第二節 社會保障基金籌集

社會保障基金籌集，是指由專職的社會保障機構按照法律規定的比例向計征對象征收社會保障費（稅）的一種行為，它是關系到能否建立充足和穩定的社會保障基金的重大問題，是社會保障基金管理的重要環節。

一 社會保障基金的籌集原則

在實踐中，社會保障基金的籌集要遵循以下原則：

（一）確保社會保障制度正常運行的原則

社會保障基金的籌集，必須確保社會保障制度的正常運行。因此，在基金來源渠道上應有多種準備，既要保證基金來源渠道暢通，使參保人員強制繳費和財政補貼按時到位，又要充分合理地劃轉國有資產；在基金籌集的量上，要堅持“收支平衡，略有結余”的原則，維持基金短期和長期的收支平衡；既要支撐社會保障基本功能的實現，又要具備抵御突發應急風險的戰略儲備功能；在基金籌集方式上應當與制度模式相適應。

（二）妥善處理積累與消費關系的原則

社會保障基金的籌集，必須妥善處理積累與消費的關系。尤其是在基金積累制模式下，基金的積累會將一部分當前的消費推遲到未來，在宏觀經濟需求大于供給的情況下，較多的積累有利于緩解求大于供的狀況；但是，在宏觀經濟供給大于需求的狀況下，較多的積累則不利于經濟的發展。因此，要根據經濟發展的不同階段和宏觀經濟的形勢，科學確定社會保障基金中積累部分的比重。社會保障基金的積累不應該削弱居民正常的消費需求，受保職工的繳費負擔不應在其全部費用支出中占有過高比例，更不能造成低收入者繳費負擔過重而影響正常生活的情況。

（三）有利于資源有效配置的原則

社會保障基金是用于抵御風險的，但是，抵御風險的程度可以是不同的。抵御風險需要一定的成本。經濟學證明，隨著風險程度的降低，降低風險所需的成本遞增。成本實際上也是資源的一種表現形式，如果我們將資源投入一種用途，就會失去將資源投入另一種用途所帶來的收益。所以，在資源有限的條件下，我們必須權衡資源的投入方向。既要權衡安全審慎原則下基金存入銀行時通貨膨脹抵銷的銀行利息收益，又要防范基金進入資本市場的高風險損失，這是效率原則的集中體現。

（四）與經濟發展水平相適應的原則

社會保障基金的籌集還取決于一國的社會保障水平，它代表著一個國家為其公民所提供的保障的程度和水平，是社會保障體系中的關鍵要素，直接反映著社會保障資金的供求關系，并間接反映著社會保障體系的運行狀況。在經濟發展水平不高的國家，社會保障水平不能太高。必須將發展經濟放在首位，只有經濟發展了，社會保障基金才有更可靠的來源。

二 社會保障基金籌集

（一）社會保障基金的籌資方式

1.征稅

征稅方式即征收社會保障稅。社會保障稅，也稱工薪稅，它是為籌集社會保障基金而向雇主和雇員依據工資總額和個人收入征收的一種稅。以征稅方式籌集社會保障基金的優點是：具有強制性、公平無償，是國家職能的體現，眾多國家都在法律文件中明確規定納稅是每一個公民的義務，因而征收面廣；保險項目簡單明了，“社會保險稅”的征收、管理和支出規則有章可循，繳稅資金來源固定；征管機構、征收標準、征收手段統一規范、公開透明，有利于公民對保障金的使用進行監督。不足之處在于稅收形成財政資金后只能通過年度預算來安排社會保障財政補貼，且通常以年度收支平衡為基本目標，無法實現社會保障基金積累，難以抗拒周期性社會風險。如一旦遇到經濟危機導致大批工人失業，或者人口老齡化趨勢加快，均可能因缺乏社會保障基金積累而對國家財政造成巨大沖擊。

據統計，全世界有170多個國家建立了社會保障制度，其中有130多個國家開征了社會保障稅（含工薪稅、社會保險稅等）。通過征稅方式籌集的社會保障稅是政府財政收入和政府預算的重要組成部分，其收支由政府統一管理，占國家總稅收和GDP的比重呈上升趨勢。[1]美國是世界上最早采用稅收手段籌集社會保障基金的國家，其聯邦社會保障基金（OASDI）主要是通過國內稅務局征收社會保障稅形成。瑞典的養老金體系包括國家基本養老金（NDS）、職業養老金和個人養老金三部分，職業養老金和個人養老金采取收費方式征集，而國家養老金采取稅收方式征集。英國的養老金體系由三部分構成：國家基本養老金以及與養老金計劃相關聯的補充收入（SERPS），職業養老金計劃和個人養老金計劃。其中，國家養老金和SERPS都由國家管理，通過工薪稅籌資，雇員和雇主的繳稅都進入國家保險基金。

征稅方式通常只與現收現付型社會保障制度相適應，而不能適應完全積累型社會保障制度的要求。

2.繳費

繳費方式，是指由政府職能部門依據有關法律規范，強制向企業和勞動者個人征收，并用于特定社會保障項目的基金籌集方式。社會保障基金的繳費方式包括統籌繳費和強制儲蓄。統籌繳費是由雇主或雇主和雇員繳費，資金主要形成社會統籌資金，由政府指定的專門機構負責營運和管理，獨立于財政預算系統之外，實行專款專用，不足部分由財政補貼。強制儲蓄也是由雇主雇員共同繳費或雇員獨自繳費，所籌資金存入個人賬戶，不進行統籌管理，政府對個人賬戶基金的支配權極其有限，這種籌集方式對應的是完全積累制的社會保障基金籌資模式。

國外很多發達國家社會保險項目中部分計劃也是以繳費方式籌集資金的，例如，美國、英國、瑞典等國家的職業養老金計劃和個人養老金計劃等。德國的社會保險基金雖然采取收費方式征集，但其社會保障費卻具有與稅收相同的強制性。我國社會保險各險種，如基本養老、基本醫療、年金和工傷失業等保險制度中由企業單位為員工負擔的部分，均按工資總額乘以一定比例上繳社保經辦機構，最終進入社會統籌基金。實行強制儲蓄的國家，如新加坡，雇主和雇員分別按工資總額和員工自己工資收入的一定比例，向員工的個人賬戶繳存，這種儲蓄是強制性的，國民不能提取并用于社會消費。

一般地，有些國家對基金征繳沒有專門立法，社保經辦機構收取“社會保險費”的權力大多通過地方或部門頒布管理條例的方式予以實施，因而“社會保險費”征繳基數的核算存在一定的靈活性。從征管效率來看，“社會保險費”在征收機關、征收標準、征收制度上都難以統一，征收權力受到很多因素的干擾和制約。基于此，繳費方式籌集社會保險基金很容易陷入征繳成本上升的困境，據統計，我國社會保險費的征繳成本在4%—5%，遠高于實行社會保險稅的國家的1%—2%的征繳成本。

（二）社會保險基金籌集模式

社會保障項目中，社會福利、社會救助等資金主要來源于財政補貼、基金運營收益等，因而屬于財政預算項目，與基金籌集模式聯系不大。而社會保險基金中包含有大量的企業、單位和個人繳費，這就涉及通過何種籌集模式獲得基金的問題。

1.現收現付制

現收現付的基金籌資模式是一種以近期橫向收支平衡和以支定收、略有結余為原則的基金籌集模式。它是由社會保險管理機構先確定近期所需支付的待遇總額，以支付總額和工資總額的比值確定略有結余的提取比例，再按提取比例分攤到各個參保單位和個人。所以，該模式要先做出預算，并根據上年度開支總額和本年度的增減額進行調整加以確定，以支定收，不做積累。美國聯邦社會保障計劃從1939年推行之初對養老金的發放，一直應用現收現付模式，預測認為到2030年都不會出現大的困難。[2]

現收現付籌資模式的優點：一是當期收取當期發放，基金只有很少量的結余，因此不需要考慮保值增值的問題，可以有效避免通貨膨脹等風險；二是所有繳費最終形成社會統籌基金，可以在社會成員之間調劑使用，能夠實現社會保障的互助共濟的功能；三是這種模式不需要為參保人員建立個人賬戶，也不用對結余進行管理，因此操作簡便、管理成本較低；四是費用征繳的基礎是當期的支付需求，因而可以通過調整繳稅額度和征稅比例達到收支平衡。但是，這種模式的缺點也是比較明顯的。由于繳費只形成社會統籌基金，沒有個人賬戶積累，因而對個人激勵性不強；當人口老齡化形勢日趨嚴峻的時候，抵御風險的能力較弱，更容易對財政補貼形成沖擊；沒有多余的基金可投資運營，難以增加基金規模。

2.完全積累制

完全積累制是以實現遠期縱向平衡為原則的社會保險基金籌集模式，實質是個體一生中的跨時性收入再分配。國家通過立法強制要求雇主和雇員或者雇員自己按工資總額的一定比例定期繳納并記入個人賬戶，用以保障個人的基本生活。新加坡模式是一個涉及養老、醫療、住房、教育等多項內容的綜合性社會保障計劃，政府投資管理公司負責中央公積金在國際資本市場進行投資組合，實現基金高收益化運營。智利模式則是以完全積累制籌集的養老金計劃，主要由繳費者個人選取基金管理公司并委托其運作自己的養老金賬戶積累。兩種模式都需要以基金的保值增值為核心任務。

完全積累制的優點：一是為每一位參保會員建立了個人賬戶，個人繳費能清楚地在賬戶上得以反映，因而透明度很高，保障效果立竿見影；二是成員將來可以得到什么樣的待遇，直接和自己的繳費水平掛鉤，多繳多得，激勵性好；三是該模式是以個人為中心的閉環保障，受人口年齡結構影響較小；四是賬戶積累的資金可以進入市場，可以通過運營帶來更高水平保障。缺點是：由于會員的賬戶積累只用于自己或家人的基本生活保障，不能在全社會成員之間調劑使用，因而互濟性弱，這也是眾多國家對該模式批評的一個主要原因；需要為每位會員建立賬戶，管理成本高；基金進入資本市場運營具有一定風險，保值增值難度大。

當然，這種模式需要平衡基金積累和有效需求之間的關系。新加坡公積金積累規模龐大，而政府又不允許國民動用這筆儲蓄用于社會消費，結果就是過度儲蓄而消費不足，限制了國內消費并進一步影響經濟發展。30年來幾次修改中央公積金條文后，除允許會員動用公積金購買政府組屋、私人住宅以及用于家庭醫療保險外，還鼓勵會員購買政府或私營企業的各種股票、債券進行投資。這些種類的投資在提高收益可能性的同時，降低了基金安全性，不斷上升的投資風險會損害部分會員的利益。

3.部分積累制

部分積累制又稱“部分基金制”“混合制”，是將近期橫向收支平衡原則與遠期縱向收支平衡原則結合起來的籌資模式。部分積累制包括在現收現付的基礎上增加一定比例的積累和實行社會統籌與個人賬戶相結合的基金積累兩種管理方式。第一種方式是在現收現付的框架中，按照“以支定收，略有結余，留有部分積累”的原則，將當年未支付完的資金積累起來，形成基金并在支付高峰期時用來補充當年收不抵支的缺口。第二種方式是將收繳的社會保障資金分為社會統籌賬戶和個人賬戶兩部分，社會統籌賬戶按以支定收，不留結余的現收現付方式籌集；個人賬戶則實行完全積累。

部分積累制可以集中現收現付制和基金積累制的優點，并有效克服兩者的缺點，既能夠根據短期支付需要進行社會統籌，又可以形成適度積累。積累部分通過投資運營實現保值增值，可以減輕下一代的負擔，緩解代際之間的矛盾。但是，這種模式也增加了更多的基金管理成本，管理手段較為復雜。

中國基本養老保險及基本醫療保險實行的是社會統籌與個人賬戶相結合的模式。1993年11月，在黨的十四屆三中全會決議中，首次提出了“社會統籌與個人賬戶相結合”的原則。1995年3月，國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，明確基本養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合的制度，并逐漸形成基本養老保險、企業補充養老保險、個人儲蓄保險的多層次養老保險體系。1998年12月，《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》頒布，中國城鎮職工基本醫療保險開始實行社會統籌與個人賬戶相結合。

三 社會保障基金來源渠道

（一）雇主雇員繳費（稅）

這是世界上大多數國家社會保險基金來源的主要渠道。雇主和雇員按一定的方式和比例分攤繳費，方式和分攤比例依各國政治、經濟有所不同。許多國家由企業負擔主要部分，個人負擔小部分費用，這兩部分繳費占到許多國家收繳基金中的較大比例，政府則采取直接投入或承諾在基金出現赤字時予以彌補。當然也有如智利養老金計劃里規定僅由個人繳費的情形。以我國城鎮職工基本養老保險收入為例，其中征繳保險費約占85%，財政補貼約占15%。[3]

（二）政府財政補貼

國家通過國民收入再分配渠道獲取稅收產生財政，政府再以財政撥款的形式，依法向社會保障基金撥付財政，依照按需分配的原則實施國家對社會保障基金賬戶的資助。英國的醫療保險制度是一種籌資和服務相統一的全民保健計劃，公共醫療服務機構為全體國民提供基本上是免費的醫療衛生服務，經費90%來源于財政，10%由個人負擔。2010年前后，我國為了實現制度全覆蓋而建立的城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險，基金的個人繳費收入有限，其支出長期依賴財政補貼。

不同社會保險項目的資金來源渠道不完全相同。絕大多數國家的財政都對社會保險基金承擔責任，有的是直接撥付，有的是彌補缺口。從分項目來看，多數國家的養老和醫療保險費是由政府、雇主、雇員共同承擔的。失業保險費多由雇主負擔，國家給予補貼，雇員有繳費的，也有不繳費的。工傷保險費多數由政府和雇主負擔，雇員不繳費。

（三）基金運營收益

社會保障基金營運收入是社會保障基金的來源之一。隨著一些國家向部分積累制轉變，基金積累規模不斷擴大，基金投資營運的收入必然成為社會保障基金的重要來源。20世紀80年代，智利實行私營養老金制度改革，從1981—2006年，智利養老基金累計平均每年的投資回報率為10%，剔除管理費用因素后的凈回報率為9.3%[4]，養老基金投資積累為智利帶來了巨大的基金資產。據初步核算，2019年我國社保基金投資收益額超過3000億元人民幣，投資收益率約15.5%；截至2019年年末，全國社保基金資產總額2.6萬億元，累計投資收益額1.25萬億元，年均投資收益率8.15%。[5]極大地充實了基金規模，緩解了財政壓力。

（四）募捐和國際援助

社會上一些私人企業、團體組織的捐贈和援助，也是社會保障基金的來源渠道之一。

四 我國社會保障基金來源

我國社會保障基金來源主要介紹全國社會保障基金和社會保險基金。

（一）全國社會保障基金

全國社會保障基金的來源主要是中央財政預算撥款、中央財政撥入的彩票公益金、國有股減持或轉持劃入資金或股權資產、經國務院批準的以其他方式籌集的資金、基金投資收益等。其中，彩票公益金是養老服務體系建設的重要資金來源，它是按照國家規定發行彩票取得銷售收入扣除返獎獎金、發行經費后的凈收入，在中央與地方之間按50∶50的比例分配。上繳中央的那部分彩票公益金，在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間，按60%、30%、5%和5%的比例分配。其中，分配給中央專項彩票公益金，用于國務院批準的社會公益事業項目；分配給民政部，按照“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”的宗旨，由民政部安排用于資助為老年人、殘疾人、孤兒、有特殊困難等人群服務的社會福利設施建設和受助對象直接受益的項目。根據這一比例，2018年分配給社保基金會358.45億元用于補充全國社會保障基金。

（二）社會保險基金

我國社會保險基金一般有四個來源：一是由企業、機關事業單位按本單位職工工資總額的一定百分比繳納的保險費，以及參保員工按其工資收入（無法確定工資收入的按職工平均工資）的一定百分比繳納的保險費，由城鄉居民按當地繳費檔次繳納的固定金額保險費；二是政府對社會保險基金的財政補貼；三是社會保險基金運營收益，如銀行存款利息或投資回報及社會捐贈；四是彩票公益金中地方政府劃入的金額以及地方國有企業的國有資產劃轉。近些年，彩票公益金越來越成為我國社會保險基金的重要資金來源。國家信息中心經濟預測部數量模型測算結果顯示，“十三五”期間，公共財政用于養老支出的資金規模年均增長13.0%，高于同期公共財政支出增速。到2020年，公共財政用于養老支出的資金規模將達到246億元。彩票公益金用于養老支出的資金規模年均增長21.2%。到2020年，彩票公益金用于養老支出的資金規模達到520億元左右。[6]