第一部分 鄉村治理體系創新研究

貧困地區城鄉一體化視角下社會治理創新研究

一 引言

20世紀80年代，隨著中國城鄉發展的巨大變化，人們開始關注中國城鄉一體化發展問題。早期實行計劃經濟體制及城市優先發展政策的推行造成當代中國城鄉發展的巨大差異性，這種典型“二元結構”阻礙了城鄉的協同發展。改革開放以來，隨著中國社會的巨大發展，如何破解社會二元結構性障礙已經成為我國鄉村現代化建設當中積極探索的實踐性問題。從黨的十六屆六中全會提出的“統籌城鄉發展，統籌區域發展”[1]，到十七大提出的“建立以工促農、以城帶鄉的長效機制”[2]，再到十八屆三中全會提出“健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”來實現城鄉協同發展，并最終實現“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”[3]的發展目標。黨的十八屆三中全會作出了推進國家治理體系和治理能力現代化的系統性制度安排。2019年4月15日發布的《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》指出，重塑新型城鄉關系，走城鄉融合發展之路，促進鄉村振興和農業農村現代化，對新時期城鄉一體化發展作出了全方位部署。黨的十九屆四中全會再次指出要健全城鄉融合發展的體制機制。以上表明，推進城鄉一體化已經成為實現中華民族偉大復興的中國夢的必由之路。

2013年，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上，提出用“工業化和城鎮化”[4]兩大引擎推進工業化、信息化、農村現代化同步發展的核心發展理念，城鄉一體化工作快速推進。因此，如何實現城鄉一體化已成為當前社會治理的焦點。然而，通過梳理不難發現，學界關注“城鄉一體化發展的理論與實踐探討主要從城鄉一體化的定義出發，著重分析城鄉一體化的動力機制、發展模式、問題與對策，目前基于社會治理創新的城鄉一體化研究存在不足”[5]，尤其是針對與城市發展差距巨大的貧困地區如何推進城鄉一體化，相關研究還很不完善。如何在理論上和現實上構建一個貧困地區推進城鄉一體化的理論指導和路徑引領，儼然成為我們亟待思考的問題。

何為城鄉一體化？學界眾說紛紜，莫衷一是。從經濟層面上看，我國城鄉一體化是改變中國長期的二元經濟結構，實現城鄉一體經濟發展；從空間層面上看，我國城鄉一體化意味著城鄉空間的交融，城鄉物質與精神統籌一體；從城鄉關系上看，城鄉一體化是指城鄉之間壁壘的消解，城鄉縮小差距，互通有無；從生態學上看，城鄉一體化指涉城鄉環境一體化，城鄉環境協同發展。[6]這表明我國城鄉一體化基本上是指城鄉之間實現廣泛的融合，把城鄉居民、農業與工業、城市與農村視為整體，并通過體制層面的變化，從社會在整體規劃、生活水平、經濟工作、體制機制、社會公共事業及基本公共服務等方面實現城鄉一體化，從而實現城鄉之間彼此融合的過程。這種融合涉及經濟、社會、政治制度、人口等諸多問題的變化，它不僅是一個化解二元經濟結構的問題，更是一個龐大的政府與社會協同管理過程。

貧困地區大多地處偏遠山區，環境較為惡劣，城鄉差異性在這些地區更為明顯。以恩施自治州為例：恩施州位于湖北省西南邊陲，地處我國中西部結合地區，位于東經108°23′，北緯29°38′，包括恩施市、利川市、巴東縣、建始縣、咸豐縣等8個縣市的88個鄉鎮和街道辦事處，其中鄉43個、鎮40個、街道5個，全州共計3063個村，是一個以土家族、苗族為主的少數民族聚集的地方。恩施州自然資源豐富、生態良好、水資源豐富，比較適合人居住，但是恩施州山區較多，人口和可耕面積較少，山多地少的自然環境制約了恩施州城鄉一體化的發展。正因如此，恩施州成為國家扶貧對象，屬于《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》規劃的國家重點扶貧區域——武陵山集中連片貧困區的主要范疇，又是貧困地區城鄉一體化發展面臨困境較大的一個地區，城鄉一體化發展對當地來說具有十分重要的意義。由此，本文選取恩施州為個案，研究貧困地區城鄉一體化發展的相關情況，具有較強的代表性。民族地區基于歷史和現實的原因，導致在城鄉一體化發展中面臨著巨大的困境。農村和城市在“二元結構”影響下長期存在較大的差異。這種差異性的長期存在制約了城鄉之間的均衡發展，主要體現在城鄉之間公共服務不均等化，城鄉在基礎設施、社會管理、公共政策、經濟發展水平、人口素質及受教育水平等方面都存在較大差異性。要想通過傳統手段，或者僅僅依靠政府的力量來實現城鄉一體化目標已是十分困難的了，這需要我們創新思維，從新的視角出發尋求推進貧困地區城鄉一體化的有效舉措。

黨的十八大以來，政府職能已從傳統的管理向治理轉變，社會治理創新成為解決社會問題的重要舉措。社會治理是指政府、市場、社會組織、個體等社會治理主體通過合作等方式依法對社會事務、社會組織、社會生活進行規范和管理，并最終實現社會利益最大化。這意味著社會治理從本質上是一種互助、合作、多元管理，政府、市場、社會之間形成合作關系。[7]這種治理所形成的治理結構意味著傳統社會管理一元的、強制性的、命令型的管控過程，變成了“政府與公民對公共生活的合作管理”[8]，政府在治理之中也起到了“為多元治理確立起共同發展的愿景目標和基本規則”[9]的主導作用。這表明，社會治理實際上是政府與公民合作共同參與社會管理，多元合作成為當下社會治理新模式。這種治理體現了公民參與治理的特點，政府與公民或者組織合作共享管理權，形成權力多元合作，在強調政府主導和公民參與合作背景下，實現社會治理創新。而這種社會治理創新的出現剛好同我國貧困地區城鄉一體化推進中需要政府主導和社會多元主體合作呈現出高度的理論與現實的契合。由此，我們認為社會治理創新似乎可以為貧困地區城鄉一體化的發展困境提供一個化解路徑，從而找到貧困地區社會治理創新和貧困地區城鄉一體化發展的良好契合點，也即是社會治理創新為城鄉一體化發展提供推進的路徑。

本文選擇以湖北省恩施土家族苗族自治州（以下簡稱恩施州）為例，通過翔實的材料和適當的理論分析為我們展示了社會治理創新對于貧困地區城鄉一體化發展所起到的巨大推力作用。我們希望本文的研究，可以為貧困地區城鄉一體化發展的困境化解提供一定的理論和應用價值。

二 貧困地區推進城鄉一體化的現實意義

（一）推進城鄉一體化是貫徹和落實國家發展戰略的需要

城鄉一體化是解決中國“三農”問題的頂層設計，是黨中央作出的重大戰略決策，黨的十八大以來，實現城鄉一體化已成為治國理政的重要方略，各地方要加快城鄉一體化建設，形成城鄉一體化機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務均等化等方面促進城鄉要素平等和公共資源均衡配置，逐步形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。恩施州趕上了城鄉一體化的好時機，李克強總理曾經兩次來恩施調研，要求以龍鳳鎮為試點、恩施為片，在扶貧和搬遷中實現以城鎮化、產業結構調整等方式探索少數民族扶貧等問題，恩施州由此以龍鳳鎮為試點推進全州城鄉一體化建設，通過龍鳳試點方式推進恩施州城鄉一體化的發展既是完成重要政治任務的需要，也是恩施州以此為契機快速實現城鄉一體化發展的重要舉措。

（二）促進城鄉一體化是全面建成小康社會的任務要求

2020年全面建成小康社會是黨的十八大提出的重要目標。調查顯示，經過測算，恩施州在2012年小康綜合評價指數為79.1%，與同省平均水平相差5個百分點。其中最為重要的兩個指標：人均GDP和城鄉居民可支配收入在2012年分別是16151元和10361元，它們分別只占目標值的51.4%和69.1%。可見，實現恩施州全面建成小康社會任務艱巨，從整體上來講，恩施地區農業基礎薄弱，農村發展落后，實現小康社會目標重點在農村，恩施州只有通過城鄉一體化發展，才能實現本地區全面建成小康社會的目標任務。

（三）實現城鄉一體化是貧困地區脫貧致富的現實需求

近年來，恩施州各方面取得了長足的進步，奠定了恩施州推進城鄉一體化發展的基礎。但是，與其他發達地區比較起來，綜合實力不強，還屬于國家貧困地區。調查得知，以恩施州經濟發展最好的恩施市為例：恩施市在武陵山71個縣市中，2012年產值排名第10位，財政收入排名第9位，在整個武陵山區排名并不靠前；在省級層面上，恩施市在2011年、2012年排名也只是第42位。恩施州經濟發展較為落后，從產業發展來看，恩施地區工業基礎薄弱，農業產業鏈不全，競爭力不強，旅游發展較晚，提升檔次不夠，第三產業發展滯后，沒有形成規模化經營和品牌；從城鎮化水平來看，恩施地區城鎮化率為46.41%，城市化水平不高，規模不大，輻射帶動不強，鄉鎮發展比較落后，基礎設施不完善，承載能力較弱；從公共服務來看，公共設施不全面，農民生活條件亟待改善。當前，應通過實施城鄉一體化的建設加快當地發展速度，實現脫貧致富目標。

三 貧困地區城鄉一體化現狀分析

城鄉一體化問題并不是一個全新的課題，早在1983年，蘇南地區就率先使用了這個概念，經過不同時期人們的研討和實踐探索，人們普遍認為城鄉一體化就是把工業和農業、城市與鄉村、居民與農民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉之間在規劃布局、產業發展、基礎設施、社會事務等方面的一體化，改變城鄉“二元”結構，實現城鄉在政策支持上的同等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農村農民和城市居民享受一樣的文明和實惠，從而實現城鄉經濟社會的全面、協調和可持續發展。就恩施州來說，經過數年的發展，恩施州城鄉一體化有了一定的基礎，這點我們可以從恩施州的城鎮化發展現狀與進程、城鎮經濟和產業發展、城鄉基礎設施建設、城鄉公共服務、社會治理、城鄉一體化市場體系等層面來進行考量。

（一）城鎮化發展現狀與進程

何為城鎮化？從人口學看，它是指農業人口向非農業人口轉化并在城鎮集中的過程；從地理學看，它是指農村地域變為城市地域的過程；從經濟學看，它是指鄉村經濟向城市經濟轉變的過程；從社會學看，它是指農村生活方式和價值觀念轉化為城市的過程。由此可見，城鎮化是城鄉一體化必然伴隨的現象，城鎮化其實就是在城鄉一體化中農村變為城市必經的環節，也反映一個地方城鄉一體化的發展速度與現狀。城鎮本來就是城市和小城鎮的統稱。調查得知，截止到2012年，恩施州共計有85個城鎮，小城鎮有縣城6個、建制鎮34個、鄉集鎮43個。城鎮社區有144個，其中城市社區有32個，縣城社區有42個，鄉鎮駐地社區有70個。城鎮建成面積為154.88平方公里，城鎮化人口有114.22萬人，城鎮化率為34.55%。按照國家對于城鎮化進程的劃分標準來看，城鎮化率在30%以上的為起步發展階段，30%—70%為加快發展階段，城鎮化率在70%以上的則逐步地進入成熟穩定階段。從表1可以看出來，恩施城鎮化起步較晚，“十一五”剛剛開始，2010年才進入較快的發展階段。近幾年隨著城鄉一體化發展，恩施城鎮化速度在加快。

恩施州城鎮化建設的加快得益于科學的規劃和管理體制。調研得知，在城市規劃上，恩施制定了“13311”城鎮發展戰略，做好戰略規劃；在城鎮建設方面，恩施從2003年開始狠抓城鎮化建設。一方面，大力開展以承載力為核心的城鎮基礎設施建設，取得了顯著成就。同時，恩施州還根據自己的特色旅游打造城鎮化景觀建設，建成一批亮麗的景觀工程，如恩施鳳凰山森林公園、恩施州親水走廊等。為了更好地推進恩施城鎮化建設，恩施對234個村進行連片治理，按照“風貌古樸、功能現代、生活宜居、因地制宜”的原則，進行農村改造，建立一批人口集中的新型農村社區。如宣恩縣椒圓鎮水田壩村，新建和改造特色民居156棟，形成了新型的農村社區。據了解，城鎮化建設的快速推進，得益于恩施州建立的“建管分離、綜合執法”的城鎮化管理體制和設立的城管綜合執法局發揮了有效作用，從而帶動城鄉一體化的快速發展。

（二）城鎮經濟和產業發展

城鎮經濟是城鄉一體化的重要內容，產業經濟是城鎮經濟載體，如果沒有城鎮產業的巨大發展，城鄉一體化中經濟發展一體化不可能最終實現，通過產業聚集、產業轉型、產業融合可以快速地推進城鄉一體化的發展。產業發展的載體是企業，同時企業又是城鎮人口就業和增收的場所。截止到2012年，恩施有各類企業5000多家，工業增加值達133億元，比2010年的85億元增長了56.5%，年均增長為28.8%。城鎮居民消費品總額達145億元，比2010年的92億元增長了57.6%，平均增長了28.8%。為了更好地推進城鎮產業的發展，采取的措施有：一是打造新型工業，培育龍頭企業，完善園區建設、政策支持、企業服務，把企業做大做強。二是樹立特色農業基地和品牌意識，構建武陵山區特色農產品基地。在著力發展和培育特色農產品核心品牌同時，恩施州還積極構建以全國最大富硒產品發展示范區為品牌帶動相關產業發展。三是通過抓品牌和提形象，打造生態文化旅游。圍繞全國優秀旅游城市建設，積極利用農村優美的自然風光發展休閑農業、體驗農業，推進民族文化與生態旅游融合，促進農村的城鎮化，推進了恩施地區城鄉一體化的發展步伐。

（三）城鄉基礎設施建設

統籌城鄉基礎設施建設，是統籌城鄉發展的基礎，也是推進城鄉一體化建設中最緊迫的任務。首先，以州城為龍頭帶動鄉村發展。恩施先依據龍鳳鎮設點經驗，大力改造舊城，加快城市綜合體系的建設，加快公共設施向農村延伸，彰顯城市魅力。其次，通過城鎮化帶動一體化。把城鎮建設發展為城鄉一體化的“壯腰工程”，以擴容提質和公共服務為重點，強化基礎設施建設，增強集鎮輻射能力，以新型城鎮化推動城鄉一體化。最后，推進城鄉融合。加強交通設施建設，完善城市和農村交通網絡，推進生態公路提檔升級，構筑“出家門、上車門、進城門”的便捷恩施地區交通網，通過基礎工程加速建設推進恩施州城鄉一體化的發展。

（四）城鄉公共服務

公共服務建設是城鄉一體化的切入點，通過城鄉公共服務的均等化推進城鄉一體化的發展。首先，發展教育事業，加大教育投入。通過現代化信息技術和財政補貼，實現城鄉教育均衡化，推進城鄉教育一體化發展。根據調查統計，教育方面，截至2015年，恩施州擁有學校1152所，校舍面積為463萬平方米，在校學生50.4萬人。幼兒園數量由2010年的275所增長至2015年的497所，增加了222所，在園幼兒數由2010年的73266人增長至2015年99919人，增長率達36.38%，學前教育毛入園（班）率達68.4%。學齡人口小學入學率為100%，初中階段學齡人口入學率達99.7%，初中三年鞏固率達94.82%，九年義務教育鞏固率達82.34%。高中階段毛入學率為75.72%。其次，完善文化體育設施，豐富城鄉群眾精神生活。在文化體育方面，2012年全州共計88個文化站，1467個文化活動室經改造和建設全面投入使用。最后，整合城鄉基本養老保險制度、完善城鄉居民養老保險和醫療保險體系。在社會保障體系方面，進一步擴大社會保障范圍，努力做到全保。州縣鄉醫療結構體系健全，總資產達30億元以上，全州鄉鎮衛生院標準化達98%，村衛生室標準化率64.7%。鄉村一體化管理率100%，到2012年全州擁有醫療病床15527張，每千人床位數為3.85張；職業醫生5402人；當年恩施主要健康指標居全省中等。這表明恩施州社會保障系統不斷擴大，截止到2012年，城鎮單位就業人口為25萬人，比2005年增加了12萬人，全州參保人數比2005年增加了14.9萬人，城鎮養老參保險人數達1.63萬人，參保率75.5%，城鎮職工參保人數比2005年增加了7.06萬人。由此可見，經過數年發展，恩施州城鄉一體化得到了較好的發展，在城鄉公共服務層面上，城鄉開始趨向一體化、均等化的推進。

（五）社會治理

通過創新社會治理，提升城鄉一體化水平。一是建立了便民的“三圈”，即城市的“15分鐘便民服務圈”、鄉鎮的“半小時便民服務圈”、中心區的“一小時便民服務圈”。二是推進社會管理實務的“四不出”，也即是利用現有的平臺，整合市、鄉、村組、市直各類資源，完善扁平化的操作，強化基層一線服務，做到瑣事不出網絡、小事不出村組社區、大事不出鄉鎮、難事不出縣（市）。三是強化基層組織建設，通過基層組織的領導作用，和“領頭雁”的帶頭作用，推進城鄉一體化的發展。

（六）城鄉一體化市場體系

城鄉一體化發展，不僅是城鄉之間人員流動，也是生產要素流動，這就意味著需要建構城鄉之間一體化市場體系，從而通過這種改變，解決資源的單向流動，解決農村小生產和大市場之間的對接問題。為此，恩施州建構好專業市場，通過專業市場加快城鄉之間流通和營銷體系建構；同時通過不斷地完善鄉村網絡設施，實現工業品下鄉、農產品進城的雙向流動，推進城鄉生產要素流動，在發展新型農業背景下，鼓勵農民以參與市場直銷、電子商務等方式增強自己的市場認知能力和銷售能力，推進城鄉之間市場一體化。

總之，恩施州作為少數民族貧困地區，城鄉一體化建設取得了較大的成績。早在2008年時，恩施州制定實施了“13311”城鎮發展戰略，著力構建以“半小時城鎮經濟圈+三大城鎮帶”為主體的城市群。這種城市群即是1個中等規模城市，3個衛星城市，三十多個城鎮，十多個明星城鎮，最終打造以恩施市為中心的經濟半小時中心圈，并以龍鳳鎮為試點、示范區積極推進恩施州城鄉一體化建設，截止到2012年年底，恩施州總體規劃第二輪已經修改完成，全州完成了1271個行政村的村莊計劃，恩施州正在依據自己的方式和民族特點推進城鄉一體化的發展。

四 貧困地區推進城鄉一體化存在的問題

（一）城鄉制度資源分配不均衡

在經濟發展過程中，由于人為設計和工業發展水平導致了我國城鄉之間制度藩籬的長期存在，在長期社會發展和政府管理中，這種制度性藩籬影響著制度資源的分配，從而導致城鄉利益差異性，迄今為止制度分配不均依然在城鄉之間起到了較大作用，影響著恩施地區城鄉一體化未來的建設，必須要打破這種藩籬才能較快地推動城鄉一體化的發展。就戶籍制度層面看，為了解決這種制度性障礙，國務院在《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）中，明確提出要加快推進中國戶籍制度改革，有效破除我國城鄉一體化發展的制度性障礙。湖北省和恩施州也分別結合當地具體情況著力開展戶籍制度的改革。恩施州《關于加快推進新型城鎮化建設的意見》中，明確提出要根據中央和省相關精神，打造新型城鎮化，在戶籍制度方面要統籌全州人口分布，通過戶籍制度改革有序地引導農業人口向城鎮轉移，推進農業人口的市民化。早期的戶籍制度城鄉分離使附著在戶籍制度上農村和城市群眾的教育、醫療、就業、養老、住房保障、財稅等呈現巨大的不均衡性。這種不均衡性制約了農村經濟、社會、教育等發展，也割裂了城鄉之間的聯系，形成“二元社會結構”，造成了恩施地區城鄉一體化發展的制度性資源分配不均衡。這種不均衡造成城鄉一體化釋放出來的人口市民化難度增大，從而無法解決農民進城或就地城鎮化帶來的人口身份的均等化問題。制度與政策的設定成為民族地區城鄉一體化發展的制度性因素。

（二）鄉鎮基礎設施不完善

城鎮化率基數低。調查得知，截至2014年，恩施州城鎮化率38.4%，比全國平均水平低16.2個百分點，比湖北省平均水平低17.5個百分點，僅僅相當于全國2002年的平均水平，差距十分明顯。鄉鎮、村莊的垃圾、污水處理等基礎設施不完善，全州鄉村垃圾處理能力僅701.5噸，垃圾無害化處理率僅為46.77%，有40個鄉鎮的垃圾處理設施為簡易的填埋場，沒有無害化處理設施。農村垃圾收集處理設備配置落后，建成設備運行效果欠佳。農村垃圾收集處理還沒有形成全面覆蓋的運轉體系，缺乏有效解決辦法。恩施州城鎮化規模較小，基礎比較薄弱，交通擁堵，環境衛生差，人口承載力弱，再加之缺乏工業區，難以聚集一定的人口規模、資金和要素制約城鎮市場的發展，從而削弱了城鄉一體化發展進程。

（三）鄉村公共投入嚴重不足

建設資金來源渠道少，籌集難度大。一方面國家項目資金配套壓力大。在垃圾污水處理、城市管網等城鎮建設項目中，國家的項目補助資金只占項目建設的30%—50%，大部分配套費用需要地方政府負擔，出現了不爭取項目無資金，項目爭取到了缺資金的現象。另一方面鄉鎮融資渠道少。鄉鎮基礎設施建設除了項目資金和少部分市場運作外，再無穩定資金來源，無法依靠銀行和社會融資，市場化運作能力有限。城鄉一體化推進意味城鄉在財政分配上開始均等化，這必然會加大政府財政負擔，增加政府財政支出。由于恩施地區是湖北省比較貧困的地區，是國家扶貧重要地區，2012年全州貧困人口153.7萬人，占全州農業人口44%和全省人口的1/4，貧困發生率35%。城鎮居民和農村居民人均收入低于湖北省和全國水平，見表2。農村和農民的長期貧困導致了政府財政支配能力較弱，單單依賴上級財政撥款無法滿足較大的城鄉一體化資金的需求。

（四）產業經濟發展層次較低

城鄉一體化離不開產業的發展，產業發展是城鎮化發展的核心。據調查，恩施州目前的產業發展水平較低，無法滿足城鄉一體化發展分流出來的人口的就業需要。沒有一個適度規模的產業化發展鏈條，從城鎮化聚集起來的人口無法充分就業，就很容易釀成社會管理危機。發達的城鎮工業園或者工業區是城鎮社會治安秩序的“穩定器”和“減壓閥”。一個沒有產業支撐的城鎮，必然是一個經濟基礎脆弱、缺乏造血功能、沒有發展潛力的城鎮。恩施州自然資源較為豐富，但是在整個資源開發中，產業層次較低，初級產品或者初級企業較多，產業或者產品的附加值不高，產業鏈也較短，沒有形成產業集群，對城鎮發展的支撐力、拉動力有限。2012年年末，恩施州年營業額收入為2000萬元以上的企業只有306家，全州具有資質等級的建筑企業99家，從業人員僅為2.73萬人。較小的企業發展規模無法滿足從城鄉一體化中分離出來的農村就業人員，從而降低了農村、農民城鄉一體化的積極性。

（五）項目建設縣市推進不平衡

2015年恩施州城市重點項目320個，有58個項目未開工，占總數的18.12%。列入“十二五”規劃的45個鄉鎮污水處理項目中，僅有7個建成投入使用。縣城污水處理廠進水負荷和進水濃度均較低，達不到標準。農村保潔體制還不夠完善，保潔工作責任心不強。鄉鎮總體規劃及控制性詳細規劃尚處在起步階段，總體規劃廣度和深度還達不到要求。

（六）城鄉教育發展不平等

良好的教育發展水平體現出一個地區人口素質和人力資源的水平，城鄉一體化的結果預示著大量的農村勞動力資源涌向城市。這會給城市造成極大的就業壓力，城市不僅要解決城市內部下崗工人和日益增長的就業壓力，還要接納大量農村富余勞動力進城、進企業。就整體上講，恩施地區受教育程度在不斷地提高，但是人口素質偏低，特別是偏遠地區的農村人口素質受到影響，成為制約城鄉一體化的重要因素。

（七）自然條件制約一體化進程

恩施州地處武陵山腹地，屬于典型的老、少、邊、山、窮、庫區域，是典型的喀斯特地貌。海拔800米以下低山占全州總面積27%,800—1200米低山占43.6%,1200米以上占29.4%，生態敏感性區域占全州總面積的35%。城市和鄉村交通差別較大，區域性發展緩慢。恩施州在歷史上長期處于封閉狀態，交通不便，重大交通要道發展緩慢。直到2009年滬渝高速開通，恩施才結束沒有高速的歷史。2010年宜萬鐵路開通，恩施交通有了很大改善。但是鐵路穿越山區居多，開創了鐵路建設歷史上幾個之最：造價最貴、工程最難、隧道最多、歷時最長等。盡管恩施有機場，但是由于是4C級別，機場規模較小，航線數量有限，機場對于城市發展服務能力有限。城鄉公路發展等級低，而且覆蓋率不足。到2013年，州內共有2條國道和13條省道，僅僅覆蓋58個鄉鎮，覆蓋率為66%。國道、省道大多為二級以下公路，縣、鄉公路技術等級更低，造成了縣市—鄉鎮—農村的通達性差，出行耗時長，嚴重制約了城鄉一體化發展和農村產業化發展。

五 貧困地區城鄉一體化的障礙因素

盡管城鄉一體化在形式上是農村走向城鎮化，但貧困地區在推進城鄉一體化中問題更多，這不僅是因為貧困地區推進城鄉一體化存在“路徑依賴”的癥結，而且是由貧困地區自身的特殊性決定的。

（一）制度性障礙

貧困地區城鄉管理制度路徑依賴性的存在是城鄉一體化發展的制度性障礙。路徑依賴，是經濟學家道格拉斯·諾斯提出來的理論，是指在人類社會中技術演進或制度變遷均有類似于物理學中的慣性，即是一旦進入某一路徑（無論是好的，還是壞的）就會對這種路徑產生依賴。城鄉二元經濟結構一般是指城市經濟和以小農生產為主要特點的農村經濟并存的經濟結構。這種經濟結構的主要表現是：城市經濟以現代化工業為主，而農村以典型的小農經濟為主；城市道路、通信、衛生和教育基礎比較發達，而農村相對落后；城市人均消費高于農村，人口比農村少很多；城市和農村在經濟發展中逐漸形成不同的政府管理制度，這種制度又和城鄉之間利益分配存在千絲萬縷的關系。當前，二元經濟結構已經無法適應社會發展的需要，改變農村經濟產量過低，實現改革成果共享需要從制度上予以創新。城鄉一體化也正是在此背景下提出的一項改變城鄉巨大差異、提升農村全面發展的一項重要舉措。為達到此目的，就要解決橫亙在城鄉一體化中的制度體系障礙。就目前來說，政府要積極改革城鄉在戶籍、就業、社保、教育、醫療等方面的制度，實現政策和制度的統一。由此，改變二元經濟結構下城鄉制度性差異是貧困地區城鄉一體化必須要解決的問題。但是從制度的依賴性上看，貧困地區城鄉一體化目前依然無法短期內撼動這些制度性障礙。城鄉一體化與其說是城鄉差異的統一，倒不如說是城市管理者讓利于農村的一種新管理模式，但是就路徑依賴來說，這種新制度的改變恐怕短期內無法出現。就恩施州來說，從戶籍制度改革層面上看，恩施州2014年年初開始按照國務院、公安部、省政府等要求啟動戶籍制度改革，經過數次研討和調研，迄今為止，正式的戶籍制度改革沒能有效推進。究其原因，很大程度上是一些地方部門依然有計劃經濟管理思維，習慣于把戶籍制度作為行政管理手段，那些附著在戶籍制度上的利益，如就業、教育、住房等利益很難從改革者手中被政府通過制度改革剝離出來，這種制度性的路徑依賴嚴重制約了貧困地區城鄉一體化發展速度，是造成當前貧困地區城鄉一體化推進效果不明顯的一個重要原因。

（二）經濟性障礙

貧困地區城鄉經濟發展的差異性是城鄉一體化發展的經濟性障礙。貧困地區城鄉發展存在較大差異性，導致了城鄉之間經濟發展水平和模式存在差異，這種差異性也制約了城鄉一體化發展的速度。在城市，市場經濟發展模式和管理理念已經成為公民普遍的共識，但是在邊遠的貧困地區，由于交通不便和地理環境的制約，在經濟發展形式和市場化理念上，思想保守，現代經濟理念缺乏。恩施州很多鄉村交通極為不便利，山上耕地面積狹小，人口分散，集中性差。長期的經濟發展模式是小農經濟模式，在計劃經濟體制下，恩施州農村地區很難形成大的規模性企業發展群，部分依靠以煙葉等為主的經濟作物的種植，無法在短期內、長時間地容納大量富足的農村勞動力，純熟的市場經濟模式在農村無法較快地構建起來，這造成了當地很多區域是扶貧對象。城鄉經濟發展水平和模式的差異性，降低了城鄉融合的可能性，阻礙了貧困地區城鄉一體化的發展。

（三）社會性障礙

貧困地區社會力量的式微是阻礙城鄉一體化的社會障礙。城鄉一體化不僅是城鄉之間融合，更是農村通過自我發展走向現代化的一個過程。在這個過程中，城市管理者或者說政府管理者需要改革的勇氣，積極通過制度性創新推進城鄉一體化，同時，在這個過程中的農民也需要通過培養現代公民意識實現自我轉化，變為現代化的公民。貧困地區一般具有民族文化和特色，傳統元素較多，在新的發展背景下，如何把傳統文化和現代化的發展需求結合起來，在當今成為不可或缺的研究領域。貧困地區社會組織無論是在數量上還是在質量上都比較低。農村中農民的自我管理能力比較低，參與社會管理空間比較狹窄，這種長期形成的封閉式的農村管理模式，導致農民公民意識和自治能力不高。城鄉一體化一方面需要頂層設計者推動，另一方面也需要農民（公民）積極參與。缺乏自我參與意識的公民社會，很難在短期內完成城鄉融合的一體化發展。恩施州在長期發展中形成了獨具特色的民族文化，地理環境特點造就了吸收外來東西較慢的現象，社會組織的發展和公民個人獨立精神不強。近年來，旅游業的發展和交通的便利使人們走出去和走進來的可能性加大，但是在培養社會力量和公民自治能力上依然比較滯后。具體表現在：從企業方面看，恩施長期以農業為主，工業發展基礎比較薄弱，無法形成較大的企業群；從社會組織看，登記制度和鄉村社會人員分散性居住特點，使社會組織在社會治理和發展中承擔的角色較弱；從個體看，恩施州地處多山地區，農村人口大多分散而居，長期的交通閉塞培養了個體自我封閉意識。由此，在社會力量或者說公民社會的建構上，貧困地區相對落后，這為城鄉一體化的發展增加了較大的困難。

六 推進貧困地區城鄉一體化的創新路徑

目前來講，貧困地區城鄉一體化整體水平不高，制約因素較多，推進速度不快，需要轉變傳統觀念，開辟新的視角，創新發展路徑。調查得知，從社會治理創新的視角推進城鄉一體化發展，是貧困地區化解制約城鄉一體化障礙的有效路徑。

（一）社會治理創新與貧困地區城鄉一體化的關系

社會治理創新是貧困地區城鄉一體化發展的重要推力。黨的十八屆三中全會指出，要“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”,[10]并提出創新社會治理體系的具體任務。這就意味著社會治理必須著眼于維系所有群體的利益，著眼于城鄉矛盾的化解，著眼于增強社會整體活力，通過提高社會治理水平來促進城鄉一體化發展水平。

城鄉一體化為社會治理創新提供了實踐的平臺。社會治理創新通過什么方式體現，在哪些領域體現，呈現出什么樣的效果，需要平臺來展示，需要實踐來檢驗，貧困地區城鄉一體化為社會治理創新提供了實踐的土壤。城鄉一體化不僅涉及農村城鎮化問題，更是一次政府治理模式的創新，它意味著城鄉二元管理模式即將走向終結，新的城鄉關系治理模式即將形成。在整個社會治理體系中，政府是核心主體，是元治理角色。學者杰索普認為：“政府必須承擔元治理的責任，因為政府不同于一般的社會次級體系。”[11]在眾多的治理主體中，治理主體目標和基本規則是政府元治理職責的重要體現。[12]貧困地區城鄉一體化需要政府、社會、企業、農民等多個治理主體參與，如何協調他們之間的關系，需要政府不斷創新理念，創新體制機制，創新管理模式和方式方法，等等，才能完成城鄉一體化所要求的目標任務。

（二）貧困地區城鄉一體化發展的對策措施

實踐證明，城鄉一體化的實現離不開社會治理創新，創新社會治理是實現城鄉一體化的重要舉措。貧困地區城鄉一體化發展同樣可以順應這一邏輯關系，通過創新貧困地區社會治理的體制機制、方式方法等內容來推進城鄉一體化發展目標的實現。通過調查，本研究認為貧困地區城鄉一體化需要治理理念、治理制度、治理機制、產業模式、治理方法等方面不斷創新，才能實現一體化的治理目標。

1.以治理理念創新推進貧困地區城鄉一體化發展

社會治理創新首先要轉變治理理念。觀念創新是推進城鄉一體化的重要力量。創新社會治理不僅是一種形式上的變革或管理風格的細微變化，而且是政府的社會角色及政府與公民之間的關系發生了變化。[13]這就意味著政府、企業、社會和公民個體的理念都應該創新。

從政府層面看，政府自身需要積極轉變角色，從管制型政府向治理型政府轉變。治理型政府意味著政府不再是唯一的治理主體，要調動全社會的力量參與城鄉一體化建設，這一方面要求政府必須要轉變過去掌舵者和劃槳者雙重角色定位的理念，另一方面也要求政府積極承擔起服務責任，在服務和責任之間政府扮演社會治理的角色。這表明，在城鄉一體化中，政府不是唱獨角戲，而是服務者和引導者、規則制定者、責任的主要擔當者和過程質量的監督者，通過理念的建構完成自我角色轉變。當前，政府必須深刻領會“五大發展理念”的精神實質，嚴格按照“五大發展理念”的基本要求，塑造貧困地區城鄉一體化發展新思想，制定貧困地區城鄉一體化發展新制度，構建貧困地區城鄉一體化發展新機制，創新貧困地區城鄉一體化新方法。在此基礎上，踐行好政府主動負責、敢于擔當的良好形象，把創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念落實到貧困地區城鄉一體化的實踐中去。

從企業角度看，企業是市場的核心力量，是社會治理的重要主體。企業積極參與社會治理，主動擔當社會責任，既可實現其經濟效益，也可實現其社會效益，在參與城鄉一體化建設過程中實現其工具性和價值性的統一。首先，企業參與社會治理是其內在要求。社會治理是社會管理的一種新的模式、方法，對于企業來說，參與鄉村投資不僅可以提升經濟效益，其實也是企業治理社會化趨勢決定的。一家企業的成長面臨諸多外在環境的變化，其本身治理呈現社會化趨勢，表現在：一是企業治理的基礎不是產權，而是能力互補；二是治理的目標不僅是利潤，而且是共同生產產品；三是治理開展是長期的，而不是短期的；四是治理的方式是協調，而不是對立；五是治理的內容是過程，而不只是結果；六是治理范圍不僅是企業，還有企業外部。這表明一家企業在自身治理之中，已經不僅是自身問題，還是與其他參與企業的員工、外在環境之間的一種合作和協商治理。其次，企業通過社會治理參與社會生活是企業社會效益需求。企業的使命是利潤，但是為了達到利潤的實現，企業需要不斷提升自己的創新、競爭能力，更需要贏得消費者的認可。在企業日常工作中，需要贏得社會資本的認可，也即是社會效益。民族地區企業大多規模不大，從事企業開發的項目和產品需求的資源也多和縣、鄉有著緊密聯系。企業的經營很大程度上是與鄉村發展緊密相關的，企業在發展中，如能通過提供資金修路、社會就業，提供技能培訓和種植技術等方式參與社會治理，就會贏得地方鄉村民眾的認可，無論在企業初級產品收購上，還是在擴展征地等上都很容易得到民眾的支持，社會資本的豐富，推動了企業社會和經濟效益的共贏。

從社會層面看，社會在城鄉一體化中也需要積極培養自我能力，要積極改變觀念，成為社會治理主體的積極參與者，特別是社會組織要積極承擔政府改革釋放的權力空間，利用社會組織自身優勢聯系民眾實現社會自治。社會組織具有較大的社會資本性，在聯系民眾和解決社會公共事務方面體現了民主性和協商性。如果政府通過一定的制度設定把社會組織權、責、利合理界定，培養社會組織和個體自我自治能力，最終實現社會和政府合作治理格局。一般來講，一個社會的組織越發達，社會就具備越好自我自治能力。合理的組織化參與社會治理比分散個體參與效果要大得多，而且也可以通過組織化參與增強參與者的技能。長期以來，社會組織在社會地位和參與能力方面較為欠缺，城鄉一體化發展不僅是政府謀求全面建設小康社會的價值訴求，也是社會自身權利空間擴大的一次難得的機遇。面對城鄉之間差異性，社會組織參與社會建設和治理，不僅可以實現國家回歸社會，還可以擺脫“利用國家機器解決一切社會問題”的窠臼。社會組織這種自我培養能力參與社會管理、治理，承擔政府分流出來的權力的理念塑造是形成良性國家社會關系的助推器。通過社會組織自治能力的培養，城鄉一體化中社會治理主體開始了多元化的呈現。

從個體角度看，公民是社會治理的重要主體，也是城鄉一體化的重要主體，在城鄉一體化中，他們既是受益者，也是參與者和推進者。隨著社會主義民主政治發展，公民社會治理能力有很大提高，但是公民意識依然不強，習慣于接受統治與控制，缺乏監督和批評精神，公民參與行為不足。凡事找政府，依賴思想和等、靠、要思想長期存在，這無疑會削弱社會的治理水平，并最終制約城鄉一體化的實現。當前，鄉村民眾應強化主體意識、參與意識、創業意識，積極響應黨和國家的號召，投入到新農村、新型城鎮化、精準扶貧、干事創業的實踐中，塑造新型農民，實現農民向市民的身份轉變，成為城鄉一體化的推進力量。

2.以制度創新推進貧困地區城鄉一體化發展

當前貧困地區城鄉一體化進程需要制度保障，大力推動制度創新。新制度經濟學將制度視為經濟社會發展的內生變量，認為制度安排與創新是經濟社會發展的主要動力，是經濟社會不斷發展的保證。因此，建立現代農村制度以消除城鄉二元結構的負效應，給農民真正的國民待遇，是實現城鄉一體化目標的應有之策。貧困地區城鄉一體化進程中涉及的制度較多，能夠直接與城鄉居民息息相關并體現人的價值的制度主要包括土地制度、戶籍制度、就業制度、農民工權益保障制度等傳統意義上的制度，然而在資源環境“雙約束”的新形勢下，生態制度之構建亦顯得日益重要。所以，創新貧困區城鄉一體化制度保障機制，是推進城鄉互動、工農互惠、協調發展的重要方略。

（1）創新土地流轉使用制度

城鄉一體化發展的根本宗旨就是使廣大農民平等分享現代化帶來的成果，其實質就是保障農民生存和發展的權利。土地作為農村居民最為重要的生產要素和生產資源，是其利益的主要來源和提高生活條件的主要途徑。城鄉一體化建設要求以人為本，關注農村居民的基本權益，所以要提高農民的收入，改善其生活條件，必須從土地入手，建立起完善的土地流轉機制。黨的十八屆三中全會明確提出，要進一步穩定農村土地承包關系，賦予農民對土地占有、使用、流轉及承包經營權抵押，這是政策上的重大突破，為土地流轉、讓農民從土地流轉中獲得收益提供了制度依據。長期以來，農村土地屬于集體所有，農民通過承包經營獲得的只是土地使用權，在新的制度框架下，農民可以對其承包的土地實行“承包權”和“經營權”的分離，并實行地權資本化。地權資本化的目的有利于“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。通過土地流轉明確“經營權”范圍和地位，進而形成“承包權”和“經營權”并行分置的新型土地使用制度，不僅有利于保護農民的土地權益，更有利于盤活農村資源促進農村發展。

然而，隨著市場在資源配置中起決定作用的背景，農村土地的流轉需要健全的土地市場機制去實現，政府應當從硬件設施的建設和土地市場化服務平臺的建設兩方面建立起土地市場化機制。農民作為農村土地使用權的所有者，土地流轉是其獲得收入的重要途徑，從土地使用權出讓中獲利的比例應該是最高的。為此，中央政府應該加強并加快對土地流轉活動監管體系的建設，對土地的用途、土地的價格、土地流轉過程的合法性與合理性進行嚴格的管控，保證農民的切身權益，防止農民利益受損。

（2）創新戶籍管理制度

黨的十八屆三中全會已經提出了“加快戶籍制度改革”的治理目標，為城鄉一體化建設提供了有力的制度支撐。我國戶籍制度改革經歷了“自由流動—嚴格控制流動—逐步放寬流動”的進程。戶籍制度改革的重點是要從法律層面給予中國公民遷徙和居住的權利，通過調整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的外來常住人口有序實現市民化，并且給予法律上的保障，恢復憲法規定的公民有居住和遷徙的自由。戶籍制度改革的第二個重點是要使公民可以獲得機會公平，讓更多的人在小城鎮甚至在農村都能獲得相同的發展機會和生活保障。城鄉一體化要求推進公共服務的均等化，使得每一個公民都可以在相同的制度平臺上憑借自身的實力和能力參與市場競爭。戶籍制度改革就是統一城鄉戶籍制度，消除戶籍歧視方面的因素，關鍵是恢復戶籍的基本功能，即戶口登記和人口統計，把對戶口的管理轉變為對人口的管理，將戶口管理轉變成身份證管理，從而恢復戶籍本來的民事登記的社會管理功能。

創新戶籍制度改革需要用準入條件代替以前的行政限制，采取市場競爭調節和法治管理相結合的模式，將原來依附在戶籍之上的福利進行剝離。廣大農村人口之所以希望獲得一張城市戶口頁，主要是因為戶籍與每個人的切身利益密切相關，背后蘊含的是教育、養老等方方面面的保障和福利，傳統的戶籍制度不僅反映了農民地位的不平等，而且規定了農民和城市市民之間福利的不同。由于戶籍制度是一個牽一發而動全身的改革制度，可以分目標、分階段逐步改革到位，比如目前的主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，穩步提高農民市民化水平，進而推進城鎮基本公共服務常住人口均等化。同時，利益分配應該按照市場機制來完成，消除城鄉之間利益分配上的不平等，最終實現城鄉融合。

（3）創新就業服務制度

在城鄉一體化進程中為了支持農民自主創業和自謀職業，政府應該給予稅收、金融和產業方面的政策支持以保障農民自主創業的積極性。首先，在稅收方面，提高創業型企業的征稅起點，減少甚至是免除創業型企業的企業管理費、牌照登記費等一系列行政性費用。其次，在金融方面，應該采取積極和開放的金融政策，為創業型企業提高無息、低息或者是貼息的貨幣貸款，還可以為創業者建立專項創業基金，直接給予必要的資金扶持；金融機構應該為創業者提供融資和貸款方面的擔保，同時鼓勵民間資本對創業資本進行風險方面的投資。再次，在產業政策方面，放開創業型企業的市場準入條件，簡化創業型企業的各種審批手續；在大中型企業和創業企業之間合作方面，政府應該積極鼓勵、給予各種政策方面的優惠，對創業型企業給予技術支持和市場引導。最后，建立健全創業服務體系。為創業者提供綠色通道，為他們提供政策、創業咨詢、項目論證、管理及信息服務、人才培訓和市場拓展以及跟蹤調查等方面的服務。

城市中的企事業單位、公共服務部門應該改革人事制度，完善用人機制。核心是打破城鄉限制，取消各行各業對農民工準入條件的限制，取締限制農民進城務工的各種歧視性政策，既要在公民身份上給予和城鎮居民同等的待遇，又要在就業方面給予和城鎮居民相同的機會。政府培訓要以面向城鄉一體化進程中新增加的進城農民以及城市中的失業人員為主，并在職業資格鑒定方面做好相關規定和指引。同時，完善勞資爭議仲裁委員會和人民法院等機構的調停仲裁機制，對企業用工過程中的報酬支付和勞動保障進行監督檢查，維護好進城農民的合法權益。

（4）創新農民工權益保障制度

優化農民進城務工環境，著力消除制約農民工轉移就業的制度性障礙。雖然目前農民工進城務工的環境有了較大改善，但總體環境還不樂觀，多數農民工生活艱苦，與城市居民的生活質量差距較大。各級政府應該根據城鄉一體化的目標任務，切實給農民工提供與城市居民相同的公共服務，公平公正對待進城務工人員，努力解決農民工收入、居住、子女就學、醫療等方面的問題，為農民工提供應有的社會保障。由于進城務工的農民工是一個龐大的群體，其基本權利的保障應該使用法治手段來進行，創新權益保障制度。然而，有關農民工的社會保障方面的立法很少，應該盡早出臺相關的法律保障農民工權利。對于執法機關而言，既要深刻領會和執行有關農民工的社會保障權的法律法規，又要使法律賦予農民工的權利和義務落到實處。要建立健全與農民工社會保障制度法規相應的法律援助機制，使農民工的合法權益切實得到保障。以失地農民的社會保障制度為例，相關制度建設包括：失地農民的培訓再就業制度、失地農民的養老保障制度、失地農民的醫療保險制度以及失地農民的最低生活保障制度，等等。建立失地農民的養老保障最大的問題就是養老的保險金來源，需要創新機制，構建由政府、企業、社會和個人共同籌資的多元機制來完成。與農民工有關的社會保障體系應該包括社會保險、社會福利和社會救濟等方面。政府部門在實施最低生活保障制度之前采取對農民工進行職業培訓的方式，給予他們提供就業機會以維持最基本的生活需要，在此基礎上實施最低生活保障制度，并采取有力的措施保證用工制度得以貫徹執行。

（5）創新生態保護制度

貧困地區城鄉一體化就是要以實現生態、經濟和社會協調發展為目標，這就需要加強生態保護的頂層設計。一是要統籌規劃，明確一體化各主體的職責范圍。二是要建立健全生態監督考核機制。城鄉一體化進程中的生態監督機制首先要承認與生態環境有關的各方的合法權益，并且通過合法的引導使得生態環境的治理主體因為要實現自身的合法權益而與公共的生態利益相一致。改變原有的考核指標體系，在城鄉一體化建設過程中，應該將生態保護是否到位納入考核指標體系，加大綠色GDP在指標考核體系中的比例。三是要完善生態激勵補償機制。在城鄉一體化進程中，地方政府在推進制度變遷過程中盡可能采取多種多樣的政策工具，例如市場交易、產權手段和稅收、補貼和信息政策等，這樣就可以針對不同的利益主體，采取不同的激勵手段，從而使各個利益主體的生存利益和發展利益相結合成為一個統一的體系。政府應該與銀行和其他金融機構合作，通過綠色信貸的引導使城鄉一體化的產業逐步轉向高效、低能耗、低污染的綠色產業，最終實現城鄉一體化的可持續發展。加大綠色信貸對生態城鄉一體化的支持力度。政府為了支持綠色信貸與商業銀行進行合作，對商業銀行在綠色信貸上面造成的利息損失予以補償。金融機構可以和環保部門通力合作，共同建立信息平臺，為綠色信貸制定統一的生態標準。這方面，恩施州下轄的恩施市的制度創新就具有代表性，恩施市在制度創新方面取得了良好的效益。2013年，恩施市推行城鄉一體化發展舉措，提出要在政策或制度層面進行改革、創新，以便支持城鄉一體化的發展，具體內容包括：在財政制度上，設立城鄉一體化專項資金，專門用于城鄉一體化重點項目以獎代補，并逐年擴大資金規模；在產業發展制度上，鼓勵鄉鎮新辦產業園，增加產業新增資本收益；在土地政策上，將鄉鎮辦土地出讓收入所產生的本級凈收益全部歸還，實行城鄉用地增減掛鉤，彌補建設用地規模和土地利用年度計劃指標不足；在城鎮戶口落實上，在龍鳳鎮試點探索實施城鎮戶籍管理制度改革，變農民為居民，保險政策也實行統一經辦機構、統一流程、統一信息系統運用、統一待遇水平；在公共服務制度上，將利用市場化方式提供公共服務，通過社會組織、機構、企業等參與承擔，統一由政府收購。通過這些制度性創新，恩施市在全州城鄉一體化建設中走在了前列。

3.以產業模式創新帶動城鄉一體化發展

城鄉一體化的發展不是單單把農村變為城市，而是要依據農村自身特點，轉變他們的生產方式，調整產業結構，打造農村生態產業群。民族地區是少數民族聚居的地方，從自然環境、文化特色等方面看，他們在推進城鄉一體化中，必須要因地制宜打造特色城鄉產業，在保證科學規劃的原則下，推進自身城鄉一體化。民族山區地形地貌差別很大，氣候和自然環境差別很大，獨特的自然條件孕育了獨特的城鄉經濟發展模式。但是在多年的發展過程中，在整體上鄉村經濟發展落后，無法承載城鄉一體化中釋放的大量勞動力。由此，民族地區應該著力創新自身產業園模式、農村旅游景區模式、商貿物流模式等帶動城鄉發展。

（1）著力打造產業園模式

產業園是指政府或者企業為實現產業發展目標，創立的特殊區位環境，主要包括經濟開發區、高新技術開發區、特色產業園等。按照聯合國環境署的認定，產業園包括開發較大面積的土地、各種公共設施和娛樂設施，建立較大建筑物、工廠等。園區經濟效益已經越來越受到重視，它是“聚集”載體，能有效地創造凝聚力，共享公共資源，加快城鄉新型工業化的發展，有利于推進新型城鎮化建設。恩施地區現有8個縣市有工業園，通過“筑巢引鳳”吸引企業入駐，一旦建成園區就會帶動城鎮化建設，推進城鄉一體化發展。以恩施經濟開發區為例，目前恩施經濟開發區已經初具規模，總規劃面積23平方公里，有煙草工業園、建筑工業園、現代物流園、硒產品開發工業園等。到2012年，開發區共創產值為45億元，完成稅收12億元，出口創匯2600萬美元，招商引資為10.07億元，開發區如今成為恩施州推進城鄉一體化當中城鎮化建設的主推力。

（2）創建特色旅游景區帶動模式

特色旅游模式是利用自身天然旅游資源建設景區，依靠旅游帶動鄉村經濟轉型和發展，推進城鄉一體化的發展。它是利用旅游引導農民就地城鎮化模式，是一種介于城市和農村之間的非建制城鎮化模式，是一種以旅游為導向，相關產業為支撐，以休閑地產、商業配套為延伸的候鳥型城鎮化模式。旅游就是一個搬運過程，通過旅客的游動，帶動消費能力，形成消費聚集、人群聚集和產業聚集。旅游景區園模式可以帶動依靠旅游消費為支撐延伸出來的一種城鎮化模式。這種模式可以讓第一產業就地轉化為第三產業，盡管旅游不是大城市居多，但是民族地區自然風光旖旎，依靠旅游改變農村產業結構，有利于農村城鎮化。同時，旅游還可以帶動相關產業聚集，產業聚居人群開始集中，大量散居農村人口開始融入城鎮居住、生活，為城鎮化帶來巨大推力。為了更好推進旅游，旅游集散地也會大力改造當地基礎設施和良好的社會配套設施，由此，農村開始城鎮化，城鄉開始一體化。例如恩施州利川市蘇馬蕩旅游休閑度假區，就是旅游景區帶動城鄉一體化的范式。這個景區海拔1400米左右，總面積為29.15平方公里，“十一五”以來，本地人自發開發利用高山涼爽的氣候資源，大力發展旅游休閑度假旅游，招商引資走出了一條旅游興鎮的道路，推進了該地區城鄉一體化的建設。蘇馬蕩景區按照集鎮、園區、景區“三合一”的理念進行規劃，區內商品房屋及道路等城鎮化建設快速推進。2018年4月4日，蘇馬蕩在藥材社區舉行了八個村“村改居”成立社區的揭牌儀式，正式完成“村改居”，村民變市民。這種依靠自身旅游資源打造城鎮化道路在民族地區很多地方都具有優勢，應該說通過旅游景區帶動城鄉一體化符合當地特色，走出了一條因地制宜的發展道路。

（3）創建商貿流動帶動模式

商貿流動模式是指商業活動中的物流過程。物流活動可以以倉儲設施、專業批發市場、商品零售市場為載體，進行城鄉居民生活和生產資料的流動。通過這種流通，可以實現物質聚集、人群聚集、消費聚集，并形成物流、人流聚集中的候鳥型城鎮。這種物流帶動了鄉鎮集鎮、邊貿集鎮的發展，各種交通站也可以通過這種方式實現城鎮化。例如恩施州宣恩縣沙道溝鎮就是商貿物流集鎮。該貿易站占地2000平方米，建筑面積3000平方米，年成交額達到1億元以上，繁忙日子趕集人流量達到1.5萬人，平時為7000多人，為湘鄂兩省四縣邊貿重鎮。這樣的城鎮化的發展和出現，較好地推動了城鄉一體化的發展，通過貿易物流模式把大量的農村人口聚集，脫離了分散居住，實現了城鎮化，帶動了城鄉一體化的發展。

（4）構建交通網點帶動模式

交通發達地方容易實現人群的聚集，也可以就地開始城鎮化，推動城鄉一體化的發展。它利用縣鄉交通公路、省道公路、國道公路及高速路口等，發展周邊經濟、匯集人口形成新型集鎮，依靠交通便利模式使農民就地城鎮化。例如恩施州利川市團堡鎮、建始縣紅巖寺鎮、巴東縣野三關鎮等都是利用國道資源進行開發，實現城鎮化發展之路。再比如建始縣高坪鎮依托國道穿越優勢，進行居民的居住房屋建設，以公路為街道，沿著國道兩邊形成230戶集中連片居住的小村莊，形成自己獨特的城鎮韻味，被授予“湖北省十佳特色村寨”稱號。這種依靠交通網點便利性聚集人群，實現就地城鎮化，應該說在恩施州這種交通極為不便利的環境下，通過交通網點模式帶動城鄉一體化有著較為普遍的推廣意義和現實的可能性。

（5）政府行政中心帶動模式

行政中心即是行政管理機構所在地。這一類機構由于處于服務地位和管理地位，在人群的聚集、消費方面可以形成集鎮，推動城鄉一體化的發展。行政機關一般是一個地區政治、經濟、文化集中的地方，依據行政機構單位聚集、人群聚集、消費聚集等特點，很容易形成一個集鎮。以恩施州為例，從1961年到1974年，縣、區、公社建制，全州共設73個區或鎮，有745個公社。1975年到1985年實行縣、公社重建以后，全州745個小公社合并為155個。從1984年到1996年，縣、區、鄉建制改革，全州共設區、鎮、街道辦事處99個。區、公社、鄉駐地建有各種行政機構，大量人群聚集在行政中心，形成了不同時期規模不等的集鎮。在行政中心的帶動下，全州共形成2個市、6個縣城、88個區鎮、66個鄉集鎮。1997年撤區并鄉，設人民政府機構，駐地就形成了鄉集鎮。這種依靠行政機構的變動，不斷地聚集人群，并形成城鎮化模式，推動了城鄉一體化的發展。城鄉一體化本來就是由政府推動的一種化解二元結構性障礙改革運動，行政機構本身就扮演關鍵者的角色，通過行政機構的變遷帶動城鄉一體化的發展應該在很多地方都是一個較好的推動模式。

4.以體制機制創新推進貧困地區城鄉一體化發展

黨的十八屆三中全會提出“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果”[14]的治理目標，這對解決區域發展失衡，推進民族貧困地區快速發展具有十分重要的指導意義。從社會學的視角看，城鄉一體化是指“相對發達的城市和相對落后的農村打破相互分割的壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，促使生產力在城市和鄉村之間合理分布，求得城鄉經濟和社會生活緊密結合與協調發展，逐步縮小城鄉生產力水平的差距”。[15]當前，民族地區城鄉一體化體制機制創新應著力從公共資源投入機制、公共設施統籌機制、公共服務共享機制等方面發揮新型體制機制的活力，推進城鄉一體化加速發展。

（1）構建多元投入機制

推進城鄉一體化建設離不開資金等方面的保障，而且這一保障條件具有前提和基礎的地位。政府資金投入要統籌考慮城鄉差別，目前就是要把資金和項目向農村傾斜，加大農村投資力度。調查得知，民族地區的資金投入遠低于城市，地區之間差別大，城鄉之間差別大，困擾農村發展的最大障礙目前還是生產力水平低下，農村經濟困難、資金有限、投資不足。沒有強有力的資金做保障，城鄉一體化的建設就成為一句空話。因此，解決的辦法是著力構建以政府為主體的多元投資機制。首先，中央政府應加大轉移支付力度，提高東部發達地區應稅收額度，落實改革開放初期鄧小平同志提出的“兩個大局思想”，踐行更多的社會發展責任和義務，遏制中西部差距不斷擴大的勢頭，讓西部民族地區獲得更多的轉移支付資金。其次，地方政府要切實增加對農村的投入比例，納入年初預算規劃，加大預算執行力度，盡量縮小地區城鄉差距，實現城鄉均衡發展。最后，引導其他主體積極參與城鄉一體化建設。利用政策等優勢鼓勵市場主體投資鄉村基礎設施建設，在留住本地資金的基礎上，引進外地資金投入當地經濟社會發展，形成城鄉一體化資金投入渠道的多元化道路，從而彌補政府資金的不足。

（2）構建公共設施建設統籌機制

城鄉一體化要求城鄉要素流動渠道暢通，基礎設施尤為關鍵。首先，要積極探索一體化的城鄉基礎建設標準、一體化的管理模式、一體化的服務和價格標準，實現基礎設施資源共享，讓更多居民享受城鄉一體化中基礎設施的福利。[16]城鄉基礎設施建設是推進城鄉一體化不可或缺的條件，在實現資源共享中，城鄉居民在生活環境上體現了一致性，為以后推進城鎮化的發展提供了基礎性條件。貧困地區在推進城鄉一體化實踐中應該做好統籌規劃，從鄉村道路建設，到鄉村網管建設，再到農村水利設施建設，通過政府投入和國家扶貧、地方籌措等方式，推進城鄉基礎設施的建設。其次，搭建城鄉一體化的交通互通格局。以恩施州道路建設為例：恩施州既借區位優勢（民族地區、中西部結合地帶、貧困地區），又利用2012年李克強總理來龍鳳鎮視察提出試點改革要求，全面推進基礎設施建設，在區域和政策優勢驅使下，恩施州對城鄉交通進行綜合性規劃，包括進行機場搬遷調研、鐵路局部優化、調整高速公路、啟動水運和港口通道，等等。同時，為保護自然資源進行集約利用和多元投資：一是充分利用現有通道，加強網絡連接和打通交通瓶頸；二是構建復合走廊；三是利用旅游資源開發，引進資金大量打造鄉村公路，提高旅游交通的便利和連接性。交通設施是城鄉發展中的重要基礎設施，民族地區要加強城鄉公路網建設，加快公路改造和升級等問題的解決，抓好路面的硬化等。

（3）構建農村公共服務共享體系

要以生態家園為建設突破口，改善農村生產條件，改進農民的生活習慣，在有條件的地方逐步推行城鄉供水、供氣、供電等公共設施一體化。公共服務和基礎設施建設同步推進，統一規劃、統一布局、資源共享，分步實施推進，防止重復建設和鋪張浪費。對于重大項目，按照功能定位，統籌考慮提高資源配置效率和設施共享。同時，新時期要高度重視現代技術在農村服務中的作用，善于使用互聯網等手段進行社會治理創新。這里以巴東縣“農民辦事不出村”信息化建設項目為例。

“農民辦事不出村”信息化系統是一個以“便民、利民、惠民”為出發點，以推進農村發展、實現富民強縣為目標，橫向連接縣直部門、單位窗口，縱向連接縣、鄉（鎮）、村三級行政服務網絡的網上政務服務綜合平臺。按照“試點先行、全面推開、三年為期、整體覆蓋”的工作思路，統一規劃、分步實施、整體推進，用3年時間實現全縣491個村（2013年完成120個村，2014年完成180個村，2015年完成191個村）“農民辦事不出村”信息化系統全覆蓋，創建縣級公共服務創新示范縣。

“農民辦事不出村”信息化項目建設分五個階段組織實施。第一階段（2013年1月至4月）為試點運行。主要包括以下任務：一是制定可行方案；二是試點運行，將便民服務大廳（室）功能完善，試點鄉鎮、村操作系統的安裝調試及試運行等工作；三是清理過時煩瑣事項；四是健全體系。第二階段（2013年5月至12月）為全面推進階段。主要任務：一是全面啟動，選定2013年第一批實施的120個村，召開項目建設啟動和推進會。二是開展培訓。由縣政務服務中心牽頭，編制《巴東縣“農民辦事不出村”信息化系統工作手冊》和《巴東縣“農民辦事不出村”信息化系統操作規程》，采取集中培訓和分散培訓相結合的方式，組織好縣、鄉鎮業務辦理員和村業務受理員的業務培訓工作。三是完善管理。由縣紀委監察局牽頭，完善部門授權與風險控制，加強對縣、鄉鎮業務辦理員和村業務受理員的績效考核，切實提高信息化系統的辦件質量和利用率。第三階段（2014年1月至12月）為優化、拓展階段。進一步完善系統功能和績效考核工作措施。完成第二批180個村的“農民辦事不出村”信息系統建設工作，整合全縣網絡資源，建成電子政務服務綜合平臺，實現“一網式”辦公工作格局。第四階段（2015年1月至12月）為全覆蓋階段。根據實際情況，適時調整行政審批和服務事項，拓寬服務領域，完善信息化系統功能和網絡平臺及服務體系。完成剩余191個村的“農民辦事不出村”信息化系統建設工作，實現全縣鄉村信息化系統工程全覆蓋。第五階段（2016年1月至今），打造“農民辦事不出村”的升級版，與電商、旅游、信息服務相結合，打破信息壁壘，建立信息高速公路，方便群眾生活。

“農民辦事不出村”信息化本著“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”的理念，優化辦事流程，提高了服務效率，構建縣、鄉鎮、村三位一體的行政審批服務網絡平臺，讓農民群眾不出村就能辦理行政審批和服務事項，享受快捷服務，著力增強農村基層黨組織服務農村改革、推動城鄉一體化發展、帶領農民致富的能力，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。

5.以方式方法創新推進貧困地區城鄉一體化發展

貧困地區城鄉一體化是一個復雜的系統工程，如何在現有資源和現有格局下有效推進城鄉一體化發展是非常重要的命題。解決這一問題需要進行方式方法的創新。調查發現，進行試點工程建設，發揮示范點的引領效應具有現實可操作性。因為，以點帶面漸次推進的方式符合民族地區發展不平衡的基本特點。

（1）發揮示范引領效應

貧困地區發展城鄉一體化難以同步實現，尤其在發展過程中如何保持強勁的動力是問題解決的關鍵因素。要解決動力問題，增強城鄉一體化建設信心，提供一個成功的樣板尤為重要。調查發現，恩施州龍鳳試點建設就是一個成功的例子。龍鳳鎮是恩施市周邊的一個貧困鎮，李克強總理兩次來調研，對恩施在扶貧、搬遷、移民建鎮、退耕還林、產業結構調整等方面做出重要指示。恩施州委加快試點部署，初步確立了試點思路、建設目標、工作重點等。在省委和財政部進行專項撥款以后，省政府出臺龍鳳試點實施意見，龍鳳鎮目前基本上形成了“國家試點、省級領導、州級組織、市政實施”的工作模式，制定了3個總體規劃和23個專項規劃，各項工作開始有序、有效推進。為此，恩施州從上到下重視龍鳳試點意義，盡全力開展龍鳳試點工作。對待龍鳳試點，全州著力做到“五個合力”：一是要人力全上。在龍鳳鎮用人、職位搭配上，由市級領導分別擔任龍鳳領導班子，給予龍鳳鎮充分的人事調配權。二是財力上全力傾斜。一方面積極申請上級撥款，另一方面州拿出財政政策，整合資源全力支持龍鳳試點工程，發揮資金“扎堆”效益。三是智力上全支持。市內進行人力資源整合、集中優勢人才；市外引進智力人才，共謀發展。四是待遇上全力照顧。在經濟待遇、政治待遇上，盡量向龍鳳鎮工作人員傾斜，打造讓他們能夠全身心投入的工作環境。五是營造敢于創新、不怕失敗的龍鳳鎮精神，激發基層干部工作熱情。通過這樣一個試點工程，恩施州城鄉一體化有了較好示范效應，為其他地區推進城鄉一體化提供了現實樣板。

（2）以城帶鄉、以點帶面

貧困地區城鄉一體化需要系統規劃，合理界定，抓住節點的輻射功效，其中包括城區、集鎮、中心社區和農村居民點關鍵節點。因此，選好建好節點，使其發揮以城帶鄉、以點帶面的功能。城區是一個地區政治、經濟、文化中心，是人、財、物交流和匯集地方，良好的城區建設可以形成輻射帶和強大的吸引力推動城鄉一體化建設。以恩施市為例：恩施市按照《恩施市城鄉總體規劃》布局，通過統籌推進老城區建設與開發，加快四個綜合功能區（即老城區、施州新區、東部區、西部產業區）、兩個功能區及兩大中央生態區的建設提升恩施城區品牌，增強城市魅力，輻射周邊縣鄉村。集鎮是城鄉一體化的“關聯點”，在發展中有著多樣性和差異性，梯次推進城鎮差異化的發展，尤其是當前發揮旅游節點集鎮建設和開發作用，推進邊貿集鎮建設，構建功能完備、特色鮮明、宜居旅游的小城鎮發展格局，為城鄉一體化的發展提供樞紐支撐。中心社區是社會構成的重要組成部分，在建設小康社會中起到基礎性作用，它是依靠社會力量和社會資源，強化社區管理，完善社區服務，解決社區問題，不斷提高社區成員生活質量和水平的過程，是面向21世紀城市現代化建設的重要途徑。比如，恩施州積極探索“遷村騰地建社區”“依托集鎮建社區”“城中村改造建社區”“規劃引導建社區”“產業培育建社區”等社區模式，在尊重群眾意見基礎上，統籌考慮社區建設風格、配套設施、保障就業、社區管理等問題，提升社區的吸引力。通過中心社區建設為城鄉一體化提供了可靠的陣地，成為帶動鄉村建設的引擎。農村居民點是城鄉一體化中農村富有特色的居住規劃模式，在民族地區，依據休閑旅游等特點，堅持尊重民意、愛惜民財的原則，鼓勵農民新建或者改造特色民居，改變生活條件，轉變農業產業結構，鼓勵以生態旅游等方式打造生態旅游居民點，推動城鄉一體化終端基礎設施建設，使城鄉一體化落地生根。

（3）創新資金籌資方法

堅持政府主導作用，切實貫徹落實《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（2019年4月15日）精神，在解決農村資金問題上，健全財政投入保障機制。鼓勵各級財政支持城鄉融合發展及相關平臺和載體建設，發揮財政資金四兩撥千斤的作用，撬動更多社會資金投入。建立涉農資金統籌整合長效機制，提高資金配置效率。調整土地出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例。支持地方政府在債務風險可控前提下發行政府債券，用于城鄉融合公益性項目。[17]此外，鼓勵和引導民間投資參與城市交通、供水、污水處理等基礎設施及公共事業建設，通過PPP、BT、BOT等方式，吸納社會資金參與城市基礎設施建設和運營管理。同時，加大項目的申報力度，大力爭取中央和省級項目專項資金落實到位。

總之，社會治理創新對于貧困地區城鄉一體化進程發揮重要推動作用，通過社會治理創新實現政府、企業、社會組織、公民等多元共治治理模式的形成。多方主體參與，形成治理合力，提升社會治理能力，不僅從根本上解決了貧困地區城鄉一體化發展中政府力不從心的困境，而且有利于發揮多元共治的效能，推進城鄉一體化目標的最終實現。

[本文依托作者主持的國家民委“民族地區社會治理創新與城鄉一體化發展研究（2014-GM-168）”項目，結合近期研究成果修改而成，屬首次發表。]