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城鄉一體化進程中鄉村法治秩序構建邏輯

法治時代的城鄉一體化發展,核心在于用法治的思維與方式重塑城鄉關系,構建加快城鄉統籌發展的體制機制。因此,運用何種法治思維和采取何種法治方式就成為問題的關鍵。要統籌城鄉協調發展,是照搬作為普遍主義的法律直接植入鄉村,還是基于城鄉一體化進程中鄉村秩序的特殊性對法治秩序的生成邏輯及其內容進行重構,是本文探討的主要內容。基于此,要厘清以下問題:一是國家治理現代化對新時期鄉村社會秩序構建的總要求;二是城鄉一體化與鄉村社會法治有何內在關聯;三是鄉村社會秩序構建的歷史經驗有何遺產。對這三個問題的解答,分別構成了城鄉一體化進程中鄉村社會法治秩序構建的政策邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。

一 政策邏輯:鄉村社會治理法治化

黨的十八屆三中全會確定了“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力的現代化”的改革總目標[18],且鮮明地提出建設“法治中國”,并歸結為“三個依法”對應“三個法治”,即“依法治國、依法執政、依法行政”與“法治國家、法治政府、法治社會”。十八屆四中全會進一步闡明法治作為深化改革新格局的基本方略[19]。這表明:國家治理、政府治理、社會治理都共同遵循的基本方略是“法治”[20]。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出:“全面推進依法治國,基礎在基層,工作重點在基層”,提出了“推進基層治理法治化”的要求。因此,在當前中國頂層設計中,法治成為治理社會的前提、基礎和基本模式。“法治型社會治理模式”被不少地方政府和學者所接納和推動[21]。社會治理創新的基本目標和手段就是構建法治型社會秩序,即用法治的理念、文化和方式回應利益訴求、解決利益矛盾、調節利益關系。在社會治理創新進程中,鄉村社會治理法治化自然成為基層社會治理的題中之義。

國家—社會視角下的鄉村社會法治秩序的構建過程,既應看到國家的存在和影響力,也要看到鄉村社會的變遷與回應。進而言之,鄉村社會法治秩序來源于國家對鄉村社會的持續而又有變化的整合,國家整合、鄉村社會變遷及二者的“刺激—調適”博弈互動,分別構成鄉村治理秩序的內外部機制。

(一)外部機制:普遍主義的國家權威的整合

把全體國民塑造成公民,是現代國家合法性建構的基本追求;而確保全體公民擁有平等的經濟、政治和社會權利,更是現代化國家都應做到的[22]。何為現代化國家?按照韋伯的論述,現代化國家以“法理型”為合法性基礎,理性的國家是“建立在專業官員制度和理性的法律之上的”[23]。在國家現代化進程中,國家整合的基本目標就是要把全體國民培育成公民并確保公民權利平等。這一國家權力訴求,也即“國家政權建設”。“國家政權建設”是國家權力統合社會,用普遍主義的法律作為國家治理秩序的基石。這構成了鄉村秩序最為主要的外部生成機制。當然,對于鄉村社會而言,無論國家權力以政治、行政或法律等何種具體手段或組合方式進行統合,都屬于國家政權建設范疇。

(二)內部機制:分殊主義的鄉村地方性知識

吉爾茲所主張的闡釋人類學路徑認為,法律要成為一個有意義的對象進入實踐層面,須用本地認識和想象對法律背后的抽象原則加以形象化理解,在此意義上講法律即地方性知識[24]。另外,由于社會生活的需要,一些習慣“實際上起到法律的作用”,這些充當法律功能的“習慣”往往都是地方性的。蘇力特別主張從社會學的角度把法律理解為“與人們具體現實的生活方式無法分離的一種規范性秩序”。由于知識的地方性和有限理性,蘇力進而主張立足于中國的實踐,避免簡單地移植西方化、概念化、普遍化的法律觀[25]

此處所提地方性知識,主要是指用于建構地方秩序的內部規則,如鄉村社會場域里的道德觀念、人情禮俗等。費孝通指出鄉土是呈現“差序格局”的熟人社會,是由“我”之熟悉、親密程度而定,如同丟在水面的石頭引發的一圈圈推出去的波紋,形成的“禮治”秩序[26]。陳柏峰用“鄉土邏輯”來概括鄉土熟人社會秩序生成的理想形態。“人情”是鄉土熟人社會的基本思維方式,受人情機制的規訓,人們講情面、不走極端、歧視陌生人、具有鄉情關照(精英)[27]。人們構建的是同質化程度較高的微觀權力關系網,人情規范成為普遍接受的甚至是無意識行動的“地方性共識”[28]

禮與法分別代表地方性知識和國家權威:法律是靠國家的權力來推行的,禮的維持靠傳統而不需要有形的國家權力機構。在傳統社會,法律的觸角并未深入鄉村社會的內部,與“皇權不下縣”相對的是“國法不下鄉”,鄉村社會的秩序靠“自覺守禮俗”,且“輕易不告官”[29]。對于傳統鄉村社會而言,法律是超越性的,從屬于道德,糾紛主要靠法律外的“地方經驗”和通過非正式渠道來解決[30]

二 理論邏輯:城鄉一體化與鄉村法治的內在關聯

城鄉一體化是中央解決“三農”問題的戰略設計,旨在破解“城鄉二元結構”,落腳點在于構建新型工農城鄉關系,并讓廣大農民平等參與現代化進程、共享現代化成果。要實現這一變革,必須從制度供給與實施的“元制度”——法治層面著手,即法治具有基礎性或根本性的功能定位[31]

(一)城鄉居民權利差異呼喚法律同構

城鄉二元對立成因機理有兩種:一是“自然分化”,即工業化初期工業、城市相對于農業、農村的生產力優勢;二是“人為分化”,即政府分割分治城鄉的制度安排。我國的城鄉二元結構是以政府制度安排為主,兼以客觀生產力原因的雙重疊加造成的[32]

“如果不推進城鄉一體化,農民就無法與城市居民一樣享受改革和發展的成果”,“如果不從體制、機制上著力,不把城鄉二元體制改革作為今后改革的重點,農民始終難以擺脫困境”,因此“破除城鄉二元體制,從城鄉割裂發展到城鄉統籌的一體化發展是城鎮化加速時期的必然選擇”[33]。城鄉一體化,平等是最基本的方面,資源分配能否促成機會平等是檢驗城鄉一體化的試金石[34]。城鄉一體化的實質就是實現城鄉居民公民權利的憲法性同構,實現權利平等[35]

(二)實踐中的制度變革倒逼法治重構

自黨的十六大以來,從統籌城鄉到城鄉一體化戰略的最終提出,是中國社會經濟發展實踐、體制轉軌和對科學發展社會主義認識深化等主客觀要素共振的必然選擇。20世紀80年代,以蘇南為代表的地區,鄉村工業化、城鎮化逐漸打破過去的“城鄉二元對立”格局,形成城鄉一體發展的新趨勢,這種實踐上的新變化很快被學術界敏銳地捕捉到[36]。因此,有學者特別強調“城鄉一體化”源于中國的改革實踐而非理論建構,是符合中國實際的道路選擇[37]

如何實現城鄉一體化?黨的十八大提出“四化同步”的總體發展思路和推動城鄉發展一體化的具體政策:三農偏向式政策支持、農業現代化、涉農產權制度改進、城鄉一體化規劃和建設等[38]。十八屆三中全會進一步指出:在建立城鄉統一的建設用地市場的基礎上,構建新型農業經營體系、賦予農民更多財產權利、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮化健康發展等健全和完善城鄉一體化的體制機制。這表明,推進城鄉一體發展主要依靠制度,而土地等核心制度的改革將超越公共政策層面,須通過法律性重構實現制度的根本性調整。

城鄉一體化治理絕不是照搬城市管理的制度,城鄉一體化進程中的法治秩序也絕不是簡單的法治移植。“城鄉一體化”的要義是雙向互動,即“城市與鄉村結合,以城帶鄉,以鄉促城,互為資源,互為市場,互相服務”,實現城鄉在經濟、社會、文化、生態各方面的協調發展[39]。因此,需要建構一套全新的法治秩序來重構新型工農城鄉關系,實現鄉村社會的現代發展。

三 實踐邏輯:鄉村社會變遷與秩序構建歷程

城鄉一體化進程中的鄉村法治秩序的構建應置于三個問題語境中進行探討:一是國家權威選擇何種方式在鄉村社會主導秩序建構;二是各個時期鄉村社會發生何種變遷;三是鄉村社會變遷與國家權威整合方式的互動關系如何轉變。

(一)1949—1979年:政社合一組織網絡下的政策整合延續

中華人民共和國成立以后,中國鄉土社會迎來了前所未有的國家改造,但主要方式還是中國共產黨在革命時期的“黨的政策”整合機制[40]。彼時政策整合依托的是全新的、嚴密的制度化組織網絡,即政社合一的“人民公社—生產大隊—生產隊”三級體制。中華人民共和國成立初期,國家繼續完成“土地革命”和實施優先發展城市和工業化戰略,是國家在資源總量匱乏的情況下的策略性選擇。工業與城市發展所需要的資本積累來源于農業部門,這一轉移不是平等的,而是建立在“二元分割”體制的基礎上的,執行這一策略的關鍵就在于國家把權力觸角深入到最基層,通過三級組織網絡代表的鄉村常規權力牢牢掌握著社會動員、監督、秩序維持、資源汲取等政治社會功能。

(二)1980—1993年:鄉村常規權力偏向下的“送法下鄉”

政策整合的強政治性無法支撐起一個穩健的社會秩序在“文化大革命”中被充分暴露,執政高層也意識到必須高揚法律秩序。但取消人民公社后怎么統合廣大的農村社會呢?在重建鄉村秩序過程中,是一場持續的前所未有的“送法下鄉”大潮——“國家在其有效權力的邊緣地帶以司法方式建立或強化自己的權威,使國家權力意志要求的秩序得以貫徹落實”[41]。這一時期,法律機構延伸到了鄉村、依法行政向鄉村滲透、持續展開的普法宣傳、用《村民委員會組織法》的立法手段確立自治制度,開啟了全方位的鄉村法治建設。與前一時代的強政治性的政策整合仍然相似的是,“送法下鄉”依然是一種外部秩序供給機制。在1980年以來的“送法下鄉”進程中,一方面伴隨著法律下鄉,國家權力強化了對鄉村社會的整合,實現鄉村社會秩序的總體穩定;另一方面國家法律在鄉村社會遭遇到制度性沖突,形成局部秩序的斷裂和法治功能受阻。為什么會出現這種情況呢?

其一,鄉村社會在變遷過程中頑強地保持著若干自主性。20世紀90年代研究表明:雖然1949—1978年鄉土社會被國家政權力量深刻地改變著,但許多傳統因素還頑強地抗爭并存留下來。例如家庭制度父系的財產繼承,從夫居、男性為主的家庭生活方式等[42]。20世紀80年代以來的社會變遷相比以往更具穿透力,但“鄉土社會”的輪廓依然清晰可辨。“村落的規模以一般人相互熟知的極限為其極限;村落成員的流動性不大”、面子觀在“生于斯,長于斯”的村莊內仍然適用[43]

其二,鄉村常規權力的衰減與多元法治資源的凸顯。村民自治實施以來,在國家強制權力從鄉村退出的同時,鄉村常規權力也開始減退,鄉村兩級組織開始結成利益共同體侵蝕村莊公共資源。這進一步削弱了鄉村常規權力,并使基層政權角色變得含混不清,損害了公共權力和法律的權威性,引發了鄉村傳統因素的反彈,國家政權建設未能觸動地方治理的深層邏輯[44]

以上情況表明,建構鄉村社會秩序的保障規則必然是多元的,即鄉村社會中熟悉的地方性知識與陌生的普遍性知識將在一定時期內長期存在。這種情形表明,“社會生活秩序在任何時候都不應當、也不可能僅僅由國家制定的法律構成”[45]。建立鄉村秩序的地方性知識和鄉土社會的傳統因素被學者概括為“民間法”,而國家制度和實施的規則被稱為“國家法”。“國家法”與“民間法”的不同如表1所示:

表1 “國家法”與“民間法”的比較

“送法下鄉”“民間法”與“國家法”在適用上的沖突性與一致性更加敏銳地被揭示出來,由此引發學界對法律移植與內生秩序、司法運行與本土資源等諸多問題的持久論爭。蘇力論述的文藝作品《被告山杠爺》與《秋菊打官司》便是兩種規范沖突的經典示例[46]。但國家法律要更好地在微觀具體情境中起作用,往往需要“民間法”的支撐。這不僅由于“民間法”產生并適用于異質性較大的地方情況,更是由于法律普遍性與適用場景、問題的特殊性常態沖突所致。此外,法律在糾紛、沖突解決中本身就非唯一選項,并且用法律解決糾紛也可能存在負面效應[47]。一方面,所有糾紛都適于用國家正式法律的司法判決來解決,不少鄉村糾紛在用“國家法”的裁決時,常常面臨“失效”[48];另一方面,應看到尋求非訴訟調解來解決糾紛正成為另一種顯性趨勢。“國家法”與“民間法”在具體場景中都是可供民眾選用的規則工具,鄂西南河村的案例表明:“國家法”與“民間法”都是鄉村法治不可或缺的構成部分[49]。在整合實現鄉村秩序方面,并非抽象的“國家法VS民間法”非此即彼的關系,實際情況既可能是同時并進,也可能是同時缺位。蘇力為我們展示了法律執行過程中,熟人社會的地方性秩序機制是如何進入基層司法的具體考量之中的,這表明了代表國家權力的法律進入鄉村的非線性運作和策略主義這一事實[50]。儲卉娟等人于2009年4月在東北某市的四所監獄實地調查所總結的7個案例表明:民間秩序的衰弱和國家法系統的無力可以同時存在,暴露了傳統的“國家法VS民間法”二分背景下鄉村秩序中被隱藏的另一類主體——“強力人士”,同時瓦解著傳統秩序和國家秩序的合法性[51]

(三)1884年以來:國家基礎權力偏向下的法律整合

1994年分稅制改革以后,國家通過各種專項財政轉移支付高揚國家基礎權力,“法律下鄉”也被用來規約鄉村兩級組織。在一系列現代因素的刺激下,“鄉土社會”的社會結構、行為模式都發生了改變。王銘銘考察福建美法村(1992—1995年)后提出,“陳氏家族如何從一個以地方權力為中心的家族社區,轉變成一個為現代政府所滲入的、具有正式權力結構的社區”。賀雪峰認為,改革開放以來隨著農村生產方式的變化和社會流動性的增加,村莊異質性持續增長,從而使村莊生活“半熟人化”[52]。吳重慶將農村大量青壯年勞動力長期欠缺的鄉村病態熟人社會稱為“無主體熟人社會”,并指出這一形態的社會呈現出輿論失靈、“面子”貶值、社會資本向外流散、本土的民間權威日漸沒落等問題和特征[53]

2006年稅費改革以后,法治重塑了基層治理中的國家基礎權力運作形式,呈現出國家權力對鄉村社會的“直接治理”趨勢,即通過“繞開、回避或削弱鄉村權力的方式,全面加強了國家基礎權力在鄉村場域中的作用和地位”[54]。而村干部明顯地朝向正式或半正式化轉變,村民與村干部之間的權威聯系迅速淡化下來,基層政權與民眾、村干部與農民的關系松散而日漸懸浮化和形式化[55]

然而,當前國家基礎權力的高揚,抑制了鄉村常規權力,使鄉村組織失去了積極構建鄉村和諧秩序的責任和內部動力。加上現代市場的實利主義原則的盛行,道德倫理規范式微,公共精神和集體意識進一步淡化,導致基層政府面對民眾利益訴求和秩序破壞者而制度化、法治化水平又不足以治理時,便以“不出事”“不得罪”“政府兜底”等短線策略加以應對,反過來抑制了法律的效能,為“尚力”(財力、暴力)傾向提供了土壤[56]。但這一情勢不可能給社會帶來和諧,只會加劇社會的不公平,這就為更高水平的法治建設提供了需求空間。

四 結論

重構鄉村法治秩序不僅是實現城鄉一體化的重要內容,而且是和諧社會的基本要求,更是依法治國方略的具體體現。新時代法治中國建設不僅需要國家層面的制度安排,而且需要鄉村社會法治秩序的重構與完善,這樣才能夯實依法治國的基礎。從鄉村社會變遷的實踐過程分析,鄉村秩序的失序與對國家法律的需求,深刻地證明了城鄉一體化進程中法治秩序構建的重要價值。強化法律的基層國家建構與鄉村社會的現代變遷的共同作用,形成了三個重要結果:一是地方性規范嵌入了許多現代性因素,為國家法律進入鄉村提供了更通暢的機會;二是鄉村現代化引發了更多不穩定因素和秩序混亂;三是國家法律對于鄉村社會有了現實需求,出現“迎法下鄉”趨勢[57]

要真正實現城鄉一體化,并通過法治方略促進社會和諧進步,就應該立足于鄉村社會變遷現狀,通過國家政權建設中的平等公民權利的法律性同構、若干城鄉關系調整基本制度的法律性同構,充分調適國家基礎權力和鄉村常規權力、國家法律與鄉村社會地方性知識的關系,從而建立起和諧的適應現代化要求的新型城鄉關系,讓法治真正成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要路徑。

[本文發表于《天津行政學院學報》2016年第4期]

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