第三章 社會保障基金

第一節(jié) 社會保障基金概述

“社保基金”是一個被簡化了的統(tǒng)稱，人們通常將它理解為“國家在社會保障方面的全部資金的總和”，認(rèn)為它是“社會保險基金”“社會統(tǒng)籌基金”或者“全國社會保障基金”，這些解釋都不盡準(zhǔn)確。

一 社會保障基金概述

（一）概念

社會保障基金是為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)社會保障制度，通過法定的程序，以各種方式建立起來的，用于特定目的的專項(xiàng)積累，全國社會保障基金和社會保險基金是其重要的組成部分。全國社會保障基金是社會保障基金中的一類基金，屬于國家的戰(zhàn)略儲備基金，社會保險基金是社會保障基金的重要組成部分。社會保障資金是比社會保障基金的空間范圍和時間范圍更寬泛的概念，社會保障基金是社會保障資金里投資運(yùn)作的那部分積累。

（二）特點(diǎn)

1.國家法定性

社會保障基金是國家通過法律明確規(guī)定下來的，為了保證社會保障制度順利實(shí)施而建立的專用資金。其籌措、運(yùn)營和待遇發(fā)放都有明確的法律法規(guī)，社會保障基金的性質(zhì)、來源、建立賬戶和資金歸集都必須符合法律規(guī)定的方式和流程，對于基金監(jiān)管的部門、基金運(yùn)作參與主體也都有相應(yīng)的法律法規(guī)加以約束。也就是說，社會保障基金從籌集到發(fā)放的每一個環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的法定性，任何組織、機(jī)構(gòu)和個人都必須遵守。

2.互助共濟(jì)性

社會保障的基本功能是社會的互助共濟(jì)，因而社會保障基金是為實(shí)現(xiàn)這一功能服務(wù)的。國家設(shè)立的失業(yè)保險雇主和雇員都應(yīng)該按一定的比例繳納失業(yè)保險費(fèi)，形成失業(yè)保險統(tǒng)籌基金，在勞動者失業(yè)時可以申領(lǐng)失業(yè)保險金和失業(yè)救濟(jì)金，這種全員共同繳費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資金集合，發(fā)放給一定時期內(nèi)無法就業(yè)的人以解決其暫時的生活困難，是互助共濟(jì)功能的體現(xiàn)。

3.專款專用性

為了保證社會保障基金的安全性，很多國家都進(jìn)行專項(xiàng)管理。基金征繳后存入專項(xiàng)賬戶，尤其在養(yǎng)老金等主要險種上基金實(shí)行專戶運(yùn)營，待遇必須專戶支出，不準(zhǔn)許賬戶之間進(jìn)行拆借。例如，美國政府主導(dǎo)的社保計劃產(chǎn)生了三個社會保險信托基金，分別是社會保障信托基金、醫(yī)療保險信托基金和失業(yè)保險信托基金。其中聯(lián)邦社會保障信托基金通過向雇主和雇員征繳工薪稅形成，由財政部下設(shè)的信托投資基金理事會運(yùn)營，專項(xiàng)用于保障退休、遺屬和傷殘人士的基本生活。

二 社會保障基金分類

（一）按照防范風(fēng)險分類

根據(jù)國際勞動組織《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》的規(guī)定，社會保障基金主要有九類資金，分別是老齡、遺屬、殘疾、醫(yī)療、疾病、生育、工傷、失業(yè)、家庭。世界各國都根據(jù)本國情況設(shè)立相應(yīng)的基金類別，如美國的老年遺屬殘障保障金基金、德國的醫(yī)療保險基金等。

（二）按照基金投資運(yùn)營管理分類

社會保障基金主要分為全國社會保障基金、社會保險基金等。其中，全國社會保障基金是為了應(yīng)對人口老齡化高峰期，確保養(yǎng)老金支付的戰(zhàn)略措施之一。社會保險基金是為了解決公民生、老、病、死的基本生活問題而籌措并直接向受保障人群支付的資金。兩者是社會保障基金的不同分支。

1.全國社會保障基金

2000年8月，國家組建了社會保障基金理事會，全國社會保障基金同步設(shè)立。作為國家社會保障的戰(zhàn)略儲備基金，由中央財政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，由全國社會保障基金理事會直接管理和運(yùn)營。該基金不直接向受保障人群進(jìn)行分配，而是專門用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等大規(guī)模社會保障支出的補(bǔ)充和調(diào)劑，具有抵御支付風(fēng)險、應(yīng)急支付、填補(bǔ)地方社會保險基金支付困難的功能。

2.社會保險基金

社會保險基金的資金主要來源于單位和個人的繳費(fèi)，其次是財政補(bǔ)貼、運(yùn)營收益等。社會保險基金籌集的資金由地方政府部門管理，用于支付當(dāng)?shù)貐⒈Ｈ巳吼B(yǎng)老、疾病、殘障等的基本生活保障待遇。目前，我國各省份社會保險基金的累計結(jié)余都有相應(yīng)的投資渠道，如購買地方債、進(jìn)行實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資、存入銀行等，部分省份將社會保險基金的結(jié)余委托給全國社保基金理事會進(jìn)行投資運(yùn)營。

（三）按照社會保險基金功能分類

從功能上看，社會保險基金可以進(jìn)一步分為多個基金項(xiàng)目：基本養(yǎng)老保險基金、基礎(chǔ)養(yǎng)老金基金、基本醫(yī)療保險基金、年金基金、個人賬戶基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金等。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金基金是單位、企業(yè)繳費(fèi)以及財政補(bǔ)貼等形成的社會統(tǒng)籌基金，是基本養(yǎng)老金基金剔除個人賬戶基金積累之后的結(jié)余。年金基金和個人賬戶養(yǎng)老基金都是為建立多層次的養(yǎng)老保障體系、防范人口老齡化而設(shè)立的專項(xiàng)積累，年金基金由單位和雇員共同繳納形成，是基本養(yǎng)老金的補(bǔ)充基金；個人賬戶養(yǎng)老基金主要是繳費(fèi)工資和比例形成的個人賬戶積累。生育保險于2019年與基本醫(yī)療保險合并，在職工基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金待遇支出中設(shè)置生育待遇支出項(xiàng)目，生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼等待遇所需資金從職工基本醫(yī)療保險基金中支付。工傷保險基金和失業(yè)保險基金由于實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的資金籌集模式，基金的累積結(jié)余投資運(yùn)營規(guī)模遠(yuǎn)小于養(yǎng)老、醫(yī)療等基金。這些分項(xiàng)目的社會保險基金都可以實(shí)現(xiàn)投資運(yùn)營，其收益也是社會保險資金的重要來源渠道。

（四）按基金來源分類

社會保障基金按基金來源可以分為財政型社會保障基金、征繳型社會保障基金以及混合型社會保障基金。財政型社會保障基金主要是中央和地方政府的財政撥款，主要存在于國家社會保障戰(zhàn)略儲備基金、社會保險基金補(bǔ)貼、社會救助、軍人保障、社會福利事業(yè)等。主要來源于國家稅收的財政型社會保障資金屬于公共產(chǎn)品，財政預(yù)算一般本著按需分配的原則進(jìn)行分配，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)有所差異。征繳型社會保障基金是政府按照社會保障相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)制要求雇主、雇員和規(guī)定范圍的國民繳納社會保障費(fèi)或稅而形成的社會保障基金，主要存在于社會保險基金、住房公積金等保障項(xiàng)目。混合型社會保障基金的資金來源主要是國家財政撥款、向受益者收費(fèi)、接受社會捐贈、發(fā)行福利彩票等，其渠道多樣化。當(dāng)然，無論各社會保障項(xiàng)目資金來源于何種渠道，最終都會以符合其保障功能的形式發(fā)放給個人，如社會保險資金以發(fā)放津貼為主和服務(wù)為輔的形式為參保人員提供基本生活保障，而社會救助資金和物質(zhì)并重，社會福利以提供相關(guān)服務(wù)為主。

（五）按基金所有權(quán)分類

從基金所有權(quán)的歸屬看，社會保障基金可以分為公共基金、個人基金和機(jī)構(gòu)基金。公共基金的所有權(quán)不是歸于某個人或者機(jī)構(gòu)，而是屬于參保人員共同所有，例如，基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險基金中屬于社會統(tǒng)籌的部分，以及失業(yè)保險、工傷保險、全國社會保障基金都屬于此類。個人基金的所有權(quán)歸于個人，但又不同于個人的銀行存款，它根據(jù)法律規(guī)定存于個人名下但只能用于特定用途，不能隨意提取，我國養(yǎng)老和醫(yī)療保險由個人繳費(fèi)部分即為此類，可以作為個人財產(chǎn)被繼承。機(jī)構(gòu)基金如單位為職工建立的福利基金，主要是由雇主繳費(fèi)而形成，其所有權(quán)可以約定，企業(yè)所有員工平等地享受相應(yīng)的福利。