試析社會管理中政府權力與責任的統一

社會管理作為政府的重要職能，其重要性已被人們廣泛認同。但在如何進行社會管理的問題上，人們首先將關注的焦點集中在政府行為上，認為政府是社會管理的主導力量，政府擁有的公共權力是有效推進社會管理的核心力量，是其他任何組織和個人無法替代的資源和優勢，這一認識無可偏廢。近年來，政府在推進社會管理及其創新方面取得顯著成效的同時，又不得不應對各類社會問題和頻繁發生的群體性事件，處置起來往往顧此失彼、力不從心。究其原因，一方面，一些地方政府沒能很好地行使手中的公共權力，沒能認識到行使權力和履行責任的關系，甚至將二者分裂開來，造成政府職能作用受限，政府形象受損，政府公信力減弱；另一方面，在對待權力與責任的關系上，人們更多地將注意力集中在政府的消極責任方面，即沒有或者不按規定履行相應職責而必須承擔的懲罰性責任，對政府在社會管理中的積極責任的研究還不充分。因此，本文認為對社會管理中政府權力的行使與其積極責任的統一性問題予以分析具有新的價值和現實意義。當前，加強和創新社會管理，要求政府職能向提供優質服務、維護公平正義、創造良好環境等方向轉變，這一目標訴求需要政府主動履職盡責，主要體現在正確認識權力的來源、切實提升政府能力、重塑政府公共形象、激發公眾參與、踐行責任重點等方面。

一 把權力的來源與人民的主體性相統一

政府要在社會管理實踐中發揮有效作用，其前提是有效運用公共權力，讓公共權力的正效應發揮到最理想狀態。實踐證明，這一理想狀態的實現必須建立在對權力來源的正確認識的基礎之上。黨的十八大報告指出，要奪取中國特色社會主義新勝利，“必須堅持人民主體地位”，保障人民的合法權益，尊重人民的首創精神，讓人們自由地、更好地發揮主體作用。在社會管理的實踐中應努力做到以下幾點。

（一）把權力的獲取與人民的授予相統一

受傳統思想的影響，有些人認為權力是上級機關和領導給的，或認為是自己奮斗得來的，如此等等。在權力的主體是誰、官員的權力來源于哪里、是誰賦予的等相關問題上不清楚，因而在權力的行使上也必然會產生迷茫與錯位。馬克思主義認為，公共權力來自人民，政府手中的權力來源于人民的授予，人民是權力的源泉和主體。政府權力來源于人民，權力的行使者要對人民負責任，同時，權力又是作用于人民的，是對人民的支配權力，所以也要對這種支配行為負責。權力主體與客體之間雖然是支配與被支配的關系，但是被支配者是權力的真正所有者，權力是服務于被支配者的利益的，就是對權力對象承擔責任，只有在此現實條件下，權力與責任才能保持一致。[76]因此，政府在行使權力的時候，就必須遵循人民的意志，不能把個人的意愿強加在民眾身上。在實踐中就是政府把運用好公共權力作為自己的一項責任和義務，維護社會秩序，處理社會事務，謀求公共利益，接受公眾監督。把對權力本源的認識回歸到人民本源上去，把對權力的行使歸位到謀求公共利益上去，把權力的來源與人民的主體性真正統一起來。

（二）把權力的行使與人的發展相統一

在當前社會管理的實踐中，把權力的行使與人們主體性相統一的具體要求是落實“以人為本”的執政理念，最大限度地實現人的全面發展，即人際關系的全面和諧，人的能力的全面提升，人的素質的全面拓展，人的才能的全面發揮，人的需求的全面滿足，人居環境的全面優化。只有這樣，政府作為社會管理的主導力量才能有效地解決當前的系列社會問題，才能提升政府自身的管理能力，為政府的有效管理提供可持續發展的思想動力。

二 把權力的行使與政府能力建設相統一

社會管理是中國在社會轉型時期必須面對的全新課題。隨著經濟發展方式的轉型，特別是公眾民主意識的加強、公眾參與社會建設與管理的內在訴求的增加、維護社會穩定的任務艱巨等諸多問題對政府社會管理能力提出了更新更高的要求，傳統的重管制的行政手段已不適應新的形勢，政府應重新配置和行使公共權力，使其與公眾的需求相一致，從而達到提升政府能力的目的。

（一）社會管理水平的高低是衡量政府能力的重要尺度

所謂政府能力，是指政府推行行政管理的可能性與效力，包括政府能否有效采取集體行動和能否廣泛促進社會的集體性行動兩個方面，其判斷標準在于政府政策目標的實現過程中對于社會發展的推進。[77]政府能力隨著社會發展的不同時期和不同階段有著不同的內容，特別是當前我國正值社會轉型期，各類矛盾凸顯，合理有效地行使公共權力不僅是解決現實社會問題的客觀要求，而且成為加強政府能力建設的重要內容。政府能力建設的重點是伴隨著人們對政府能力的認識的不斷完善而推進的，從宏觀內容上講，以往主要強調政治、經濟、文化三方面的能力建設，現在將社會、生態等能力單獨提出并與原有職能融為一體，無論是理論上還是實踐上都是巨大的進步。從具體實踐層面上看，政府在行使公共權力的同時，竭力提升政府的規劃發展能力、社會控制能力、資源整合能力、關系協調能力和危機處理能力等，構建各能力相互協調的發展機制，形成政府管理社會、服務社會、發展社會的綜合力。

（二）公共權力的合理分配和行使是政府能力提升的關鍵

社會管理離不開公共權力的合理分配、離不開公共權力的正確行使、離不開公共權力作用的有效發揮，而這些價值訴求既是政府能力有效發揮的結果，同時又是政府能力建設的目的所在。因此，打破傳統認識的局限性，把對公共權力的正確認識和有效行使作為政府能力建設的首要環節和前提條件，體現權力的公共性、民本性，讓權力更好地服務公眾需求，服務社會發展，避免權力的部門化、個人化，無疑會增強政府的公信力，促進政府社會治理能力的提升。

三 把權力的運用與塑造政府形象相統一

正確行使公共權力是塑造良好政府形象的重要內容。權力的運行是一個過程，如何運行反映出權力擁有者對權力的認識水平。政府依法、規范、透明行使公共權力有利于自身形象的提升，反之則有損政府形象。目前要使權力的運用與政府形象塑造相統一，從認識到實踐應把握兩點。

（一）政府形象與權力的行使緊密相連

良好的政府形象包括領導者形象，是政府系統向社會提供的“公共產品”。[78]按照形象識別系統的觀點，政府行使權力可歸入“行為識別系統”的范疇，即政府通過合法、規范、透明的方式行使權力，避免權力的濫用，足以改善民眾對政府的不良看法，增強政府的權威，樹立政府的良好形象。然而，由于受經濟和社會發展水平的限制，特別是受社會分工結構的制約，公共權力又不得不由少數人來行使，致使行政權力在現代民主社會依然保留許多諸如利益倒錯、權力角逐和特權化等特性。[79]孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才會休止。[80]正是由于權力的一些特征和行使權力的人的隨意性和膨脹性，導致權力濫用的現象時有發生，現實中許多腐敗的、以權謀私的案例，使公眾對政府的形象認可度下降。政府運用公共權力為民服務的正效應還沒很好地植入人心，腐敗案例特別是高層官員的腐敗問題足以讓濫用權力的負效應“發揚光大”，甚至抵消權力的正效應，讓政府形象受損。

（二）防止權力濫用是樹立政府形象的關鍵

要重塑政府良好形象，首先應該從防止政府權力濫用開始。孟德斯鳩認為，從事物的本質來看，要防止權力的濫用，就必須以權力約束權力。[81]因此，必須建立權力制約機制以規范權力的行使。按照外因與內因對事物的作用來看，首先是自律制約機制的建立，其次是他律制約機制的建立。關于自律制約機制的建立，關鍵在于行政主體必須正確認識手中的權力來源和行使權力的目的，明確自己的責任和義務，并以合理、合法的手段忠實履行之，以民為本，以德從善，堅持時時警醒自己，確保“善政”實施。他律機制的建立，關鍵在于監督機制的完善和懲戒機制的強化。所謂完善監督機制，是指在現有的機制之上，重點強化公眾的監督，目前政府信息不透明，公眾監督流于形式，甚至無從監督，致使權力的主人無法掌控權力的運行。解決的辦法就是政府必須“陽光行政”，將權力置于公眾的視線之內，從而減少權力的濫用。同時強化懲戒機制，加大濫用職權的成本，讓權力行使者對濫用權力的后果深感害怕。比如，若以制度的形式規定“有案底（濫用權力）者一律不再擔任公務員”，等等，想必一些官員的違法行為會另有選擇。綜上所述，在社會管理中，政府權力的行使對民要“清”，對己要“嚴”，政府公共形象必然會獲得公眾的認可和尊重。

四 把權力的運行與激發公眾參與相統一

現代民主社會要求政府在行使權力時充分體現公眾的意愿，從“為民做主”向“由民做主”轉變。在社會管理過程中就是要最大限度地激發公眾的參與熱情，建立公眾參與的渠道，保證公眾參與的效果，這本身就是政府社會管理的重要責任，同時也是政府運用權力的具體體現，行使權力與公眾參與二者統一于社會管理的實踐中。在我國，公眾參與實踐活動及其理論研究始于20世紀90年代后期，開始作用于環境保護、城市規劃等領域，后來較快地在其他一些領域也逐步興起，但目前還很不完善，很多停留在形式上。因此，政府應更新觀念，創新思維，采取切實可行的措施將公眾參與真正落到實處，是當前政府義不容辭的神圣責任。

（一）完善公眾參與制度必須堅持公眾的主體性

堅持公眾的主體性就是堅持馬克思主義的群眾觀，它包括群眾意識（包括依靠群眾、代表群眾利益和為群眾著想）、群眾主體地位、走群眾路線（政策及決策基礎的源頭是從群眾中來，形成后再回到群眾中去等方面的內容）。它要求在實踐中真正“一切為了群眾，一切依靠群眾”，全心全意為人民服務。因此，在設置公眾參與制度時，必須真正把公眾參與制度當作彰顯人民群眾權益需求的一種重要民主制度，當作人民真正參與行使國家權力、管理社會事務的政治制度，而非涂脂抹粉的政績工程。[82]

（二）政府應進一步創新公眾參與的渠道

公眾目前主要以代表、聽證等形式參與一些政府的決策活動，渠道有限阻礙了民智民意的順暢表達，造成政府不能及時地了解和掌握民眾的意愿，不能準確地判斷民情，致使常做出一些政府自認為合理而群眾反對的事情（好心辦壞事）。比如四川什邡事件就是教訓：政府在項目開工前沒有充分聽取民意，沒有讓公眾參與論證，而且項目在“秘密”狀態下破土動工，從2012年6月29日什邡群眾得知項目開工后開始醞釀抗議，并以“流血”的方式換得政府于4天后（即7月3日）表示“不再建設”的承諾。在這場事件中，政府輸掉了公信力，群眾付出了血、淚、傷、痛、安全感的代價。試想，在項目開工前公示項目的利與弊，放下身段多渠道傾聽群眾意見，回應民眾對環境污染、健康威脅的擔憂，面對利益分歧點安排企業、民眾、官方進行理性協商與溝通……如果不作小圈子決策，程序都透明，公眾參與廣泛，官民溝通又充分，民間何至有如此大的反彈？[83]

（三）公眾參與內容要最大限度地拓展

不難發現，目前公眾參與的內容主要集中在城市項目規劃、出租車價格等方面，而與公眾息息相關的社會領域的內容參與甚少，特別是相關的政府決策，公眾幾乎無法參與。由于一些情況不透明，無論公眾參與的內容還是參與的深度都十分有限，因而公民的意愿很難得到順暢充分的表達。

五 把權力的分配與政府責任重心相統一

政府在不同的時期和社會發展的不同階段的責任重心并不完全相同，這就要求政府在權力的分配上保持動態性，隨時根據公眾的需求與環境的需要調整權力重心，實現權力分配與責任重心相一致。社會管理中政府的責任重心主要體現在維護社會穩定、提供公共產品、保障公民權利和實現社會公正等方面。

（一）維護社會穩定是社會秩序良性運行的現實要求

當前，我國正處于社會轉型的特殊時期，社會發展與矛盾凸顯并存，各類群體性事件頻發，致使政府維護社會穩定的任務與責任異常艱巨。如何維護社會穩定以確保社會的良性運行呢？以帕森斯為代表的結構功能主義對社會秩序問題進行了較深入的分析，他們積極思考社會如何才能達到和諧運行。帕森斯從系統整合的角度，提出了著名的AGIL分析框架。“他把行動系統分為四個子系統：社會系統、人格系統、文化系統和行為有機體系統。這些子系統又可以進一步分為子子系統。例如，他把社會子系統分為經濟、政治、社會和社區等四個子子系統。這些系統之間相互依存、相互影響，它們各自執行著不同的功能，以共同維持整個系統的運行。”[84]根據結構功能主義的觀點不難看出，要構建和諧的社會秩序，應從整體上把握影響社會穩定的要素，隨時掌握影響社會運行的條件和機制，妥善處理經濟建設、政治建設、文化建設、生態建設和社會建設的關系，是當前政府面臨的重要責任。

（二）提供公共產品是體現政府公共性本質的需要

政府的第一本質屬性是公共性，公共性決定政府為公民提供公共產品是政府不可推卸的責任和義務。由于諸多原因，政府在社會建設和管理的實踐中，人們常把關注的焦點集中在政府如何實現經濟目標、提高經濟效益上，而對體現政府本質屬性的“公共性”卻不予重視。正是公共性的缺失，使在對政府進行績效考核時，缺少了對公民社會質量指標（基尼系數、恩格爾系數等）、社會公共事業的發展（人口平均預期壽命、平均受教育年限、社區文化建設、就業指標、公共設施）以及環境等項目的評估，從而導致行政行為影響社會的良性發展。[85]目前，政府要在社會管理中發揮有效作用，無論是思想層面還是實踐層面都必須首先堅守政府的本質屬性，找回失落的公共性，為廣大民眾提供充足、優質且急需的公共產品和公共服務，政府的權力行使應在這一方面有更大的作為。

（三）保障公民權利是民本政府的責任之基

在社會發展中，真正的合法性在于有效地解決人民群眾的切身問題，有效為人民群眾謀取幸福生活。[86]在民主制度下，保障公民權利是制度安排和程序設計的主要目的，權力和責任一致，從積極意義上講，就是要為公民參與政治生活創造條件，并為公民權利提供充分的保障。從消極意義上講，就是要防止并懲戒以公共權力侵犯公民權利的行為。[87]在社會管理實踐中，政府只有將公共權力的行使與保障公民的權利相統一，才能獲得公民的認同。當前政府應切實保障公民的參與權、知情權、就業權、生存權、發展權和社會保障等相關權利，不僅讓公民能體面地生活，而且還要幸福地生活。正如洛克所說，“政府所有的一切權力，既然只是為社會謀幸福，因而不應該是專斷的和憑一時高興的，而是應該根據既定的和公布的法律來執行”[88]。因此，政府應該合理用權，激發公眾參與，制定優良的公共政策，更好地保障公民各項權利，是和諧社會建設中政府的責任重心。

（四）實現社會公正是政府價值的最終體現

羅爾斯在其《正義論》中寫道，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”[89]。這一著名論斷深刻說明了社會公正的重大價值，這對我們確立社會管理的目標和權力行使的重點無疑具有積極的指導意義。實現社會公正，從古至今一直都是人們的價值追求，社會主義制度的建立為這一價值的實現提供了制度保障，因為社會主義制度的本質就是尋求公平和正義的制度。近年來，社會結構的劇烈變化，社會分配失衡，社會矛盾凸顯，催生了公民的社會公正意識和理念，這對加強和創新社會管理產生深刻的影響。政府作為公共權力的行使者，努力實現社會公正是踐行政府責任的具體體現，是實現權力與責任的統一。在社會管理中政府實行社會公正的責任在于運用公共權力創造公正的機會、過程和結果，即機會公正、過程公正和結果公正，這三方面是保障社會公正實現的重中之重。首先，機會公正是公正價值實現的起點。羅爾斯在正義論中強調“公平的機會優于差別原則”[90]。政府應為廣大民眾創造充分的參與機會、就業機會、學習機會、培訓機會，消除現實中的等級歧視、就業歧視、性別歧視、工種歧視等障礙，讓公眾充分感受到不被歧視，而是有體面生活的機會。其次，程序公正是實現社會公正的保障。它解決了如何實現社會公正的問題。“程序正義是一種監督和高于它所達到的結果正義的價值，當程序包含對受其影響的人們的一種尊重時，我們能夠最好地理解它的這個獨特性質。”[91]要實現程序公正，政府的首要責任是設計合理的運行程序，并確保程序穩定，維護程序的權威。社會管理中行使權力的過程要透明，公民隨時知曉目標實現的過程與進度。再次，結果公正是社會公正追求的目標，是機會公正和程序公正的落腳點。恩格斯指出，應當“結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的情況，使所有人共同享受大家創造出來的福利，使社會全體成員的才能得到全面的發展”[92]。在社會管理中政府應制定權威合理的制度甚至法律來保障公民公平地享有社會發展的成果，縮小貧富差距，關愛弱勢群體，調整分配格局，讓社會成員能夠切實感受到社會公正對個人幸福感的滋潤。正如一位專家所言，“人是有理想的，人創造政府的宗旨是為個人能夠過上理性的正義的社會生活。因此，政府的根本目的是創造和保護公民和社會的‘公正幸福’（公共利益），這是一個政治體系正義與否的根本標準”[93]。

[本文獲國家民委民族問題研究2010年度課題“民族地區基層政府領導力與社會穩定問題研究”（GM-2010-042）項目資助，并發表于《社會主義研究》2013年第2期]