社會治理中公權與私權的沖突及調適

黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。[58]這一戰略決策表明要“創新社會治理”，反映出中央進行頂層設計的思維從“管理”國家到“治理”國家的轉變，是執政理念的重大轉型。從古至今，不同時代有著不同的社會治理模式，大體可分為古代統治型社會治理模式、近現代管理型社會治理模式以及當代正在建設中的服務型社會治理模式。[59]服務型社會治理模式以20世紀八九十年代提出的“治理”與“善治”理論為基礎，倡導從“政府本位”向“公民本位”“社會本位”轉變，是以社會公共利益的最大化和實現人的全面發展為目標的一種社會治理模式。當前創新社會治理，是對服務型社會治理模式的發展，同傳統的以“管理”為取向的治理模式相比，具有顯著特征：第一，社會治理主體多元。政府、社會、市場、公民個人共同參與，彼此之間構成平等與合作的網絡關系。D.凱特指出：“治理是政府與社會力量通過面對面合作方式組成的網絡管理系統。”[60]第二，社會治理手段多元。傳統的管理方式主要以政府權力為依托的行政手段為主，社會治理則綜合運用行政、法律、市場、文化、習俗等手段來解決社會問題、促進社會進步。第三，社會治理的目標是實現綜合效益，尤其是公共利益的最大化、促進社會公平正義和改善人們福祉。第四，社會治理是一個持續的協調發展的過程，而不是一個階段性的管理行為。由此可見，社會治理作為一種新的公共管理范式更適合于當前中國社會發展的現實需要，對目前地方政府的各項管理提出了新的要求。當前，如何提高地方政府社會治理能力和水平，是地方政府改革面臨的重要課題。然而，一些地方政府在進行社會發展規劃、實施公共管理、提供公共服務、履行公共責任的過程中，常常與公眾的切身利益產生矛盾，有些矛盾甚至很激烈，成為影響社會穩定的直接誘因。理性分析這些矛盾的緣由，不難發現矛盾反映的是政府公權與公眾私權的沖突。如何使地方政府在行使公權時，能很好地保護公眾的私權，實現公權與私權的協調統一，是地方政府在社會治理過程中應該面對和解決的現實問題。

一 社會治理中的公權與私權

（一）公權與私權的定義

社會治理方略的提出不僅體現了黨中央治國理論的成熟與進步，而且體現出黨中央深化改革的政治勇氣和決心。要創新社會治理，實現社會治理目標，僅有高層的決策還不夠，地方政府的踐行效果尤為關鍵，特別是地方政府如何合理行使公權以實現公共利益的最大化和有效保護公眾的私權以實現公權和私權的和諧統一，直接關系到社會治理目標的實現程度。社會治理中的公權，是指以維護公共利益為目的的政府機構及其責任人在實施行政行為的過程中所具有的強制力量，也可以理解為國家權力或公共權力。社會治理中的公權集中表現為地方政府在維護公共秩序、提供公共產品和公共服務、促進社會協調發展的過程中所依托的強制力。因此，公權的特征一般具有強制性、法定性和公共性等方面。社會治理中的私權，是指以滿足個人需要為目的的個人權利。[61]這種個人權利在當前主要表現為公眾的政治參與、經濟收入、財產安全、人身安全、環境質量以及基本生活資料的獲取與保障等方面的權利。私權的主體一般包括個人、企業和社會組織等。

（二）公權與私權的關系

社會治理下的健全社會，公共利益與個人利益、公共生活與私人生活是相互影響、相互促進、相輔相成的。正因如此，公權與私權的關系也應該是和諧統一的，具體表現為兩個方面，即對立統一與平等合作的關系。第一，公權與私權是對立統一關系。一方面，公權從來源和性質上講應是保障和促進私權的，是私權得以實現的工具，而私權又是公權的具體體現形式，是公權得以存在的基礎，二者統一于社會治理的實踐中；另一方面，公權與私權所代表的公共利益和私人利益在具體的形式和內容上并不完全一致，有時會發生沖突，這就要求在促進和維護公共利益并在給予充分、及時與合理補償的前提下由私人利益作出適當犧牲。[62]從這個意義上講，公權與私權在一些具體的利益形式上存在對立的一面。第二，公權與私權是平等合作關系。社會治理是一個復雜的系統工程，單靠政府，其力量也十分有限，地方政府善于放權，充分尊重政府以外的其他主體參與社會治理，此時的公權與私權的關系不再是“管”與“被管”的關系，而是引導與發展的關系，公權充分發揮引領示范作用，鼓勵私權自主有序健康發展，通過公權與私權的合作來實現社會治理的目標。實踐證明，社會治理既離不開公權的有效發揮，又必須尊重廣大公眾的私權，要想將二者有機統一起來，正確認識和處理二者的關系是基本前提。

二 社會治理中公權與私權的沖突表現

公權與私權的關系從理論上講應該是和諧統一的，是社會治理實踐中不可偏廢的兩個方面。然而，在實踐中矛盾狀態時常產生，造成公權與私權之間的對立與沖突，成為當前社會治理面臨的較為嚴重的現實問題。比如強制拆遷、非法征地、暴力執法等現象都能表現出公權與私權相沖突的情形，不僅使公眾的利益受到損失，而且嚴重地影響一些地方政府的形象，降低其公信力。社會治理中公權與私權的沖突形式主要表現在以下幾個方面。

（一）公權使用不當直接侵害公眾的私權

社會治理伴隨著社會問題的日益嚴重而逐漸得到黨和國家的高度重視，由于社會問題的復雜性和多樣性，解決社會問題面臨著諸多的挑戰和風險。當前，我國的社會治理主要還屬于政府主導型模式，依靠政府的公權予以推進。特別是在一些地方領域和部門，少數管理者政府本位思想還比較嚴重，崇尚權力的意識比較濃厚，致使在社會建設與管理的實踐中政府公權被濫用，直接侵犯公眾私權，具體表現在以下三方面。

1.公權對私權的忽略

受傳統政府本位、權力本位思想的影響，一些地方政府在做行政決策時習慣于以政府自身為中心，按照領導的意志進行決策，較少顧及甚至忽略公眾的意愿，習慣于“為民做主”的管理方式。一些公共決策因缺少科學論證和民主參與過程，致使公眾的意志得不到應有的尊重和采納，形成對公眾表達權的漠視。比如近年來南京市某主要領導用公共權力搞大項目并強勢推進，常常在沒有任何規劃的情況下現場辦公拍板，事后再按他的方案補手續，辦公會議紀要就是法典，心中全然沒有人民群眾和法律權威。[63]

2.公權對私權的占有

地方政府中一些部門負責人缺乏群眾觀念，長官意識濃厚，主觀臆斷，隨意侵占公眾的權利。比如拆遷補償協議還沒談妥，就對老百姓承包的土地、擁有的房屋進行強征強拆，毀掉地里的農作物、推倒群眾的房屋，以“只要不死人，不死在現場，什么手段都能用”為底線。近年來一些地方出現的“滿城挖”“滿城拆”“滿城趕”等暴力拆遷就是典型代表。[64]這種憑借公權力直接占有老百姓私權的行為，凸顯出一些地方政府“一統天下”的權力中心思想，嚴重違背了公權保障私權的基本規律。

3.公權腐敗是公權對私權的變相侵害

實踐證明，公權具有支配性和易腐蝕性的特征，一旦缺乏有效的制度約束和監督機制，公權的行使者就很容易蛻化變質，產生腐敗行為。關于腐敗的定義，美國學者多貝爾把腐敗定義為“背叛公眾的信任”。[65]亨廷頓則認為，腐敗是指“國家官員為了謀取個人私利而違反公認準則的行為”。[66]公權腐敗實質上就是政府公職人員在進行公務活動時不依法規范自己的行為，運用公權力為自己或小集團成員牟取非法利益的行為過程，它是公權異化的一種。公權腐敗一般具有普遍性與差異性、隱蔽性與復雜性、周期性與連續性特點。[67]近年來，腐敗領域不斷增加、腐敗程度不斷加深、腐敗手段方式多樣，已經成為社會治理面臨的一個嚴峻問題。自古以來，腐敗一直都是人民群眾深惡痛絕的現象，因為無論哪種形式的腐敗，其實質都是以公權做交易，非法占有公共資源和公眾利益，意味著公權的任意擴張，形成官員與民爭利的現象，直接損害公民的權利。

（二）新公共產品的供給影響公眾原有利益

政府的重要職能就是為公眾提供充足優質的公共產品，這是由政府人民性的本質屬性所決定的。服務型政府把為公眾和社會提供公共產品作為分內之事，是應盡的責任和義務。以往把政府是否履行責任當作評價政府的重要標志，但隨著社會的進步和公眾維權意識的不斷覺醒，公眾對政府提供的公共產品和服務的質量及內容有了新的更高的要求，公眾評價政府不僅僅只看其是否作為，還要看政府如何作為、行政作為的效果如何，等等。正因為如此，現實中常常出現這樣一種情形：一邊是一些地方政府以為公眾謀福利進行的大型工程在轟轟烈烈地進行著，一邊是打著維權旗幟的普通公眾在集體阻工、上訪。更有甚者公眾對政府新修建的公共設施進行破壞。例如：某縣為推行本縣的殯葬改革，修建了比較規范的殯葬服務中心，結果運營還不到一個月，就被當地村民破壞了主要設施而無法運營。是什么原因導致村民采取極端手段破壞公共設施？調查得知，關鍵是當地政府修建的殯葬服務中心侵害了村民原有的利益：一是與當地村民爭水源，殯葬中心與村民共用一處水源后村民用水嚴重不足；二是火化的煙霧造成空氣污染；三是放鞭炮帶來噪聲污染，影響學生的休息和學習；四是殯葬中心建成后當地的農作物賣不出去（被指有晦氣），村民收入減少，等等。[68]當地政府修殯葬服務中心主要是運用公權進行的，盡管符合社會發展的要求，但沒能較好地保障當地村民原有的切身利益，形成公權對私權的侵犯，村民在進行有組織的理性維權失效后，最后選擇采取極端方式來維護自身利益，造成公權與私權的沖突。

（三）政府公共服務的“供給本位”與公眾需求之間的矛盾

健全地方政府公共服務供給體系是社會治理的要求，但政府公共服務的“供給本位”常常與公眾需求產生矛盾，一些地方政府習慣于按照自身的意志和條件提供公共服務，而不是以公眾的“需求本位”為導向，導致政府主動為公眾提供服務卻得不到公眾的認可，背離社會治理中多元主體平等合作的基本要求。“供給本位”常常導致政府花費了大量的人、財、物等公共資源，卻沒能帶來滿意的效果，造成政府“吃力不討好”的結局。以文化下鄉為例：前些年一些地方政府熱衷于“送文化下鄉”，認為廣大農村特別是民族地區的貧困山區文化資源匱乏，需要給他們提供精神食糧，每年要組織幾次文化下鄉活動，產生了諸如“城市為農村送文化”“政府為鄉村送文化”“大專院校為地方送文化”等形式的“送文化”活動。經過多年的“送文化”實踐之后，人們發現該項活動并沒有帶來想象的效果，主要是文化內容以城市為背景，不符合普通公眾的“口味”，特別是老百姓想要的致富信息、就業信息、科學技術、衛生保健、法律等知識不足。之所以會出現政府提供服務遠離公眾需求的矛盾，一個根本的原因在于政府的“供給本位”。“供給本位”就是“為民做主”，是傳統政治文化的延續，是“官本位”的具體體現，它最大的弊端在于忽視民意。社會治理主張“公眾本位”和“需求本位”，而“為民做主”只是政府的一廂情愿，公眾是否滿意成為另一個層面，結果導致本應該代表“公意”的政府代表的不是“公意”，而是政府本身。

（四）政府不作為導致公眾利益受損

在公權與私權的矛盾中，人們常常將關注的重點集中在公權對私權的直接侵犯問題上，較少把政府不作為的情形視為對私權的損傷。事實上，無論是從政府產生的根源，還是從政府權力的來源來看，都不難發現政府只有主動為公眾服務、實現公共利益才能實現政府的價值，體現政府人民性的本質特征。現代政府的服務性、責任性特征也正來源于此。盡管如此，一些地方政府不作為的情形依然時有發生，比如不落實上級政策、不依法辦事、不主動為群眾排憂解難、工作因循守舊原地踏步，等等。一些地方官員一方面占據公共職位、掌握公共權力和公共資源；另一方面又不主動為社會和公眾服務，造成公共資源的浪費，使地方或部門失去發展的機會，使公眾失去應得的利益。可見，一些地方官員應為而不為，客觀上損害了黨和政府的形象，破壞政民關系，損失群眾的利益，既褻瀆了公權又侵害了私權，是當前社會治理過程中應高度重視并將著力解決的現實問題。

三 社會治理中公權與私權沖突的原因

公權與私權關系的沖突，并非出現在某一時、某一事或某一物，而有著長久的歷史和復雜的背景。從一定意義上說，自從階級社會產生以來，公權與私權的矛盾就長期存在，只是不同時期公權與私權沖突的程度不同而已。當前，社會轉型所固有的矛盾凸顯，導致一些地方公權與私權的沖突較為嚴重，成為社會治理較嚴重的現實問題。伴隨社會的發展，特別是民主政治建設的推進，一方面公民民主意識和維權意識得到增強，另一方面一些地方政府管理者的“權力本位”思想沒能真正改變，公權傲慢時常忽略公眾的私權，從而導致公權與私權矛盾的加劇。究其原因，既有觀念的影響，又有制度設計方面的問題，還有監督問責乏力等諸多因素。

（一）重公權輕私權的傳統思想的慣性作用

重視公權弱化私權思想的慣性作用影響人們的價值判斷和行為選擇。在浩瀚的中華民族的思想史中，“重公輕私”“大公無私”“崇公抑私”“立公去私”等政治標準和道德訴求隨處可見：《尚書》中說“以公滅私，民其允懷”,《禮記·禮運篇》有“大道之行也，天下為公……力惡其不出于身也，不必為己”的記錄，儒家這種濟天下的抱負可謂大公；法家認為公私不可兩立，提出“強公室、杜私門”的政治措施；老子主張“少私寡欲”。[69]近代以來的進步人士也強調公共利益：梁啟超說“團體之公益與個人之私利，時時枘鑿而不可得兼也，則不可不犧牲個人之私利，以保持團體之公益”；革命先行者孫中山主張“天下為公”。由此可見，我國傳統倫理道德思想的主流都主張“立公去私”“大公無私”，對“公”充分肯定，對“私”予以輕視。[70]這種重“公”輕“私”的政治道德理念反映到實踐中就是重公權輕私權，導致社會公眾之“私”即個人以及個人利益被忽略、被否定。應該說我國傳統的重公權輕私權的思想理念具有很多的積極因素，包含著民族倫理道德的許多精華。正因為如此，其影響一直延續至今，人們習慣于將國家利益、公共利益放在首位，忽略了對公眾個人利益的尊重與維護，并且認為為了公共利益而犧牲個人利益是應該的，是合情合理的。比如對公眾的教育主要以無私奉獻、大公無私、勇于犧牲等價值理念為主導，對公眾私權提及甚少。雖然這種教育有其積極意義，但也不能因為重視公權就完全忽略公眾的私權，特別是在社會發展到一定水平時，“以人為本”成為政府的執政理念，政府就更應該主動倡導維護公眾權利、保護公眾利益、尊重公眾意志的價值理念，從“政府本位”向“以人為本”轉變，構建官民平等的政治生態。遺憾的是，強公權弱私權觀念根深蒂固，一種思維慣性影響至今，使一些地方政府在行使公權時有一種“我行我素”的態勢，甚至不顧公眾的私權，公權侵蝕私權自然也就成為一種常態。

（二）公權優先的制度設計導致私權難以實現

雖然目前保護私權的法律在不斷完善，公民的權利意識正逐漸增強，但公權優先的制度設計并沒有及時更新，特別是強調“義務本位”的中國傳統政治文化的慣性作用，政府在關于公權與私權關系的法律、制度設計上總是自然而然地偏向政府一方，也就是偏向公權。特別是一般的制度設計都由政府發起，公眾參與度低、參與渠道有限，公眾的意愿難以在制度設計中得以體現。比如地方政府在將GDP作為政績考核的核心標準時，政府所有的決策幾乎都是圍繞如何提高GDP總量來設計的，公眾的利益無論如何都不可能置于首位，即使私權有法律來保護，地方政府只要采取回避或者不予理睬的態度和行為也會使法律失去應有的功效。因此，私權保護與公權優先在制度更新上的不同步為私權與公權的沖突留下了隱患。[71]

（三）對公權的監督制約不力

社會契約論和人民主權論認為，公權來源于公眾權力的轉讓與委托，是處理社會公共事務不可缺少的強制力量，獲得公權的同時就應該承擔相應義務。但公權的必要并不意味著對公權行為的放縱，公權不是無限的，而是有邊界的，這就是公權的限度問題。對于那些非法侵犯私人財產權的公權行為，當然必須批判和制止。[72]當前，社會治理要求地方政府應盡可能地運用市場手段來配置社會資源，解決社會問題，政府的權力應該發揮在市場失靈的地方。然而，政府權力具有自然的擴張性，如果沒有制度約束就會越界，并根據自己的好惡選擇行為方向，這就有可能侵犯公眾的私權，引起公權與私權的沖突。公權與私權的沖突，從根本上講，是一種為爭奪利益的社會沖突，其實質就是政府與民爭利。[73]一些地方政府在社會治理過程中，重自身的利益而輕公眾利益，漠視弱勢群體的權益訴求，偏離實現公平正義的社會治理目標。比如一些地方政府被稱為“土地政府”，地方財政也主要是“土地財政”，實際上就是地方政府打著“經營城市”的口號，大規模出賣土地來取得利益，政府介入商業性開發，常常打著“公共利益”的名義征地，以低價補償拆遷戶，以市場價甚至高于市場價賣給開發商，中間巨額差價被政府不勞而獲，開發商最后將成本轉嫁給公眾，最終損害的是拆遷戶和消費者的利益。許多集體上訪事件都是因一些地方政府補償標準太低而引發的，而一些地方政府往往又以“維護社會穩定”的名義對上訪者以強制力進行截訪、壓制，過分重視社會穩定形式上的管控，忽視公眾集體維權背后的利益訴求。這些情形的產生歸根結底就是政府權力的空間太大，缺乏權力邊界意識，缺乏有效的約束機制，行政權力的任意性常常成為公權與私權沖突的導火索，解決的辦法就是真正地“將權力關進制度的籠子”。

四 社會治理中公權與私權關系的調適

黨的十八屆三中全會明確提出，必須著眼于維護最廣大人民群眾的根本利益，創新有效預防和化解社會矛盾的體制機制，努力提高社會治理水平。實踐證明，地方政府要推進社會治理的有序進行，必須妥善處理公權與私權的關系。為此，地方政府應積極更新觀念、創新方法，通過實現公權與私權的協調統一，達到公共利益與公眾利益的協調一致。當前，借著新一輪改革開放的契機，根據民主政治理念和公民意識取向，通過民主協商、參與合作、公平補償等方法調適社會治理中公權與私權的關系。

（一）民主協商：公權與私權的協調統一

創新社會治理的前提是政府理念的創新。傳統的政府管理方式是以政府為中心的模式，政府做什么、如何做、由誰去做都由政府說了算（即以公權為中心），公眾處于“被安置”“被組織”“被解決”“被就業”的狀態。新時期社會治理要求改變政府絕對中心地位，從“政府本位”轉向“公眾本位”，政府行使公權必須尊重公眾的私權，并最大限度地實現公權與私權的協調統一。實踐證明，民主協商是實現公權與私權統一的有效方式。具體要求：一是政府應履行哪些責任、提供什么樣的公共產品與公共服務，由政府與公眾進行有效溝通，以民主的方式進行對話協商，最終按公眾的意愿決定履責內容。二是以公眾的滿意度來衡量政府績效。政府履行責任的實效如何、公眾是否滿意不是由政府自己說了算，而是由政府先與公眾進行交流溝通，征求公眾的意見和建議，進而及時改進存在的不足，最終由公眾的滿意度來評判政府的績效或政績。政府采用民主協商的方式與公眾建立互信關系，是社會治理中民主行政的價值體現，是“以人為本”執政理念的具體實踐，其效果遠遠好于以往單純的以政府行政指令式的方式方法，成為社會治理的有效手段。

（二）參與合作：公共利益與私人利益的統一

新公共管理理論和全球治理理論的產生與運用，由此帶來的多中心治理格局理念得到人們的廣泛認同，并在政府社會治理的實踐中不斷推進，參與合作的方式便應運而生。參與合作就是在平等的多元主體之間必須突破統治話語下自上而下的以政府權威和強制為核心的單向度的政府命令，通過參與合作的方式，在以自愿為主的公民認同和共識的基礎上，國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構都參與其中，建立一個多元主體互動且有效合作的管理方式。[74]政府的能力是有限的，應充分運用參與合作的方式實現政府的公共目標和行政責任，通過談判協商、對話合作、伙伴關系等具體形式，分解政府一定的職能和任務，從而達到合作“共贏”的治理目標。在多中心的格局中，各主體之間雖然沒有等級上的從屬關系，但都得遵循相應的法律和規章，政府是作為組織者（或引導者）的角色出現的，負責組織與協調工作。政府運用參與合作方式履行責任，既可分解任務，又可理順關系，還能調動社會力量的積極性，是提升地方政府社會治理能力的有效手段。因此，通過參與合作，政府要實現的公共利益可以通過多元主體來實現，市場主體能力的多樣性可滿足公眾的不同需求，避免單一的政府供給模式的局限性。同時，市場主體在參與公共服務的過程中按照合同等規則獲取應得利益，實現自身價值，從而促成了公共利益與私人利益的一致性。

（三）公平補償：社會公平與公共效益的統一

公平問題是社會治理的核心價值，是決定公權與私權能否協調一致的關鍵因素。既然現實無法回避公權侵犯私權的現象發生，那么就應該建立相應的補償機制。一般而言，因實現公共利益而對私人的財產進行征收和限制，理應對私人損失予以相應的補償，這不僅體現出對私權的尊重，而且還是法治國家應該彰顯的治理理念。相反，如果以減損私人利益卻又不給予相應補償的方式來增進公共利益，就違背了社會公平和正義，與法治社會的精神相悖。基于以上認識，反觀當前社會治理中出現的公權與私權的矛盾，不難發現一些地方政府并非沒有補償公眾的損失，關鍵在于補償的公平性以及補償方式的有限性等問題。關于公平性的問題，有專家指出，這種補償應當是一種得失相當的公平補償和合理補償，而不能只是象征性的“適當補償”或者彈性很大的“相應補償”。[75]許多矛盾產生的直接原因就是象征性的補償太多，公眾不接受政府補償方案而引起的。關于補償的方式，應從單一方式向多元方式發展，建立經濟補償、實物補償、就業、訴訟、申訴等多元救助途徑，使公眾有表達意愿的暢通渠道，有化解矛盾的路徑。當然，主要的補償方式還應該完善經濟補償的標準、程序和方法，這才符合當前社會發展的水平和社會治理的現實要求。總之，通過以經濟手段為核心的多元補償方式的構建與完善，既可維護公眾的權利以體現社會公平，又可達到公共組織的公共利益之目的，從而實現社會公平與效益的統一。

[本文發表于《社會主義研究》2014年第2期]