第二節 中西公務員制度比較研究方法和意義

比較公務員制度就是用比較的方法，對各國公務員制度進行比較分析，屬于人事行政與國家政治的交叉研究范圍。比較研究各國公務員制度，探討中西公務員制度中的一般規律，可以為實施和完善我國的公務員制度提供有益的借鑒和依據。

一 中西公務員制度比較的研究方法

中西公務員制度比較研究的基本方法是堅持馬克思主義辯證唯物主義和歷史唯物主義方法。恩格斯曾經指出：“馬克思的整個世界觀不是教義，而是方法。它提供的不是現成的教條，而是進一步研究的出發點和供這種研究使用的方法。”[5]本書將當代西方國家公務員制度視為一個與中國國家公務員制度相對應的整體來加以比較研究，我們用辯證唯物主義認識論對中西公務員制度進行比較分析，找出中西公務員制度中的異同與優劣。同時用歷史唯物主義方法，從中西公務員制度的變化發展中概括總結出規律，揭示其經驗中的本質內容。在研究中，一方面，要注重理論研究，深入解析中西憲法、法律所規定的公務員制度，研究其從產生及發展過程中的變化，其中縱向包括各項公務員制度內容的不斷完善、深入發展，橫向包括公務員制度研究范圍的不斷擴展；另一方面，將憲法與法律所規定的公務員制度內容與各國公務員制度的實際制定、實施運作、績效反饋等結合起來，進行中西公務員制度比較研究，力圖做到動靜結合，更加全面、生動地了解、對比中西公務員制度。因此，本書在進行中西公務員制度的比較時，不是簡單地羅列各國公務員制度，而是對其進行深度分析，探討各國公務員制度發展的社會生態環境，包括政治、經濟、社會、文化背景等，總結公務員發展的內在精神。

在比較研究方法中，應科學地、辯證地用發展的眼光來看待各國的國家公務員制度。當今世界是矛盾的統一體，世界的各種力量既對立又統一，這就要求我們全面地把握矛盾的對立和統一兩個方面，能夠把同一的事物區別開來，又能把對立的事物聯系起來，做到同中求異和異中求同，以推動世界的發展。各國公務員制度存在差異，但世界是豐富多彩的，存在差異，各種文明才能相互借鑒、共同提高；強調一律，只會導致人類文明僵化、失去動力。世界處于不斷變化和發展之中，我們要用發展的眼光來看待問題，堅持從實際出發，一切以時間、地點和條件為轉移。

在比較分析中西公務員制度的過程中，要緊緊把握邏輯性、系統性和目的性。我們對公務員制度中各個單項制度進行了中西比較，總體依據公務員進口、管理、出口的內在邏輯順序進行分析。同時，也時刻注重中西公務員制度比較分析的目的性，把著眼點、立足點和歸宿點都集中在中國本身的基本國情，目的是在比較分析的基礎上，吸收和借鑒國外優秀的公務員制度為中國公務員制度的完善服務。

二 中西公務員制度比較研究的意義

（一）完善公務員制度建設

在中國建立公務員制度，目的是革除以往干部人事制度的弊端，改革各項管理體制和管理制度，適應中國建立社會主義市場經濟體制的需要，促進社會主義現代化建設和各項事業的發展，標志著中國特色國家行政機關新的人事管理制度的確立。中國公務員制度建設開始于20世紀80年代中期，歷經了理論準備、試點試驗和全面實施三個階段，最終建立。

經過多年的探索與實踐，中國的公務員制度建設初步實現了由傳統的人事制度向現代公務員制度的轉變，但是，在中國公務員制度建立的過程中，中國可以說借鑒了很多西方國家公務員制度的寶貴經驗，例如，中國在國家公務員制度的設計、修改和實施的過程中既總結了長期以來的經驗，又吸收和借鑒了西方文官制度中一些科學的管理方法，如公開考試、擇優錄用、職位分類、功績制、法治化等內容。中國今后如能在繼續積極借鑒吸取寶貴經驗的同時，又注重立足于國情，將對中國公務員制度的完善具有非常大的促進意義。

隨著時代在不斷地發展、進步，西方國家的公務員制度也在不斷地調整、完善，以滿足民眾對政府實現高效率、高效益地提供公共服務的需要。在行政改革中，西方國家公務員制度呈現了不少新的變化，如美國國會于20世紀90年代曾通過法案允許公務員在下班時間參與政治活動，雖然后來該法案未被通過，但是，就公務員可否參與政治活動出現了松動現象；人事分類制度趨向簡化和融合，不少國家對職位分類制度進行了簡化，同時，在某些國家職位分類與品位分類出現了融合趨勢。

（二）優化公務員人才隊伍

中西公務員在分類、政治要求、選拔標準、服務宗旨和福利待遇等方面存在較大的差異，但兩者之間均有相互借鑒的可能，中西公務員制度比較研究在優化公務員人才隊伍方面也就具有意義。在公務員分類中，西方國家的公務員通常分為政務類和業務類兩種；中國國家公務員可分為各級人民政府組成人員的公務員和一般公務員。在政治要求中，西方國家規定公務員不得參與黨派斗爭活動，中國國家公務員不僅可以參加政黨活動，而且應積極參與國家政治生活。在選拔標準方面，西方國家中以英國為代表強調通才，看重教育程度；以美國為代表則強調專才，看重專門技能和技術。在服務宗旨方面，西方國家是政府的雇員，形成一個封閉性的獨立利益集團；中國國家公務員代表廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。在福利待遇方面，西方國家公務員享有較高的薪資待遇和福利水平，高于企業平均水平；中國國家公務員收入總體水平相當于社會的中等收入者。

通過國外公務員管理和中國公務員管理對比，可以得到如下啟示：一是要把握公務員入口。把握公平、公正、競爭、擇優等原則，實行優勝劣汰，同時，可以適當引入聘任制，營造良性競爭的內部環境，促進公務員隊伍整體素質的提升。二是要進一步健全中國的職位分類制度。發展綜合管理類、專業技術類和行政執法類三類，同時理順職務層次與級別的關系，改革非領導職務，傾斜基層公務員晉升和福利待遇等，以促進公務員職業規劃更加優化，增加公務員工作的熱情和信心。三是要加強公務員法制建設。中國公務員制度起步晚，僅靠一部《公務員法》無法徹底解決很多問題，還有很多方面需要實踐、借鑒和創新，需要不斷地完善法律來保障公務員隊伍的權益。在公務員職務和級別上，《公務員法》第十四條規定，“各職位類別的適用范圍由國家另行規定”，這表明在對職位分類的探索上，中國的公務員管理的法治建設還需要進一步加強[6]。法制建設對于公務員反腐敗具有關鍵性作用，建設一支廉潔、高效的公務員隊伍是民眾強烈的愿望，也是各國公務員管理中需要著力解決的問題。通過公務員制度比較，分析中國公務員制度在人才隊伍建設中存在的問題，通過吸收和借鑒有益的經驗，有利于優化公務員人才隊伍。

（三）提高行政效率

現代政府系統包含兩大組成部分，即其機構子系統和人員子系統，公務員制度是人員子系統中進步、有效的人事管理制度，它同現代政府科學管理有密切的關系，在現代政府系統中具有重要的地位和作用。國家公務員制度是適應現代政府職能的發展和政府管理方式的變化、實現管理科學化的需要而建立的，不斷完善國家公務員制度是當代社會發展中的共同趨勢[7]。公務員隊伍專業素質增強與分工更加明確的優化建設，能滿足政府機構的增加和職能擴展等的需求，同時也適應了現代政府民主化、法制化、科學化、現代化、社會化的管理方式，使政府管理緊而不死、活而不亂、井然有序、效益顯著，促進了政府部門行政效率的顯著提高。

公務員的行政效率對一個國家的政治、經濟發展有著重要影響。在全球化的背景下，中國與西方國家都需要建立一個高效率的政府，行政效率高低的決定性因素之一就是公務員制度是否科學，因此，完善公務員制度成為政府提高行政效率的必然要求。中西公務員制度比較研究對于提高行政效率具有重要意義，在中西公務員制度比較和借鑒的基礎之上，有利于建立統一性的標準化的公務員管理制度，打造精干、高效和強有力的行政工作系統。如優化公務員分類管理制度，有利于強化公務員分工，推動干部人事制度的全面改革；完善公務員選拔錄用，有利于招錄高素質公務員；開展公務員培訓，有利于增強公務員業務水平能力；加強公務員考核激勵、福利保障機制等以提高公務員工作熱情和信心等，公務員管理的能力與水平決定著公務員的工作效率與效果，決定著政府部門職能發揮的程度。