第二章 中西公務員制度體系比較

第一節(jié) 中國公務員制度體系

一 我國公務員與公務員制度的概念

（一）公務員的概念及范疇

在我國，不同的時代對公務員有著不同的概念界定。我國是在1987年黨的十三大報告中首次提到“公務員”一詞的，當時把公務員界定為“政府中行使國家權(quán)力、執(zhí)行國家公務的人員”，并指出，干部人事制度改革的重點是建立公務員制度。1993年，國務院頒布的《國家公務員暫行條例》規(guī)定：“公務員即各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)和各民主黨派機關(guān)工作人員僅作參照管理。”為了加強對公務員的管理，2005年十屆全國人大常務會十五次會議通過并于2006年1月1日起正式施行的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》），將我國公務員的范圍擴大至依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。因此，現(xiàn)今的公務員不僅限于各級國家行政機關(guān)人員，對所有同時具備依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員都納入了公務員的范圍。具體來說，各級政府機關(guān)、人大機關(guān)、共產(chǎn)黨機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、民主黨派機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)除工勤人員以外的工作人員都符合公務員含義的要求。需要說明的是，這些機關(guān)所屬的事業(yè)單位，如信息中心、學會、研究機構(gòu)等人員，并不納入公務員范圍，他們采用的是事業(yè)單位編制。

《公務員法》對公務員范圍的擴大也引起過學者的爭議，諸如擔心對不同性質(zhì)的公務人員應用相同的法律不符合分類管理的原則、黨政機關(guān)與行政機關(guān)的晉升考核標準截然不同等。實際上，《公務員法》是基于我國政治制度的基本特點、干部人事管理的現(xiàn)實情況和發(fā)達資本主義國家的經(jīng)驗，并未涉及不同類型公務人員的職能和工作方式，《公務員法》中的錄用、考核等程序規(guī)定，大部分是針對政府機關(guān)工作人員，而對其他機關(guān)的具體管理方式和工作要求在各自的配套法規(guī)中具體說明。

（二）公務員制度的概念

公務員是國家政治制度的執(zhí)行者，公務員制度服務于國家主要的政治制度。公務員制度的實質(zhì)是把國家主要政治制度通過公務員制度得以實現(xiàn)和具體化，由公務員系統(tǒng)逐級落實[1]。因此，公務員制度是人事行政的一種科學管理制度，它是人事管理制度發(fā)展的現(xiàn)代形態(tài)。公務員制度通過制定一整套完備的法律法規(guī)體系，規(guī)范公務員的行政行為，從而保證國家層面的人事管理能依法進行。一個國家的公務員制度是該國行政制度架構(gòu)的核心，公務員制度的優(yōu)劣決定著其政府職能是否得到有效發(fā)揮，因此，需要建立一整套制度包括人員招聘、選拔、職務分析、績效評估、獎懲制度的設計與管理，其目的在于選賢任能，提高行政效率。

《國家公務員暫行條例》的頒布實施，標志著我國公務員制度體系的初步形成，自此公務員管理邁上規(guī)范化、法制化、科學化的軌道，公務員制度的價值和功能也得到了初步顯現(xiàn)。《公務員法》的問世則是對我國公務員制度的進一步發(fā)展，它總結(jié)了我國公務員制度實施十幾年的經(jīng)驗和進一步完善公務員制度的需要，彌補了我國在干部人事管理方面的法律空白。在《公務員法》的框架下，我國公務員制度明確和完善了四個運行機制。一是新陳代謝機制。《公務員法》對公務員隊伍的“進口”“中間”和“出口”三個環(huán)節(jié)都作了詳細規(guī)定。“進口”嚴格，“中間”激活，“出口”暢通，能進能出，符合人性化要求。二是競爭擇優(yōu)機制。《公務員法》明確規(guī)定了公務員的錄用公開、公正、公平，考核嚴格，優(yōu)勝劣汰，獎罰分明，職務晉升程序嚴格，領(lǐng)導職務實行競爭上崗等從程序到結(jié)果方面的基本規(guī)范與要求。三是權(quán)益保障機制，我國現(xiàn)今的公務員制度包含工資福利保險制度、權(quán)利及申訴控告制度等，顯著體現(xiàn)了公務員制度對公務員權(quán)益的保障。四是監(jiān)督約束機制。《公務員法》規(guī)定了公務員的義務和紀律，明確規(guī)定了懲戒制度、辭退制度、領(lǐng)導人員引咎辭職、責令辭職等制度，作為對公務員嚴格監(jiān)督的制度保障。

二 我國公務員制度的建立和發(fā)展

（一）我國公務員制度的建立

我國公務員制度的建立是一個漸進決策的過程，可謂是“摸著石頭過河”，在不斷探索中積累經(jīng)驗，在不斷改進中探索并尋求發(fā)展的過程。

1984—1989年為調(diào)研準備階段，主要以研究、草擬法規(guī)為重點。1987年，黨的十三大作出建立國家公務員制度的決策。1988年，七屆全國人大一次會議進一步提出要“抓緊建立和逐步實施國家公務員制度”。至此，國家公務員制度和公務員條例的起草工作，得到了黨和國家最高權(quán)力機關(guān)的批準。根據(jù)“邊實踐、邊探索、邊修改條例”的精神，有關(guān)部門首先在審計署等6個國務院部門中進行國家公務員制度試點。1990年又擴大到哈爾濱和深圳。

1993年之后的6年為推行實施階段。在自1993年10月1日起《國家公務員暫行條例》施行后，國務院提出，“爭取用三年或更多一點時間在全國基本建立起國家公務員制度，然后再逐步加以完善”。到1998年年底，全國公務員制度入軌工作基本到位，中國特色的國家公務員制度在五級政府機關(guān)基本建立，彰顯了蓬勃的生命力。1998年，公務員制度進入了健全完善階段。新的行政管理體制目標的提出，為建設高素質(zhì)、專業(yè)化的公務員隊伍奠定了良好的基礎。黨的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公務員制度，為21世紀公務員隊伍建設和制度建設指明了方向。

中國國家公務員制度的建立為公務員管理提供了基本法律依據(jù)。它學習和借鑒了西方文官制度的一些積極內(nèi)容，繼承和發(fā)揚了中國干部人事管理工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)和吸收了黨的十一屆三中全會以來干部人事制度改革的經(jīng)驗和成果，并用法律的形式加以系統(tǒng)化和制度化。由于國家公務員制度是公務員法規(guī)體系中的基礎性法規(guī)和總的章程，只能規(guī)定公務員管理中的一些基本原則和方法，所以，與之相配套的制度體系還必須在執(zhí)行過程中發(fā)展和完善，并逐漸優(yōu)化。

（二）我國公務員制度的發(fā)展

1993年10月1日，《國家公務員暫行條例》正式頒布，標志著我國公務員制度的誕生。此后，全國各地自上而下逐步開始建立和推行國家公務員制度。當時，國務院明確提出：“爭取用三年或更多一點時間在全國范圍內(nèi)基本建立起國家公務員制度，然后再逐步加以完善。”按照中央部署，各級組織人事部門秉承“整體推進，突出重點，分步到位”的思路，從1994年重點抓考錄制度的建立實施、嚴把公務員隊伍“進口”開始，一年一個重點，公務員制度建設穩(wěn)步推進：凡進必考機制基本建立；制度開始運行；獎勵制度發(fā)揮有效作用；競爭上崗制度逐步推開；輪崗、回避初見成效；“出口”初步暢通；培訓開始步入軌道；廉政約束機制發(fā)揮作用；公務員權(quán)利有了保障。其間最重要的成果，當首推公務員管理法規(guī)體系初步形成，集中體現(xiàn)為以《國家公務員暫行條例》為主，與之配套的幾十個單項法規(guī)和實施細則相繼頒布，涉及公務員錄用、考核、獎懲、職務任免等多個方面。

2005年4月27日，十屆全國人大常委會十五次會議審議通過了《中華人民共和國公務員法》。《公務員法》以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持黨管干部原則，依據(jù)憲法，結(jié)合干部人事制度建設的實踐，以法律的形式明確了公務員管理方面的一系列重大問題，是我國50多年來干部人事管理方面第一部總章程性質(zhì)的法律。《公務員法》的頒布實施，是我國社會主義民主與法制建設中的一件大事，在我國干部人事制度發(fā)展史上具有里程碑意義，標志著公務員管理進入法制化的新階段，標志著中國特色國家公務員制度已經(jīng)形成。

《公務員法》在《國家公務員暫行條例》的基礎上有了新的發(fā)展和創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是健全了干部人事管理機制。包括新陳代謝機制、競爭擇優(yōu)機制、權(quán)益保障機制和監(jiān)督約束機制。二是調(diào)整了公務員的范圍。確定凡依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員都是公務員。與《公務員暫行條例》相比，公務員范圍由行政機關(guān)工作人員擴大到中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和各民主黨派機關(guān)的工作人員。三是確立了分類管理原則。國家對公務員實行分類管理，按照職位的性質(zhì)和特點，將公務員職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等；按干部管理權(quán)限，將公務員分為領(lǐng)導成員和一般公務員；按任用方式，公務員職務實行選任制、委任制和聘任制。四是改革完善了職務級別制度。改革完善了現(xiàn)行的職務級別制度，使職務和級別的關(guān)系更加合理。改變了單一化的職務設置，為公務員提供多樣化的職業(yè)發(fā)展階梯。擴大級別的功能，使級別成為除職務晉升之外公務員職業(yè)發(fā)展的重要臺階。五是對職位聘任制度作了明確規(guī)定。實行聘任制可以滿足機關(guān)對一部分專業(yè)性較強和輔助性職位人員的需求，有利于拓寬選人、用人渠道，降低用人成本，增強公務員制度的活力。《公務員法》頒布后，還制定了《公務員法》實施方案及五個配套文件，涉及公務員管理各環(huán)節(jié)的配套法規(guī)建設也在抓緊開展。

公務員制度實施至今，正是我國承前啟后、繼往開來、逐步邁入社會主義強國的重要歷史時期，也是人事制度改革不斷深化、人才隊伍不斷壯大、人事人才工作實現(xiàn)較快發(fā)展的時期。公務員制度的推行，對推進機關(guān)干部人事管理的科學化、民主化、制度化，優(yōu)化干部隊伍，促進機關(guān)的勤政廉政，增強機關(guān)的生機與活力，提高工作效能，起到了重要作用，取得了顯著的成績。第一，分類管理的格局基本形成。打破了“國家干部”的概念過于籠統(tǒng)、缺乏科學分類的局面，對于形成黨政機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位各具特色的人事管理制度起到了促進作用。第二，公務員登記工作平穩(wěn)順利。目前，公務員登記工作基本完成，參照管理審批工作正在有序推進。第三，“凡進必考”機制基本建立。各級機關(guān)面向社會公開招考，打破了“統(tǒng)包統(tǒng)配”的用人方式。第四，考核機制運行良好。對公務員的“德、能、勤、績”進行評價，改變了“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的現(xiàn)象。第五，競爭上崗制度逐步推行。競爭上崗成為選拔人才的重要途徑，打破了職務晉升中的“論資排輩”現(xiàn)象。第六，交流、回避制度成效明顯。對領(lǐng)導崗位和“熱點”職位有計劃地輪崗，對公務員任職和執(zhí)行公務實行回避制度，有利于加強對公務員的監(jiān)督和培養(yǎng)。第七，干部隊伍的“出口”保持暢通。公務員退休制度正常施行，辭職辭退制度得到較好的實施，革除了過去干部“能進不能出”的弊端。第八，培訓工作經(jīng)常化、制度化。培訓成為開發(fā)公務員人才資源的重要途徑，公務員的知識結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，工作能力得到提升。第九，獎懲制度發(fā)揮有效作用。通過獎勵和懲戒，促進了公務員隊伍的勤政廉政建設。第十，公務員權(quán)利有了保障。通過實行申訴控告制度，維護了公務員合法權(quán)益，保障了公務員制度的健康運行。國家公務員制度的推行，使公開、公平、公正的選人、用人觀念日益深入人心，樹立了黨和政府在人民群眾中的良好形象，對企事業(yè)單位人事制度改革起到了良好的帶動作用，受到了廣大群眾的支持和歡迎。社會各界普遍認為，建立和推行國家公務員制度是一項成功的改革。

三 我國公務員制度的指導原則

公開、公平、公正、法治基本構(gòu)成了中西公務員制度體系的一般共性原則。除此之外，我國根據(jù)自身的國情產(chǎn)生了一些特有原則。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，始終代表最廣大人民的根本利益，中國共產(chǎn)黨通過立法程序?qū)⒄沃鲝堔D(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范社會和國家行為的法律法規(guī)。因此，我國的公務員制度體系包含以下三個特有的指導原則。

（一）黨管干部原則

我國的公務員制度是中國共產(chǎn)黨對于國家政權(quán)建設和國家行政管理的重大舉措，黨管干部原則確定了執(zhí)政黨在我國公務員制度中的地位。《公務員法》第四條規(guī)定：“公務員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針，堅持黨管干部的原則。”這一原則要求我國的公務員制度在運作中必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，既包括思想政治上的領(lǐng)導，又包括組織管理中的領(lǐng)導。具體表現(xiàn)為：中國共產(chǎn)黨根據(jù)全體人民和社會主義建設的需要，制定與公務員制度相關(guān)的路線、政策、方針，由各級公務人員帶領(lǐng)貫徹落實；中國共產(chǎn)黨的相應組織對中高級公務員進行管理，各級黨組織與政府在政治上是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系；中國共產(chǎn)黨通過各級黨組織對公務員中的黨員干部進行教育和監(jiān)督。

（二）任人唯賢、德才兼?zhèn)湓瓌t

任人唯賢、德才兼?zhèn)涫俏覈珓諉T制度中選人用人的核心和標準，我國《公務員法》第七條規(guī)定：“公務員的任用，堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，注重工作實績。”“德”主要是指公務員的政治思想、道德品質(zhì)等，它要求公務員有著堅定的政治立場、科學的世界觀、全心全意為人民服務的精神。“才”是指公務員的工作能力和業(yè)務水平，包括扎實的基礎文化知識、學習的能力、過硬的專業(yè)本領(lǐng)，以及在工作崗位上實際地開展工作的能力等。“賢”者即兼具“德”與“才”，兩者必須同時具備，不可偏廢。這一原則是我國從古至今選拔官員的傳統(tǒng)標準，在現(xiàn)今的公務員制度中更被賦予了新的時代內(nèi)涵。

（三）職務常任原則

我國公務員的職務常任原則在《公務員法》第十三條作了規(guī)定：“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。”我國的職務常任原則是相對于西方多黨輪流執(zhí)政帶來的人事動蕩而言的，中國共產(chǎn)黨是我國的唯一執(zhí)政黨，因此，我國公務員的職務常任原則實質(zhì)上是對于公務員基本權(quán)益的保障，用以提高公共管理的專業(yè)性和技術(shù)性。此外，職務常任制與聘任制隸屬不同的公務員管理體系。與此同時，我國公務員的職務常任制也受功績原則的支配，防止激勵機制的缺失導致積極性下降和人浮于事，并不是封閉性的終身職業(yè)制。

四 我國公務員制度的框架

我國公務員制度框架是公務員從進口、中間到出口三個階段的各項管理子制度的總和，其中，進口環(huán)節(jié)的制度是公務員考試錄用制度，這項制度對嚴格把好公務員進口關(guān)，選拔優(yōu)秀人才進入公務員隊伍具有至關(guān)重要的作用，也是保障政府公務員效率和效能的基礎和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。自1993年我國建立公務員制度以來，“凡進必考”已經(jīng)逐步成為選拔主任科員以下的公務員的唯一途徑。中間環(huán)節(jié)包括公務員的分類制度、考核制度、職務晉升制度、培訓制度、交流與回避制度、紀律處分制度、工資福利制度和申訴控告制度；出口環(huán)節(jié)主要包括退休制度、辭職辭退制度。這些制度相輔相成，在具體運行過程中，形成公務員管理的新陳代謝機制、激勵競爭機制、廉政監(jiān)督機制和權(quán)益保障機制，構(gòu)成公務員管理制度必不可少的完整框架。

五 我國公務員的管理體制和管理機構(gòu)

（一）我國公務員管理體制

我國的公務員管理體制從屬于國家行政體制和政治體制，是國家行政體制和政治體制中的重要組成部分。公務員管理體制即運用科學的原理、原則、制度和方法，對公務員工作所進行的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、控制等一系列管理活動，公務員管理體制是對公務員管理權(quán)力的配置和劃分、公務員管理機構(gòu)的設置，并由此構(gòu)成公務員管理的基本運行模式。

1.我國公務員管理體制的由來

我國公務員管理體制是在新民主主義革命時期黨的干部管理體制基礎上，借鑒蘇聯(lián)和東歐社會主義國家的某些經(jīng)驗上建立和發(fā)展起來的。梳理歷史發(fā)展軌跡可知，我國公務員管理體制并不是一帆風順。改革開放前，我國對干部的任用方式主要是選舉（適用于領(lǐng)導干部）和任免（適用于一般干部）。這種做法有利于維護黨的領(lǐng)導與堅持社會主義的發(fā)展方向，在一定程度上推進了我國干部隊伍的建設，但也存在諸多的弊端。首先，這種基本上自上而下的任用方式缺乏民主與監(jiān)督。其次，這種選拔干部的方式容易使領(lǐng)導者產(chǎn)生重政治表現(xiàn)、輕工作能力的風氣。此外，容易出現(xiàn)忽視群眾意見，偏信少數(shù)人員，滋長任人唯親等不正之風。這些弊端將會阻礙我國社會主義現(xiàn)代化建設的步伐。

于是，鄧小平同志在1980年首次提出：“堅決解放思想，克服種種障礙，打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度。”隨后，黨的十一屆五中全會作出了“廢除領(lǐng)導干部職務終身制”的決定，在十二屆六中全會上決定改變封閉的干部梯形配備制度。1984年開始著手《國家行政機關(guān)工作人員條例》，1986年將其改為《國家公務員暫行條例》。1992年黨的十四大提出，要盡快推行公務員制度，以提高行政機關(guān)的效率，適應建設社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。根據(jù)十四大的精神，《國家公務員暫行條例》經(jīng)過數(shù)年的實踐、修改和完善后，于1993年開始正式執(zhí)行。至此，中國的公務員制度進入了全面發(fā)展、系統(tǒng)實施的改革新時期。2005年4月27日十屆全國人大常務委員會十五次會議通過《中華人民共和國公務員法》，并決定于2006年1月1日起施行，同時廢除1993年8月14日國務院公布的《國家公務員暫行條例》。這標志著我國公務員管理制度已初步建立。

由此可以看出，我國的公務員管理制度是在政治體制改革中誕生的，是社會主義制度的自我完善，是建立高效率的政府工作系統(tǒng)、保證現(xiàn)代化建設更快發(fā)展所采取的一項重大措施。

2.我國公務員管理體制的作用

公務員管理體制在國家管理中占據(jù)十分重要的位置。它是政府行政管理的核心和關(guān)鍵，是中國共產(chǎn)黨干部工作的重要內(nèi)容。公務員管理在國家管理中的重要作用，概括地說，就是為國家管理選好人才、用好人才，使賢者在位，能者在職。具體來說，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（1）它是國家政權(quán)建設的重要組成部分。人類社會發(fā)展到一定階段，必然產(chǎn)生階級和國家。隨著國家政權(quán)的建立，也必然產(chǎn)生國家政權(quán)管理機構(gòu)，并逐漸發(fā)展成為公務員制度及其相應的管理制度。而公務員管理制度則是國家政權(quán)建設的重要內(nèi)容。它作為國家政治制度的一部分，是統(tǒng)治階級實現(xiàn)其意志的重要手段。任何一個國家的統(tǒng)治階級為了鞏固本階級的統(tǒng)治，維護本階級的利益，都必須按照本階級的意志來制定本階級的方針、路線和政策，都必須通過一定的行政管理手段來貫徹本階級的意志和意圖。為了做到這一點，就首先要解決用什么人、如何用人的問題。所以，任何掌握國家政權(quán)的統(tǒng)治階級，都是首先把忠于本階級利益的人員安排到國家的重要行政機關(guān)。資產(chǎn)階級這樣做，無產(chǎn)階級也必須這樣做，否則是不能掌握和鞏固政權(quán)的。

（2）它是國家行政管理的核心和關(guān)鍵。在資本主義國家，資產(chǎn)階級為了鞏固政權(quán)，把公務員的選拔和使用作為國家行政管理的關(guān)鍵。德國政治學家韋伯認為，在現(xiàn)代國家，政府之所以能使其發(fā)揮效力，主要在于有關(guān)日常生活的行政事務的推行，而這些事務的操辦則都掌握在公務員的手中。這就說明了公務員管理體制在國家政治生活中的重要性。中國自古以來就重視對官員的管理，因為“為政在人”，“人存政舉，人亡政息”。我國幾千年的官吏治理歷史證明，吏治清明或腐敗是關(guān)系到國家政權(quán)興盛衰亡的頭等大事。如果吏治比較清明，對官員實行選賢任能，其政權(quán)一般都能穩(wěn)固存在；如果吏治腐敗，其政權(quán)絕對不會長久。無產(chǎn)階級為了完成自己的歷史使命，實現(xiàn)共產(chǎn)主義的遠大理想也必須實行符合科學管理的公務員管理體制，以利于調(diào)整干部結(jié)構(gòu)，提高公務員的素質(zhì)，強化政府指揮系統(tǒng)，提高行政效率，以適應改革開放尤其是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，為早日實現(xiàn)四個現(xiàn)代化提供組織上的保證。

（3）它是挖掘人才資源、加強人才建設的重要途徑。挖掘人才資源和加強人才建設，不僅是教育部門的任務，也是公務員管理體制的重要內(nèi)容。從一定意義上說，公務員管理就是對人才的管理。一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平，取決于該國所擁有的人才資源和物力資源以及兩者的結(jié)合狀態(tài)。在人—生產(chǎn)力—產(chǎn)品這個鏈條當中，人才是最重要的一環(huán)。我國是一個人才資源大國，但是，由于我國的人才資源未得到充分開發(fā)，因此，科學地、合理地對公務員進行管理，最大限度地對人才資源進行挖掘和使用，是我國公務員管理的一項具有戰(zhàn)略意義的任務，它在很大程度上決定著社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的成敗。

（二）我國公務員管理機構(gòu)

公務員管理機構(gòu)是指根據(jù)公務員管理事務的需要而專門設置的組織，它代表國家或政府對公務員事務實施管理，以保證和幫助政府實現(xiàn)行政目標。我國的公務員管理機構(gòu)是我國公務員制度的重要組成部分，各種公務員管理機構(gòu)擔負著不同的職能，從而形成了系統(tǒng)的管理網(wǎng)絡，主要包括縱向上各級政府所設立的綜合管理機構(gòu)和橫向上所設立的政府內(nèi)部的部門執(zhí)行機構(gòu)。

1.縱向機構(gòu)設置

（1）中央人民政府設立的管理機構(gòu)。中央人民政府設立的管理機構(gòu)即中央公務員主管部門，是國務院人事部門、國務院各部門設立的公務員管理機構(gòu)，主要是指中央組織部和人社部，其管理范圍為全體公務員，包括國務院各部、委、辦、直屬司、部委歸口管理局等內(nèi)設的人事局（司）。負責中央機關(guān)公務員的管理工作，包括審批中央和國家機關(guān)各部門錄用人員的名單，負責審核各部門的工資計劃和人員計劃以及審核以黨和政府名義獎勵表彰的公務員；中央機關(guān)公務員的錄用考試的組織工作，管理公務員的工資，辦理任免、調(diào)動、獎懲事宜，在公務員任職期間，對其進行考核，管理公務員的退休和退職工作，等等。

（2）地方人民政府設立的管理機構(gòu)。地方人民政府設立的管理機構(gòu)即縣級以上地方各級人民政府的人事部門，主要包括省、自治區(qū)、直轄市人民政府的人社廳（局），計劃單列市、設區(qū)的市、盟、自治州人民政府的人社局（處），縣、市、旗人民政府的人事科（局）等，以及地方各級人民政府各工作部門設立的公務員管理機構(gòu)，即各部門內(nèi)設的人事處、科等。縣級以上地方各級國家機關(guān)的公務員主管部門是建立在地方上的綜合管理機構(gòu)，是隸屬于地方政府的公務員管理機構(gòu)，其管理范圍是某一地區(qū)的公務員，負責對本轄區(qū)內(nèi)公務員的綜合管理工作。管理機關(guān)主要是組織部門和人事部門，其管理的業(yè)務范圍和中央公務員主管部門相同。不同之處在于：中央公務員主管部門的職責主要是制定公務員管理的政策，擬訂相關(guān)的法規(guī)草案，指導地方各級公務員管理機關(guān)去實施和執(zhí)行。就地方公務員管理機關(guān)而言，執(zhí)行公務員管理的法律、法規(guī)和政策是其主要職責，制定政策法規(guī)的任務則相對減輕。

2.橫向機構(gòu)設置

（1）綜合管理機構(gòu)。《公務員法》第十條規(guī)定：“中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作。縣級以上地方各級公務員主管部門負責本轄區(qū)內(nèi)公務員的綜合管理工作。上級公務員主管部門指導下級公務員主管部門的公務員管理工作。各級公務員主管部門指導同級各機關(guān)的公務員管理工作。”也就是說，國家人事部門、縣以上地方各級公務員主管部門，均為我國公務員綜合管理機構(gòu)。公務員的綜合管理機構(gòu)是具有多種管理功能的機構(gòu)，它管理的是事務，而不是公務員個人。人事部門在對公務員的管理過程中，既有決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等職能，也要行使某些具有執(zhí)行型和服務型的職能。它所管理的公務員事務具有全面性和綜合性，包括前文所提到的錄用、職位分類、考核、獎懲、晉升、培訓、交流、福利等各個環(huán)節(jié)，其職權(quán)所涉及的范圍不像部門執(zhí)行機構(gòu)那樣僅限于本部門，而是包括政府各個部門和所有行政區(qū)域的公務員管理工作。

（2）部門執(zhí)行機構(gòu)。是指公務員所在機關(guān)的人事機構(gòu)，如國務院各部、委、直屬機構(gòu)等內(nèi)設的人事局（司）以及各級各類機關(guān)中內(nèi)設的人事機構(gòu)。它們都是在本部門首長的領(lǐng)導下，在同級公務員主管部門的業(yè)務指導和監(jiān)督下管理本機關(guān)的公務員管理工作。部門執(zhí)行機構(gòu)主要對本部門行政首長負責，同時接受同級政府人事部門的業(yè)務指導和監(jiān)督，在本部門執(zhí)行公務員管理的職責。與綜合管理機構(gòu)不同，部門執(zhí)行機構(gòu)主要承擔執(zhí)行功能。當然，執(zhí)行部門在行使管理的過程中，其決定權(quán)不一定在自身手中。有的是根據(jù)行政領(lǐng)導的決定執(zhí)行，有的根據(jù)公務員管理法規(guī)執(zhí)行，還有的是部門執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)本部門的實際情況制定一些規(guī)范性文件來執(zhí)行，但不能與公務員管理的法律、法規(guī)和綜合管理機構(gòu)制定的政策相抵觸，實際上是公務員管理的法律、法規(guī)和政策在本部門本單位的具體運用，但也屬于執(zhí)行管理行為。

六 我國公務員制度的主要特征

任何制度的產(chǎn)生與發(fā)展都深深植根于特定的政治、經(jīng)濟、歷史文化和風俗習慣之中，公務員制度也是如此。我國是一個社會主義國家，與西方資本主義國家有著本質(zhì)的不同。我國的公務員制度是在改革開放后，為了適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的需要而逐步建立和完善的，它既兼容了中華文化的底蘊，又體現(xiàn)社會主義政治和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，是具有中國特色的公務員制度。與西方國家相比，我國公務員制度有以下四個主要特點。

（一）政治立場鮮明

中國共產(chǎn)黨的基本路線是建立中國公務員制度的根本指導原則。建立公務員制度的目的就是要為貫徹和執(zhí)行黨的基本路線提供制度保證。所以，要求公務員必須始終與黨中央保持一致，堅決捍衛(wèi)和執(zhí)行黨的路線、方針和政策。而西方文官制度則強調(diào)所謂“政治中立”的原則，要求文官不得參加黨派等政治活動，公務活動中不得帶有黨派的政治傾向性等。

（二）堅持黨管干部

中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導各項事業(yè)的核心力量，公務員制度是黨的干部制度的一個組成部分。在公務員管理上，強調(diào)要堅持黨的組織領(lǐng)導，貫徹黨的組織路線，保持黨對政府重要領(lǐng)導人選的推薦權(quán)。而日本等國家的西方文官制度則強調(diào)文官管理必須獨立于黨派之外，“不受任何黨派干預”“與黨派政治脫鉤”，是獨立的管理系統(tǒng)。

（三）統(tǒng)一管理

我國公務員制度沒有明確的“政務官”和“事務官”的劃分，也就沒有“兩官分途”管理。這是由于我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家，不搞西方的多黨輪流執(zhí)政，所以不存在特別職與一般職的截然分野。而西方文官制度則實行“兩官分途”，強調(diào)政務官的所謂政治化和事務官的所謂職業(yè)化，這是兩個截然不同的職官體系，相互之間不能轉(zhuǎn)任。我國的公務員無論是政治性官員還是事務性官員，都在同一個制度框架下進行統(tǒng)一管理。公務員與其他公職人員，包括國家權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的工作人員，黨派和社團組織的工作人員，國有企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員均可交流。

（四）服務于民

做人民公仆，為人民辦事，對人民負責，受人民監(jiān)督，這是中國公務員最根本的行為準則。中國公務員沒有自己集團的特殊利益，也不存在任何形式的特權(quán)。而西方國家的文官則是一個獨立的利益集團，它受雇于政府，是政府的雇員，一切服從政府需要，為政府利益服務。