第三節(jié) 中西公務(wù)員制度產(chǎn)生的時(shí)代背景比較

系統(tǒng)管理理論認(rèn)為，管理過(guò)程中的環(huán)境因素復(fù)雜多變，要尋求一種唯一的、永恒的管理方式是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的，因而應(yīng)當(dāng)隨著環(huán)境的變遷來(lái)選擇管理方式和管理制度。有什么樣的環(huán)境，就有什么樣的制度[8]。一國(guó)的生態(tài)環(huán)境對(duì)其行政具有深刻的影響，中西公務(wù)員制度比較研究須立足于各國(guó)的生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)之上，分析中西公務(wù)員制度產(chǎn)生的時(shí)代背景具有重要意義，因此，需要思考行政環(huán)境如何決定和制約人事行政制度及人事行政模式的選擇，人事行政又是怎樣不斷地改造著行政環(huán)境。

一 政治影響因素比較

古德諾認(rèn)為，任何國(guó)家都存在政治和行政兩種功能，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行，政治必須對(duì)行政進(jìn)行必要的控制，以保證政府的民主性和高效率[9]。西方主要資本主義國(guó)家的國(guó)家公務(wù)員制度的產(chǎn)生是與資本主義制度的發(fā)展緊密相連的，它主要服務(wù)于資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治者。在資產(chǎn)階級(jí)革命取得勝利之后，政府的行政管理在社會(huì)生活中的作用逐漸增強(qiáng)，例如就業(yè)、教育、醫(yī)療服務(wù)等的需求，要求政府?dāng)U大職能，增加工作人員，因此，政府機(jī)構(gòu)隨之?dāng)U大。但是，當(dāng)時(shí)采取的主要是“政黨分肥制”，即經(jīng)過(guò)選民選舉產(chǎn)生的政黨會(huì)分配官員職位，一方面，導(dǎo)致政務(wù)職位與利益掛鉤，容易出現(xiàn)權(quán)錢交易；另一方面，隨著政黨政治的大換血，會(huì)導(dǎo)致政府工作銜接困難，工作效率極其低下，影響了行政管理的效果。“政黨分肥制”影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一批思想家及改革家，如馬克斯·韋伯、伍德羅·威爾遜等，倡導(dǎo)由民主選舉、政黨政治和議會(huì)制度來(lái)保證民主，由政治上保持中立的、經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的公務(wù)員來(lái)提高效率。在這樣的政治背景下，19世紀(jì)中葉，西方一些國(guó)家建立了自己的國(guó)家公務(wù)員制度。

新中國(guó)成立后，在學(xué)習(xí)和借鑒蘇聯(lián)的干部人事管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為配合社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的干部路線、方針和政策的指導(dǎo)下，新中國(guó)的干部人事制度建立起來(lái)。新中國(guó)的干部人事制度為鞏固人民政權(quán)、恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會(huì)主義起到了重要的保障作用，但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入發(fā)展，干部人事制度在發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。一方面，“國(guó)家干部”這個(gè)概念過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有一個(gè)清晰的定義，導(dǎo)致除黨政機(jī)關(guān)工作人員外，各個(gè)事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、各類企業(yè)的技術(shù)人員也被稱為“國(guó)家干部”，這樣模糊地以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理不同類別的工作人員，導(dǎo)致管理混亂、效率低下等問(wèn)題。另一方面，管理方式單一陳舊，基本上采用吸收錄用方式來(lái)錄用干部；采取計(jì)劃調(diào)配的方式來(lái)調(diào)配干部；采取自上而下的方式來(lái)委任干部；采用單一退休的方式來(lái)更換干部等。鄧小平曾指出：“我們的黨政機(jī)構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，長(zhǎng)期缺乏嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺乏對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)乃至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定。”正是在這種歷史背景下，鄧小平在1980年提出了“堅(jiān)決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度”的號(hào)召。

二 經(jīng)濟(jì)影響因素比較

經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)行政管理有決定性作用，公共行政模式是由經(jīng)濟(jì)環(huán)境所決定和塑造的。19世紀(jì)中葉以后，西方各國(guó)逐漸完成了工業(yè)革命，出現(xiàn)了前所未有的發(fā)展速度，商品經(jīng)濟(jì)秩序基本形成，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展給國(guó)家的政治生活帶來(lái)了很大的影響。一是日益壯大的資產(chǎn)階級(jí)要求建立一個(gè)廉潔、高效的政府來(lái)維護(hù)資本主義生產(chǎn)關(guān)系、促進(jìn)資本主義生產(chǎn)力的發(fā)展，為鞏固資產(chǎn)階級(jí)的地位助力。二是隨著資本主義市場(chǎng)的開拓，國(guó)家與國(guó)家間的聯(lián)系日益緊密，為加快向國(guó)外擴(kuò)張的步伐，需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府為資本家提供支撐與保障。三是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)也在不斷進(jìn)步，政府不但要承擔(dān)治安、國(guó)防、稅收等傳統(tǒng)事務(wù)，而且日益增加對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)事務(wù)的管理[10]。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展要求改革人事制度，建立國(guó)家公務(wù)員制度。

隨著我國(guó)原有的干部體制弊端日益暴露，如干部職責(zé)不清、辦事積極性不高、人浮于事、辦事效率低下、貪污腐敗等，影響了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行積極的引導(dǎo)，創(chuàng)造公平公正、開放競(jìng)爭(zhēng)、積極進(jìn)取的發(fā)展環(huán)境，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外聯(lián)系，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，因此，對(duì)政府行政管理尤其是人事管理提出了更高的要求，需要打造一支專業(yè)型、高效型、廉潔型、服務(wù)型的政府工作隊(duì)伍。公務(wù)員制度符合現(xiàn)代化科學(xué)管理的要求，改革原有的干部人事制度、建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公務(wù)員制度是時(shí)代發(fā)展的需求。

三 文化影響因素比較

文化因素滲透到社會(huì)系統(tǒng)的各領(lǐng)域，它對(duì)行政系統(tǒng)有著廣泛而深遠(yuǎn)的影響，一國(guó)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化的結(jié)合程度塑造出豐富多彩的管理理念和管理方式。民主主義的政治文化是西方公務(wù)員制度產(chǎn)生的社會(huì)文化背景。在歐洲封建社會(huì)時(shí)期，社會(huì)階層固化，社會(huì)平民不能擔(dān)任重要官職。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，資產(chǎn)階級(jí)興起并逐漸壯大，在經(jīng)濟(jì)上的地位日益突出，但是，政治上卻不能掌握權(quán)力。于是資產(chǎn)階級(jí)在大革命中提出“天賦人權(quán)”“人人生而平等”“公民是國(guó)家的主人”等口號(hào)，如《獨(dú)立宣言》和《人權(quán)宣言》就明確地為資產(chǎn)階級(jí)沖破封建傳統(tǒng)牢籠，為資產(chǎn)階級(jí)參政、建立現(xiàn)代公務(wù)員制度提供了理論依據(jù)。西方公務(wù)員制度中的公開競(jìng)爭(zhēng)考試錄用為資產(chǎn)階級(jí)和其他社會(huì)階級(jí)提供了參政途徑，體現(xiàn)了民主政治的要求，推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展。

中國(guó)公務(wù)員制度的產(chǎn)生和發(fā)展有著鮮明的中國(guó)特色。隨著思想解放和文化的發(fā)展，再加上西方國(guó)家公務(wù)員制度得到了充分介紹，思想觀念更新引導(dǎo)著干部人事制度進(jìn)一步改革，“大鍋飯”“官本位”“鐵飯碗”“能進(jìn)不能出”“能上不能下”等舊的傳統(tǒng)觀念遭到?jīng)_擊，公開、民主、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)等觀念取而代之，引導(dǎo)著政府部門人事管理領(lǐng)域改革的發(fā)展。“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”帶來(lái)的思想解放為中國(guó)公務(wù)員制度的建立做了思想準(zhǔn)備。在鄧小平理論的指引下，在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，建立與人民觀念相適應(yīng)的、有中國(guó)特色的公務(wù)員制度取得了豐碩的成果。

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[1] 任爽、石慶環(huán)：《科舉制度與公務(wù)員制度》，商務(wù)印書館2001年版，第128頁(yè)。

[2] 賀琴：《中西方公務(wù)員制度的比較研究》，《法治與社會(huì)》2017年第2期。

[3] 黃元龍：《新公共管理理論的啟示》（浙江省民政廳），2009年8月31日，http://www.zjmz.gov.cn/il.htm？a=si&id=4028e481234a4f7a01236e24b61c009a，2019年1月24日。

[4] 劉小紅：《新公共管理視野下的公務(wù)員制度改革》，《行政與法》2003年第6期。

[5] 《馬克思恩格斯全集》第39卷，人民出版社1956年版，第406頁(yè)。

[6] 舒放、王克良：《國(guó)家公務(wù)員制度》（第二版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第37頁(yè)。

[7] 黃達(dá)強(qiáng)、朱慶芳：《各國(guó)公務(wù)員制度比較研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1990年版，第1頁(yè)。

[8] 張潤(rùn)書：《行政學(xué)》，三民書局1979年版，第479頁(yè)。

[9] [美]弗蘭克·J.古德諾：《政治與行政》，華夏出版社1987年版，第21頁(yè)。

[10] 張鳳奎：《中西公務(wù)員制度產(chǎn)生的時(shí)代背景比較研究》，《空軍政治學(xué)院學(xué)報(bào)》1995年第3期。