(huì)組織在社會(huì)地位和參與能力方面較為欠缺，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不僅是政府謀求全面建設(shè)小康社會(huì)的價(jià)值訴求，也是社會(huì)自身權(quán)利空間擴(kuò)大的一次難得的機(jī)遇。面對城鄉(xiāng)之間差異性，社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)和治理，不僅可以實(shí)現(xiàn)國家回歸社會(huì)，還可以擺脫“利用國家機(jī)器解決一切社會(huì)問題”的窠臼。社會(huì)組織這種自我培養(yǎng)能力參與社會(huì)管理、治理，承擔(dān)政府分流出來的權(quán)力的理念塑造是形成良性國家社會(huì)關(guān)系的助推器。通過社會(huì)組織自治能力的培養(yǎng)，城鄉(xiāng)一體化中社會(huì)治理主體開始了多元化的呈現(xiàn)。

從個(gè)體角度看，公民是社會(huì)治理的重要主體，也是城鄉(xiāng)一體化的重要主體，在城鄉(xiāng)一體化中，他們既是受益者，也是參與者和推進(jìn)者。隨著社會(huì)主義民主政治發(fā)展，公民社會(huì)治理能力有很大提高，但是公民意識(shí)依然不強(qiáng)，習(xí)慣于接受統(tǒng)治與控制，缺乏監(jiān)督和批評精神，公民參與行為不足。凡事找政府，依賴思想和等、靠、要思想長期存在，這無疑會(huì)削弱社會(huì)的治理水平，并最終制約城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村民眾應(yīng)強(qiáng)化主體意識(shí)、參與意識(shí)、創(chuàng)業(yè)意識(shí)，積極響應(yīng)黨和國家的號召，投入到新農(nóng)村、新型城鎮(zhèn)化、精準(zhǔn)扶貧、干事創(chuàng)業(yè)的實(shí)踐中，塑造新型農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變，成為城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)力量。

2.以制度創(chuàng)新推進(jìn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

當(dāng)前貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程需要制度保障，大力推動(dòng)制度創(chuàng)新。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度視為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生變量，認(rèn)為制度安排與創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ墙?jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的保證。因此，建立現(xiàn)代農(nóng)村制度以消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的負(fù)效應(yīng)，給農(nóng)民真正的國民待遇，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的應(yīng)有之策。貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中涉及的制度較多，能夠直接與城鄉(xiāng)居民息息相關(guān)并體現(xiàn)人的價(jià)值的制度主要包括土地制度、戶籍制度、就業(yè)制度、農(nóng)民工權(quán)益保障制度等傳統(tǒng)意義上的制度，然而在資源環(huán)境“雙約束”的新形勢下，生態(tài)制度之構(gòu)建亦顯得日益重要。所以，創(chuàng)新貧困區(qū)城鄉(xiāng)一體化制度保障機(jī)制，是推進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)、工農(nóng)互惠、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方略。

（1）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)使用制度

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本宗旨就是使廣大農(nóng)民平等分享現(xiàn)代化帶來的成果，其實(shí)質(zhì)就是保障農(nóng)民生存和發(fā)展的權(quán)利。土地作為農(nóng)村居民最為重要的生產(chǎn)要素和生產(chǎn)資源，是其利益的主要來源和提高生活條件的主要途徑。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)要求以人為本，關(guān)注農(nóng)村居民的基本權(quán)益，所以要提高農(nóng)民的收入，改善其生活條件，必須從土地入手，建立起完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民對土地占有、使用、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押，這是政策上的重大突破，為土地流轉(zhuǎn)、讓農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得收益提供了制度依據(jù)。長期以來，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民通過承包經(jīng)營獲得的只是土地使用權(quán)，在新的制度框架下，農(nóng)民可以對其承包的土地實(shí)行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的分離，并實(shí)行地權(quán)資本化。地權(quán)資本化的目的有利于“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。通過土地流轉(zhuǎn)明確“經(jīng)營權(quán)”范圍和地位，進(jìn)而形成“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”并行分置的新型土地使用制度，不僅有利于保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，更有利于盤活農(nóng)村資源促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

然而，隨著市場在資源配置中起決定作用的背景，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)需要健全的土地市場機(jī)制去實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)當(dāng)從硬件設(shè)施的建設(shè)和土地市場化服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)兩方面建立起土地市場化機(jī)制。農(nóng)民作為農(nóng)村土地使用權(quán)的所有者，土地流轉(zhuǎn)是其獲得收入的重要途徑，從土地使用權(quán)出讓中獲利的比例應(yīng)該是最高的。為此，中央政府應(yīng)該加強(qiáng)并加快對土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)監(jiān)管體系的建設(shè)，對土地的用途、土地的價(jià)格、土地流轉(zhuǎn)過程的合法性與合理性進(jìn)行嚴(yán)格的管控，保證農(nóng)民的切身權(quán)益，防止農(nóng)民利益受損。

（2）創(chuàng)新戶籍管理制度

黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)提出了“加快戶籍制度改革”的治理目標(biāo)，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供了有力的制度支撐。我國戶籍制度改革經(jīng)歷了“自由流動(dòng)—嚴(yán)格控制流動(dòng)—逐步放寬流動(dòng)”的進(jìn)程。戶籍制度改革的重點(diǎn)是要從法律層面給予中國公民遷徙和居住的權(quán)利，通過調(diào)整完善戶口遷移政策，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的外來常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，并且給予法律上的保障，恢復(fù)憲法規(guī)定的公民有居住和遷徙的自由。戶籍制度改革的第二個(gè)重點(diǎn)是要使公民可以獲得機(jī)會(huì)公平，讓更多的人在小城鎮(zhèn)甚至在農(nóng)村都能獲得相同的發(fā)展機(jī)會(huì)和生活保障。城鄉(xiāng)一體化要求推進(jìn)公共服務(wù)的均等化，使得每一個(gè)公民都可以在相同的制度平臺(tái)上憑借自身的實(shí)力和能力參與市場競爭。戶籍制度改革就是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，消除戶籍歧視方面的因素，關(guān)鍵是恢復(fù)戶籍的基本功能，即戶口登記和人口統(tǒng)計(jì)，把對戶口的管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ丝诘墓芾恚瑢艨诠芾磙D(zhuǎn)變成身份證管理，從而恢復(fù)戶籍本來的民事登記的社會(huì)管理功能。

創(chuàng)新戶籍制度改革需要用準(zhǔn)入條件代替以前的行政限制，采取市場競爭調(diào)節(jié)和法治管理相結(jié)合的模式，將原來依附在戶籍之上的福利進(jìn)行剝離。廣大農(nóng)村人口之所以希望獲得一張城市戶口頁，主要是因?yàn)閼艏c每個(gè)人的切身利益密切相關(guān)，背后蘊(yùn)含的是教育、養(yǎng)老等方方面面的保障和福利，傳統(tǒng)的戶籍制度不僅反映了農(nóng)民地位的不平等，而且規(guī)定了農(nóng)民和城市市民之間福利的不同。由于戶籍制度是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革制度，可以分目標(biāo)、分階段逐步改革到位，比如目前的主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，穩(wěn)步提高農(nóng)民市民化水平，進(jìn)而推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口均等化。同時(shí)，利益分配應(yīng)該按照市場機(jī)制來完成，消除城鄉(xiāng)之間利益分配上的不平等，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

（3）創(chuàng)新就業(yè)服務(wù)制度

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中為了支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)，政府應(yīng)該給予稅收、金融和產(chǎn)業(yè)方面的政策支持以保障農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的積極性。首先，在稅收方面，提高創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的征稅起點(diǎn)，減少甚至是免除創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的企業(yè)管理費(fèi)、牌照登記費(fèi)等一系列行政性費(fèi)用。其次，在金融方面，應(yīng)該采取積極和開放的金融政策，為創(chuàng)業(yè)型企業(yè)提高無息、低息或者是貼息的貨幣貸款，還可以為創(chuàng)業(yè)者建立專項(xiàng)創(chuàng)業(yè)基金，直接給予必要的資金扶持；金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該為創(chuàng)業(yè)者提供融資和貸款方面的擔(dān)保，同時(shí)鼓勵(lì)民間資本對創(chuàng)業(yè)資本進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)方面的投資。再次，在產(chǎn)業(yè)政策方面，放開創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的市場準(zhǔn)入條件，簡化創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的各種審批手續(xù)；在大中型企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)之間合作方面，政府應(yīng)該積極鼓勵(lì)、給予各種政策方面的優(yōu)惠，對創(chuàng)業(yè)型企業(yè)給予技術(shù)支持和市場引導(dǎo)。最后，建立健全創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。為創(chuàng)業(yè)者提供綠色通道，為他們提供政策、創(chuàng)業(yè)咨詢、項(xiàng)目論證、管理及信息服務(wù)、人才培訓(xùn)和市場拓展以及跟蹤調(diào)查等方面的服務(wù)。

城市中的企事業(yè)單位、公共服務(wù)部門應(yīng)該改革人事制度，完善用人機(jī)制。核心是打破城鄉(xiāng)限制，取消各行各業(yè)對農(nóng)民工準(zhǔn)入條件的限制，取締限制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的各種歧視性政策，既要在公民身份上給予和城鎮(zhèn)居民同等的待遇，又要在就業(yè)方面給予和城鎮(zhèn)居民相同的機(jī)會(huì)。政府培訓(xùn)要以面向城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中新增加的進(jìn)城農(nóng)民以及城市中的失業(yè)人員為主，并在職業(yè)資格鑒定方面做好相關(guān)規(guī)定和指引。同時(shí)，完善勞資爭議仲裁委員會(huì)和人民法院等機(jī)構(gòu)的調(diào)停仲裁機(jī)制，對企業(yè)用工過程中的報(bào)酬支付和勞動(dòng)保障進(jìn)行監(jiān)督檢查，維護(hù)好進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益。

（4）創(chuàng)新農(nóng)民工權(quán)益保障制度

優(yōu)化農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工環(huán)境，著力消除制約農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)的制度性障礙。雖然目前農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的環(huán)境有了較大改善，但總體環(huán)境還不樂觀，多數(shù)農(nóng)民工生活艱苦，與城市居民的生活質(zhì)量差距較大。各級政府應(yīng)該根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)給農(nóng)民工提供與城市居民相同的公共服務(wù)，公平公正對待進(jìn)城務(wù)工人員，努力解決農(nóng)民工收入、居住、子女就學(xué)、醫(yī)療等方面的問題，為農(nóng)民工提供應(yīng)有的社會(huì)保障。由于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工是一個(gè)龐大的群體，其基本權(quán)利的保障應(yīng)該使用法治手段來進(jìn)行，創(chuàng)新權(quán)益保障制度。然而，有關(guān)農(nóng)民工的社會(huì)保障方面的立法很少，應(yīng)該盡早出臺(tái)相關(guān)的法律保障農(nóng)民工權(quán)利。對于執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，既要深刻領(lǐng)會(huì)和執(zhí)行有關(guān)農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)的法律法規(guī)，又要使法律賦予農(nóng)民工的權(quán)利和義務(wù)落到實(shí)處。要建立健全與農(nóng)民工社會(huì)保障制度法規(guī)相應(yīng)的法律援助機(jī)制，使農(nóng)民工的合法權(quán)益切實(shí)得到保障。以失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度為例，相關(guān)制度建設(shè)包括：失地農(nóng)民的培訓(xùn)再就業(yè)制度、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度、失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度以及失地農(nóng)民的最低生活保障制度，等等。建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障最大的問題就是養(yǎng)老的保險(xiǎn)金來源，需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，構(gòu)建由政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人共同籌資的多元機(jī)制來完成。與農(nóng)民工有關(guān)的社會(huì)保障體系應(yīng)該包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)等方面。政府部門在實(shí)施最低生活保障制度之前采取對農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)的方式，給予他們提供就業(yè)機(jī)會(huì)以維持最基本的生活需要，在此基礎(chǔ)上實(shí)施最低生活保障制度，并采取有力的措施保證用工制度得以貫徹執(zhí)行。

（5）創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)制度

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化就是要以實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，這就需要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。一是要統(tǒng)籌規(guī)劃，明確一體化各主體的職責(zé)范圍。二是要建立健全生態(tài)監(jiān)督考核機(jī)制。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的生態(tài)監(jiān)督機(jī)制首先要承認(rèn)與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的各方的合法權(quán)益，并且通過合法的引導(dǎo)使得生態(tài)環(huán)境的治理主體因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)自身的合法權(quán)益而與公共的生態(tài)利益相一致。改變原有的考核指標(biāo)體系，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，應(yīng)該將生態(tài)保護(hù)是否到位納入考核指標(biāo)體系，加大綠色GDP在指標(biāo)考核體系中的比例。三是要完善生態(tài)激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，地方政府在推進(jìn)制度變遷過程中盡可能采取多種多樣的政策工具，例如市場交易、產(chǎn)權(quán)手段和稅收、補(bǔ)貼和信息政策等，這樣就可以針對不同的利益主體，采取不同的激勵(lì)手段，從而使各個(gè)利益主體的生存利益和發(fā)展利益相結(jié)合成為一個(gè)統(tǒng)一的體系。政府應(yīng)該與銀行和其他金融機(jī)構(gòu)合作，通過綠色信貸的引導(dǎo)使城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)向高效、低能耗、低污染的綠色產(chǎn)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的可持續(xù)發(fā)展。加大綠色信貸對生態(tài)城鄉(xiāng)一體化的支持力度。政府為了支持綠色信貸與商業(yè)銀行進(jìn)行合作，對商業(yè)銀行在綠色信貸上面造成的利息損失予以補(bǔ)償。金融機(jī)構(gòu)可以和環(huán)保部門通力合作，共同建立信息平臺(tái)，為綠色信貸制定統(tǒng)一的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。這方面，恩施州下轄的恩施市的制度創(chuàng)新就具有代表性，恩施市在制度創(chuàng)新方面取得了良好的效益。2013年，恩施市推行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展舉措，提出要在政策或制度層面進(jìn)行改革、創(chuàng)新，以便支持城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，具體內(nèi)容包括：在財(cái)政制度上，設(shè)立城鄉(xiāng)一體化專項(xiàng)資金，專門用于城鄉(xiāng)一體化重點(diǎn)項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)，并逐年擴(kuò)大資金規(guī)模；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度上，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新辦產(chǎn)業(yè)園，增加產(chǎn)業(yè)新增資本收益；在土地政策上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦土地出讓收入所產(chǎn)生的本級凈收益全部歸還，實(shí)行城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，彌補(bǔ)建設(shè)用地規(guī)模和土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)不足；在城鎮(zhèn)戶口落實(shí)上，在龍鳳鎮(zhèn)試點(diǎn)探索實(shí)施城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，變農(nóng)民為居民，保險(xiǎn)政策也實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一信息系統(tǒng)運(yùn)用、統(tǒng)一待遇水平；在公共服務(wù)制度上，將利用市場化方式提供公共服務(wù)，通過社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、企業(yè)等參與承擔(dān)，統(tǒng)一由政府收購。通過這些制度性創(chuàng)新，恩施市在全州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中走在了前列。

3.以產(chǎn)業(yè)模式創(chuàng)新帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展不是單單把農(nóng)村變?yōu)槌鞘校且罁?jù)農(nóng)村自身特點(diǎn)，轉(zhuǎn)變他們的生產(chǎn)方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)群。民族地區(qū)是少數(shù)民族聚居的地方，從自然環(huán)境、文化特色等方面看，他們在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中，必須要因地制宜打造特色城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)，在保證科學(xué)規(guī)劃的原則下，推進(jìn)自身城鄉(xiāng)一體化。民族山區(qū)地形地貌差別很大，氣候和自然環(huán)境差別很大，獨(dú)特的自然條件孕育了獨(dú)特的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。但是在多年的發(fā)展過程中，在整體上鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，無法承載城鄉(xiāng)一體化中釋放的大量勞動(dòng)力。由此，民族地區(qū)應(yīng)該著力創(chuàng)新自身產(chǎn)業(yè)園模式、農(nóng)村旅游景區(qū)模式、商貿(mào)物流模式等帶動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展。

（1）著力打造產(chǎn)業(yè)園模式

產(chǎn)業(yè)園是指政府或者企業(yè)為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)立的特殊區(qū)位環(huán)境，主要包括經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)園等。按照聯(lián)合國環(huán)境署的認(rèn)定，產(chǎn)業(yè)園包括開發(fā)較大面積的土地、各種公共設(shè)施和娛樂設(shè)施，建立較大建筑物、工廠等。園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益已經(jīng)越來越受到重視，它是“聚集”載體，能有效地創(chuàng)造凝聚力，共享公共資源，加快城鄉(xiāng)新型工業(yè)化的發(fā)展，有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。恩施地區(qū)現(xiàn)有8個(gè)縣市有工業(yè)園，通過“筑巢引鳳”吸引企業(yè)入駐，一旦建成園區(qū)就會(huì)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。以恩施經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，目前恩施經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)已經(jīng)初具規(guī)模，總規(guī)劃面積23平方公里，有煙草工業(yè)園、建筑工業(yè)園、現(xiàn)代物流園、硒產(chǎn)品開發(fā)工業(yè)園等。到2012年，開發(fā)區(qū)共創(chuàng)產(chǎn)值為45億元，完成稅收12億元，出口創(chuàng)匯2600萬美元，招商引資為10.07億元，開發(fā)區(qū)如今成為恩施州推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化當(dāng)中城鎮(zhèn)化建設(shè)的主推力。

（2）創(chuàng)建特色旅游景區(qū)帶動(dòng)模式

特色旅游模式是利用自身天然旅游資源建設(shè)景區(qū)，依靠旅游帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。它是利用旅游引導(dǎo)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化模式，是一種介于城市和農(nóng)村之間的非建制城鎮(zhèn)化模式，是一種以旅游為導(dǎo)向，相關(guān)產(chǎn)業(yè)為支撐，以休閑地產(chǎn)、商業(yè)配套為延伸的候鳥型城鎮(zhèn)化模式。旅游就是一個(gè)搬運(yùn)過程，通過旅客的游動(dòng)，帶動(dòng)消費(fèi)能力，形成消費(fèi)聚集、人群聚集和產(chǎn)業(yè)聚集。旅游景區(qū)園模式可以帶動(dòng)依靠旅游消費(fèi)為支撐延伸出來的一種城鎮(zhèn)化模式。這種模式可以讓第一產(chǎn)業(yè)就地轉(zhuǎn)化為第三產(chǎn)業(yè)，盡管旅游不是大城市居多，但是民族地區(qū)自然風(fēng)光旖旎，依靠旅游改變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化。同時(shí)，旅游還可以帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)聚集，產(chǎn)業(yè)聚居人群開始集中，大量散居農(nóng)村人口開始融入城鎮(zhèn)居住、生活，為城鎮(zhèn)化帶來巨大推力。為了更好推進(jìn)旅游，旅游集散地也會(huì)大力改造當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和良好的社會(huì)配套設(shè)施，由此，農(nóng)村開始城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)開始一體化。例如恩施州利川市蘇馬蕩旅游休閑度假區(qū)，就是旅游景區(qū)帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的范式。這個(gè)景區(qū)海拔1400米左右，總面積為29.15平方公里，“十一五”以來，本地人自發(fā)開發(fā)利用高山?jīng)鏊臍夂蛸Y源，大力發(fā)展旅游休閑度假旅游，招商引資走出了一條旅游興鎮(zhèn)的道路，推進(jìn)了該地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)。蘇馬蕩景區(qū)按照集鎮(zhèn)、園區(qū)、景區(qū)“三合一”的理念進(jìn)行規(guī)劃，區(qū)內(nèi)商品房屋及道路等城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)。2018年4月4日，蘇馬蕩在藥材社區(qū)舉行了八個(gè)村“村改居”成立社區(qū)的揭牌儀式，正式完成“村改居”，村民變市民。這種依靠自身旅游資源打造城鎮(zhèn)化道路在民族地區(qū)很多地方都具有優(yōu)勢，應(yīng)該說通過旅游景區(qū)帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化符合當(dāng)?shù)靥厣叱隽艘粭l因地制宜的發(fā)展道路。

（3）創(chuàng)建商貿(mào)流動(dòng)帶動(dòng)模式

商貿(mào)流動(dòng)模式是指商業(yè)活動(dòng)中的物流過程。物流活動(dòng)可以以倉儲(chǔ)設(shè)施、專業(yè)批發(fā)市場、商品零售市場為載體，進(jìn)行城鄉(xiāng)居民生活和生產(chǎn)資料的流動(dòng)。通過這種流通，可以實(shí)現(xiàn)物質(zhì)聚集、人群聚集、消費(fèi)聚集，并形成物流、人流聚集中的候鳥型城鎮(zhèn)。這種物流帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)、邊貿(mào)集鎮(zhèn)的發(fā)展，各種交通站也可以通過這種方式實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。例如恩施州宣恩縣沙道溝鎮(zhèn)就是商貿(mào)物流集鎮(zhèn)。該貿(mào)易站占地2000平方米，建筑面積3000平方米，年成交額達(dá)到1億元以上，繁忙日子趕集人流量達(dá)到1.5萬人，平時(shí)為7000多人，為湘鄂兩省四縣邊貿(mào)重鎮(zhèn)。這樣的城鎮(zhèn)化的發(fā)展和出現(xiàn)，較好地推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，通過貿(mào)易物流模式把大量的農(nóng)村人口聚集，脫離了分散居住，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，帶動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

（4）構(gòu)建交通網(wǎng)點(diǎn)帶動(dòng)模式

交通發(fā)達(dá)地方容易實(shí)現(xiàn)人群的聚集，也可以就地開始城鎮(zhèn)化，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。它利用縣鄉(xiāng)交通公路、省道公路、國道公路及高速路口等，發(fā)展周邊經(jīng)濟(jì)、匯集人口形成新型集鎮(zhèn)，依靠交通便利模式使農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。例如恩施州利川市團(tuán)堡鎮(zhèn)、建始縣紅巖寺鎮(zhèn)、巴東縣野三關(guān)鎮(zhèn)等都是利用國道資源進(jìn)行開發(fā)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。再比如建始縣高坪鎮(zhèn)依托國道穿越優(yōu)勢，進(jìn)行居民的居住房屋建設(shè)，以公路為街道，沿著國道兩邊形成230戶集中連片居住的小村莊，形成自己獨(dú)特的城鎮(zhèn)韻味，被授予“湖北省十佳特色村寨”稱號。這種依靠交通網(wǎng)點(diǎn)便利性聚集人群，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，應(yīng)該說在恩施州這種交通極為不便利的環(huán)境下，通過交通網(wǎng)點(diǎn)模式帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化有著較為普遍的推廣意義和現(xiàn)實(shí)的可能性。

（5）政府行政中心帶動(dòng)模式

行政中心即是行政管理機(jī)構(gòu)所在地。這一類機(jī)構(gòu)由于處于服務(wù)地位和管理地位，在人群的聚集、消費(fèi)方面可以形成集鎮(zhèn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。行政機(jī)關(guān)一般是一個(gè)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化集中的地方，依據(jù)行政機(jī)構(gòu)單位聚集、人群聚集、消費(fèi)聚集等特點(diǎn)，很容易形成一個(gè)集鎮(zhèn)。以恩施州為例，從1961年到1974年，縣、區(qū)、公社建制，全州共設(shè)73個(gè)區(qū)或鎮(zhèn)，有745個(gè)公社。1975年到1985年實(shí)行縣、公社重建以后，全州745個(gè)小公社合并為155個(gè)。從1984年到1996年，縣、區(qū)、鄉(xiāng)建制改革，全州共設(shè)區(qū)、鎮(zhèn)、街道辦事處99個(gè)。區(qū)、公社、鄉(xiāng)駐地建有各種行政機(jī)構(gòu)，大量人群聚集在行政中心，形成了不同時(shí)期規(guī)模不等的集鎮(zhèn)。在行政中心的帶動(dòng)下，全州共形成2個(gè)市、6個(gè)縣城、88個(gè)區(qū)鎮(zhèn)、66個(gè)鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。1997年撤區(qū)并鄉(xiāng)，設(shè)人民政府機(jī)構(gòu)，駐地就形成了鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。這種依靠行政機(jī)構(gòu)的變動(dòng)，不斷地聚集人群，并形成城鎮(zhèn)化模式，推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化本來就是由政府推動(dòng)的一種化解二元結(jié)構(gòu)性障礙改革運(yùn)動(dòng)，行政機(jī)構(gòu)本身就扮演關(guān)鍵者的角色，通過行政機(jī)構(gòu)的變遷帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展應(yīng)該在很多地方都是一個(gè)較好的推動(dòng)模式。

4.以體制機(jī)制創(chuàng)新推進(jìn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

黨的十八屆三中全會(huì)提出“必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果”[14]的治理目標(biāo)，這對解決區(qū)域發(fā)展失衡，推進(jìn)民族貧困地區(qū)快速發(fā)展具有十分重要的指導(dǎo)意義。從社會(huì)學(xué)的視角看，城鄉(xiāng)一體化是指“相對發(fā)達(dá)的城市和相對落后的農(nóng)村打破相互分割的壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，求得城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)生產(chǎn)力水平的差距”。[15]當(dāng)前，民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)著力從公共資源投入機(jī)制、公共設(shè)施統(tǒng)籌機(jī)制、公共服務(wù)共享機(jī)制等方面發(fā)揮新型體制機(jī)制的活力，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化加速發(fā)展。

（1）構(gòu)建多元投入機(jī)制

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)離不開資金等方面的保障，而且這一保障條件具有前提和基礎(chǔ)的地位。政府資金投入要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)差別，目前就是要把資金和項(xiàng)目向農(nóng)村傾斜，加大農(nóng)村投資力度。調(diào)查得知，民族地區(qū)的資金投入遠(yuǎn)低于城市，地區(qū)之間差別大，城鄉(xiāng)之間差別大，困擾農(nóng)村發(fā)展的最大障礙目前還是生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難、資金有限、投資不足。沒有強(qiáng)有力的資金做保障，城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)就成為一句空話。因此，解決的辦法是著力構(gòu)建以政府為主體的多元投資機(jī)制。首先，中央政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，提高東部發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)稅收額度，落實(shí)改革開放初期鄧小平同志提出的“兩個(gè)大局思想”，踐行更多的社會(huì)發(fā)展責(zé)任和義務(wù)，遏制中西部差距不斷擴(kuò)大的勢頭，讓西部民族地區(qū)獲得更多的轉(zhuǎn)移支付資金。其次，地方政府要切實(shí)增加對農(nóng)村的投入比例，納入年初預(yù)算規(guī)劃，加大預(yù)算執(zhí)行力度，盡量縮小地區(qū)城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。最后，引導(dǎo)其他主體積極參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。利用政策等優(yōu)勢鼓勵(lì)市場主體投資鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在留住本地資金的基礎(chǔ)上，引進(jìn)外地資金投入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化資金投入渠道的多元化道路，從而彌補(bǔ)政府資金的不足。

（2）構(gòu)建公共設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌機(jī)制

城鄉(xiāng)一體化要求城鄉(xiāng)要素流動(dòng)渠道暢通，基礎(chǔ)設(shè)施尤為關(guān)鍵。首先，要積極探索一體化的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、一體化的管理模式、一體化的服務(wù)和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施資源共享，讓更多居民享受城鄉(xiāng)一體化中基礎(chǔ)設(shè)施的福利。[16]城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化不可或缺的條件，在實(shí)現(xiàn)資源共享中，城鄉(xiāng)居民在生活環(huán)境上體現(xiàn)了一致性，為以后推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了基礎(chǔ)性條件。貧困地區(qū)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐中應(yīng)該做好統(tǒng)籌規(guī)劃，從鄉(xiāng)村道路建設(shè)，到鄉(xiāng)村網(wǎng)管建設(shè)，再到農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，通過政府投入和國家扶貧、地方籌措等方式，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。其次，搭建城鄉(xiāng)一體化的交通互通格局。以恩施州道路建設(shè)為例：恩施州既借區(qū)位優(yōu)勢（民族地區(qū)、中西部結(jié)合地帶、貧困地區(qū)），又利用2012年李克強(qiáng)總理來龍鳳鎮(zhèn)視察提出試點(diǎn)改革要求，全面推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在區(qū)域和政策優(yōu)勢驅(qū)使下，恩施州對城鄉(xiāng)交通進(jìn)行綜合性規(guī)劃，包括進(jìn)行機(jī)場搬遷調(diào)研、鐵路局部優(yōu)化、調(diào)整高速公路、啟動(dòng)水運(yùn)和港口通道，等等。同時(shí)，為保護(hù)自然資源進(jìn)行集約利用和多元投資：一是充分利用現(xiàn)有通道，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)連接和打通交通瓶頸；二是構(gòu)建復(fù)合走廊；三是利用旅游資源開發(fā)，引進(jìn)資金大量打造鄉(xiāng)村公路，提高旅游交通的便利和連接性。交通設(shè)施是城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要基礎(chǔ)設(shè)施，民族地區(qū)要加強(qiáng)城鄉(xiāng)公路網(wǎng)建設(shè)，加快公路改造和升級等問題的解決，抓好路面的硬化等。

（3）構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)共享體系

要以生態(tài)家園為建設(shè)突破口，改善農(nóng)村生產(chǎn)條件，改進(jìn)農(nóng)民的生活習(xí)慣，在有條件的地方逐步推行城鄉(xiāng)供水、供氣、供電等公共設(shè)施一體化。公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同步推進(jìn)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、資源共享，分步實(shí)施推進(jìn)，防止重復(fù)建設(shè)和鋪張浪費(fèi)。對于重大項(xiàng)目，按照功能定位，統(tǒng)籌考慮提高資源配置效率和設(shè)施共享。同時(shí)，新時(shí)期要高度重視現(xiàn)代技術(shù)在農(nóng)村服務(wù)中的作用，善于使用互聯(lián)網(wǎng)等手段進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新。這里以巴東縣“農(nóng)民辦事不出村”信息化建設(shè)項(xiàng)目為例。

“農(nóng)民辦事不出村”信息化系統(tǒng)是一個(gè)以“便民、利民、惠民”為出發(fā)點(diǎn)，以推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)縣為目標(biāo)，橫向連接縣直部門、單位窗口，縱向連接縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級行政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)綜合平臺(tái)。按照“試點(diǎn)先行、全面推開、三年為期、整體覆蓋”的工作思路，統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、整體推進(jìn)，用3年時(shí)間實(shí)現(xiàn)全縣491個(gè)村（2013年完成120個(gè)村，2014年完成180個(gè)村，2015年完成191個(gè)村）“農(nóng)民辦事不出村”信息化系統(tǒng)全覆蓋，創(chuàng)建縣級公共服務(wù)創(chuàng)新示范縣。

“農(nóng)民辦事不出村”信息化項(xiàng)目建設(shè)分五個(gè)階段組織實(shí)施。第一階段（2013年1月至4月）為試點(diǎn)運(yùn)行。主要包括以下任務(wù)：一是制定可行方案；二是試點(diǎn)運(yùn)行，將便民服務(wù)大廳（室）功能完善，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村操作系統(tǒng)的安裝調(diào)試及試運(yùn)行等工作；三是清理過時(shí)煩瑣事項(xiàng)；四是健全體系。第二階段（2013年5月至12月）為全面推進(jìn)階段。主要任務(wù)：一是全面啟動(dòng)，選定2013年第一批實(shí)施的120個(gè)村，召開項(xiàng)目建設(shè)啟動(dòng)和推進(jìn)會(huì)。二是開展培訓(xùn)。由縣政務(wù)服務(wù)中心牽頭，編制《巴東縣“農(nóng)民辦事不出村”信息化系統(tǒng)工作手冊》和《巴東縣“農(nóng)民辦事不出村”信息化系統(tǒng)操作規(guī)程》，采取集中培訓(xùn)和分散培訓(xùn)相結(jié)合的方式，組織好縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)辦理員和村業(yè)務(wù)受理員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。三是完善管理。由縣紀(jì)委監(jiān)察局牽頭，完善部門授權(quán)與風(fēng)險(xiǎn)控制，加強(qiáng)對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)辦理員和村業(yè)務(wù)受理員的績效考核，切實(shí)提高信息化系統(tǒng)的辦件質(zhì)量和利用率。第三階段（2014年1月至12月）為優(yōu)化、拓展階段。進(jìn)一步完善系統(tǒng)功能和績效考核工作措施。完成第二批180個(gè)村的“農(nóng)民辦事不出村”信息系統(tǒng)建設(shè)工作，整合全縣網(wǎng)絡(luò)資源，建成電子政務(wù)服務(wù)綜合平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)式”辦公工作格局。第四階段（2015年1月至12月）為全覆蓋階段。根據(jù)實(shí)際情況，適時(shí)調(diào)整行政審批和服務(wù)事項(xiàng)，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，完善信息化系統(tǒng)功能和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及服務(wù)體系。完成剩余191個(gè)村的“農(nóng)民辦事不出村”信息化系統(tǒng)建設(shè)工作，實(shí)現(xiàn)全縣鄉(xiāng)村信息化系統(tǒng)工程全覆蓋。第五階段（2016年1月至今），打造“農(nóng)民辦事不出村”的升級版，與電商、旅游、信息服務(wù)相結(jié)合，打破信息壁壘，建立信息高速公路，方便群眾生活。

“農(nóng)民辦事不出村”信息化本著“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”的理念，優(yōu)化辦事流程，提高了服務(wù)效率，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三位一體的行政審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，讓農(nóng)民群眾不出村就能辦理行政審批和服務(wù)事項(xiàng)，享受快捷服務(wù)，著力增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織服務(wù)農(nóng)村改革、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、帶領(lǐng)農(nóng)民致富的能力，為全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

5.以方式方法創(chuàng)新推進(jìn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如何在現(xiàn)有資源和現(xiàn)有格局下有效推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是非常重要的命題。解決這一問題需要進(jìn)行方式方法的創(chuàng)新。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行試點(diǎn)工程建設(shè)，發(fā)揮示范點(diǎn)的引領(lǐng)效應(yīng)具有現(xiàn)實(shí)可操作性。因?yàn)椋渣c(diǎn)帶面漸次推進(jìn)的方式符合民族地區(qū)發(fā)展不平衡的基本特點(diǎn)。

（1）發(fā)揮示范引領(lǐng)效應(yīng)

貧困地區(qū)發(fā)展城鄉(xiāng)一體化難以同步實(shí)現(xiàn)，尤其在發(fā)展過程中如何保持強(qiáng)勁的動(dòng)力是問題解決的關(guān)鍵因素。要解決動(dòng)力問題，增強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)信心，提供一個(gè)成功的樣板尤為重要。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，恩施州龍鳳試點(diǎn)建設(shè)就是一個(gè)成功的例子。龍鳳鎮(zhèn)是恩施市周邊的一個(gè)貧困鎮(zhèn)，李克強(qiáng)總理兩次來調(diào)研，對恩施在扶貧、搬遷、移民建鎮(zhèn)、退耕還林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面做出重要指示。恩施州委加快試點(diǎn)部署，初步確立了試點(diǎn)思路、建設(shè)目標(biāo)、工作重點(diǎn)等。在省委和財(cái)政部進(jìn)行專項(xiàng)撥款以后，省政府出臺(tái)龍鳳試點(diǎn)實(shí)施意見，龍鳳鎮(zhèn)目前基本上形成了“國家試點(diǎn)、省級領(lǐng)導(dǎo)、州級組織、市政實(shí)施”的工作模式，制定了3個(gè)總體規(guī)劃和23個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，各項(xiàng)工作開始有序、有效推進(jìn)。為此，恩施州從上到下重視龍鳳試點(diǎn)意義，盡全力開展龍鳳試點(diǎn)工作。對待龍鳳試點(diǎn)，全州著力做到“五個(gè)合力”：一是要人力全上。在龍鳳鎮(zhèn)用人、職位搭配上，由市級領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任龍鳳領(lǐng)導(dǎo)班子，給予龍鳳鎮(zhèn)充分的人事調(diào)配權(quán)。二是財(cái)力上全力傾斜。一方面積極申請上級撥款，另一方面州拿出財(cái)政政策，整合資源全力支持龍鳳試點(diǎn)工程，發(fā)揮資金“扎堆”效益。三是智力上全支持。市內(nèi)進(jìn)行人力資源整合、集中優(yōu)勢人才；市外引進(jìn)智力人才，共謀發(fā)展。四是待遇上全力照顧。在經(jīng)濟(jì)待遇、政治待遇上，盡量向龍鳳鎮(zhèn)工作人員傾斜，打造讓他們能夠全身心投入的工作環(huán)境。五是營造敢于創(chuàng)新、不怕失敗的龍鳳鎮(zhèn)精神，激發(fā)基層干部工作熱情。通過這樣一個(gè)試點(diǎn)工程，恩施州城鄉(xiāng)一體化有了較好示范效應(yīng)，為其他地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化提供了現(xiàn)實(shí)樣板。

（2）以城帶鄉(xiāng)、以點(diǎn)帶面

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化需要系統(tǒng)規(guī)劃，合理界定，抓住節(jié)點(diǎn)的輻射功效，其中包括城區(qū)、集鎮(zhèn)、中心社區(qū)和農(nóng)村居民點(diǎn)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。因此，選好建好節(jié)點(diǎn)，使其發(fā)揮以城帶鄉(xiāng)、以點(diǎn)帶面的功能。城區(qū)是一個(gè)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是人、財(cái)、物交流和匯集地方，良好的城區(qū)建設(shè)可以形成輻射帶和強(qiáng)大的吸引力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。以恩施市為例：恩施市按照《恩施市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》布局，通過統(tǒng)籌推進(jìn)老城區(qū)建設(shè)與開發(fā)，加快四個(gè)綜合功能區(qū)（即老城區(qū)、施州新區(qū)、東部區(qū)、西部產(chǎn)業(yè)區(qū)）、兩個(gè)功能區(qū)及兩大中央生態(tài)區(qū)的建設(shè)提升恩施城區(qū)品牌，增強(qiáng)城市魅力，輻射周邊縣鄉(xiāng)村。集鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)一體化的“關(guān)聯(lián)點(diǎn)”，在發(fā)展中有著多樣性和差異性，梯次推進(jìn)城鎮(zhèn)差異化的發(fā)展，尤其是當(dāng)前發(fā)揮旅游節(jié)點(diǎn)集鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)作用，推進(jìn)邊貿(mào)集鎮(zhèn)建設(shè)，構(gòu)建功能完備、特色鮮明、宜居旅游的小城鎮(zhèn)發(fā)展格局，為城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展提供樞紐支撐。中心社區(qū)是社會(huì)構(gòu)成的重要組成部分，在建設(shè)小康社會(huì)中起到基礎(chǔ)性作用，它是依靠社會(huì)力量和社會(huì)資源，強(qiáng)化社區(qū)管理，完善社區(qū)服務(wù)，解決社區(qū)問題，不斷提高社區(qū)成員生活質(zhì)量和水平的過程，是面向21世紀(jì)城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。比如，恩施州積極探索“遷村騰地建社區(qū)”“依托集鎮(zhèn)建社區(qū)”“城中村改造建社區(qū)”“規(guī)劃引導(dǎo)建社區(qū)”“產(chǎn)業(yè)培育建社區(qū)”等社區(qū)模式，在尊重群眾意見基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮社區(qū)建設(shè)風(fēng)格、配套設(shè)施、保障就業(yè)、社區(qū)管理等問題，提升社區(qū)的吸引力。通過中心社區(qū)建設(shè)為城鄉(xiāng)一體化提供了可靠的陣地，成為帶動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)的引擎。農(nóng)村居民點(diǎn)是城鄉(xiāng)一體化中農(nóng)村富有特色的居住規(guī)劃模式，在民族地區(qū)，依據(jù)休閑旅游等特點(diǎn)，堅(jiān)持尊重民意、愛惜民財(cái)?shù)脑瓌t，鼓勵(lì)農(nóng)民新建或者改造特色民居，改變生活條件，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)以生態(tài)旅游等方式打造生態(tài)旅游居民點(diǎn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化終端基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使城鄉(xiāng)一體化落地生根。

（3）創(chuàng)新資金籌資方法

堅(jiān)持政府主導(dǎo)作用，切實(shí)貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（2019年4月15日）精神，在解決農(nóng)村資金問題上，健全財(cái)政投入保障機(jī)制。鼓勵(lì)各級財(cái)政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展及相關(guān)平臺(tái)和載體建設(shè)，發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千斤的作用，撬動(dòng)更多社會(huì)資金投入。建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，提高資金配置效率。調(diào)整土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例。支持地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下發(fā)行政府債券，用于城鄉(xiāng)融合公益性項(xiàng)目。[17]此外，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資參與城市交通、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)，通過PPP、BT、BOT等方式，吸納社會(huì)資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營管理。同時(shí)，加大項(xiàng)目的申報(bào)力度，大力爭取中央和省級項(xiàng)目專項(xiàng)資金落實(shí)到位。

總之，社會(huì)治理創(chuàng)新對于貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程發(fā)揮重要推動(dòng)作用，通過社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等多元共治治理模式的形成。多方主體參與，形成治理合力，提升社會(huì)治理能力，不僅從根本上解決了貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中政府力不從心的困境，而且有利于發(fā)揮多元共治的效能，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

[本文依托作者主持的國家民委“民族地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究（2014-GM-168）”項(xiàng)目，結(jié)合近期研究成果修改而成，屬首次發(fā)表。]