第三章 社會(huì)保障基金

第一節(jié) 社會(huì)保障基金概述

“社保基金”是一個(gè)被簡化了的統(tǒng)稱，人們通常將它理解為“國家在社會(huì)保障方面的全部資金的總和”，認(rèn)為它是“社會(huì)保險(xiǎn)基金”“社會(huì)統(tǒng)籌基金”或者“全國社會(huì)保障基金”，這些解釋都不盡準(zhǔn)確。

一 社會(huì)保障基金概述

（一）概念

社會(huì)保障基金是為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)社會(huì)保障制度，通過法定的程序，以各種方式建立起來的，用于特定目的的專項(xiàng)積累，全國社會(huì)保障基金和社會(huì)保險(xiǎn)基金是其重要的組成部分。全國社會(huì)保障基金是社會(huì)保障基金中的一類基金，屬于國家的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，社會(huì)保險(xiǎn)基金是社會(huì)保障基金的重要組成部分。社會(huì)保障資金是比社會(huì)保障基金的空間范圍和時(shí)間范圍更寬泛的概念，社會(huì)保障基金是社會(huì)保障資金里投資運(yùn)作的那部分積累。

（二）特點(diǎn)

1.國家法定性

社會(huì)保障基金是國家通過法律明確規(guī)定下來的，為了保證社會(huì)保障制度順利實(shí)施而建立的專用資金。其籌措、運(yùn)營和待遇發(fā)放都有明確的法律法規(guī)，社會(huì)保障基金的性質(zhì)、來源、建立賬戶和資金歸集都必須符合法律規(guī)定的方式和流程，對于基金監(jiān)管的部門、基金運(yùn)作參與主體也都有相應(yīng)的法律法規(guī)加以約束。也就是說，社會(huì)保障基金從籌集到發(fā)放的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的法定性，任何組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人都必須遵守。

2.互助共濟(jì)性

社會(huì)保障的基本功能是社會(huì)的互助共濟(jì)，因而社會(huì)保障基金是為實(shí)現(xiàn)這一功能服務(wù)的。國家設(shè)立的失業(yè)保險(xiǎn)雇主和雇員都應(yīng)該按一定的比例繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，形成失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金，在勞動(dòng)者失業(yè)時(shí)可以申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金和失業(yè)救濟(jì)金，這種全員共同繳費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資金集合，發(fā)放給一定時(shí)期內(nèi)無法就業(yè)的人以解決其暫時(shí)的生活困難，是互助共濟(jì)功能的體現(xiàn)。

3.專款專用性

為了保證社會(huì)保障基金的安全性，很多國家都進(jìn)行專項(xiàng)管理。基金征繳后存入專項(xiàng)賬戶，尤其在養(yǎng)老金等主要險(xiǎn)種上基金實(shí)行專戶運(yùn)營，待遇必須專戶支出，不準(zhǔn)許賬戶之間進(jìn)行拆借。例如，美國政府主導(dǎo)的社保計(jì)劃產(chǎn)生了三個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)信托基金，分別是社會(huì)保障信托基金、醫(yī)療保險(xiǎn)信托基金和失業(yè)保險(xiǎn)信托基金。其中聯(lián)邦社會(huì)保障信托基金通過向雇主和雇員征繳工薪稅形成，由財(cái)政部下設(shè)的信托投資基金理事會(huì)運(yùn)營，專項(xiàng)用于保障退休、遺屬和傷殘人士的基本生活。

二 社會(huì)保障基金分類

（一）按照防范風(fēng)險(xiǎn)分類

根據(jù)國際勞動(dòng)組織《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》的規(guī)定，社會(huì)保障基金主要有九類資金，分別是老齡、遺屬、殘疾、醫(yī)療、疾病、生育、工傷、失業(yè)、家庭。世界各國都根據(jù)本國情況設(shè)立相應(yīng)的基金類別，如美國的老年遺屬殘障保障金基金、德國的醫(yī)療保險(xiǎn)基金等。

（二）按照基金投資運(yùn)營管理分類

社會(huì)保障基金主要分為全國社會(huì)保障基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金等。其中，全國社會(huì)保障基金是為了應(yīng)對人口老齡化高峰期，確保養(yǎng)老金支付的戰(zhàn)略措施之一。社會(huì)保險(xiǎn)基金是為了解決公民生、老、病、死的基本生活問題而籌措并直接向受保障人群支付的資金。兩者是社會(huì)保障基金的不同分支。

1.全國社會(huì)保障基金

2000年8月，國家組建了社會(huì)保障基金理事會(huì)，全國社會(huì)保障基金同步設(shè)立。作為國家社會(huì)保障的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，由全國社會(huì)保障基金理事會(huì)直接管理和運(yùn)營。該基金不直接向受保障人群進(jìn)行分配，而是專門用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等大規(guī)模社會(huì)保障支出的補(bǔ)充和調(diào)劑，具有抵御支付風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急支付、填補(bǔ)地方社會(huì)保險(xiǎn)基金支付困難的功能。

2.社會(huì)保險(xiǎn)基金

社會(huì)保險(xiǎn)基金的資金主要來源于單位和個(gè)人的繳費(fèi)，其次是財(cái)政補(bǔ)貼、運(yùn)營收益等。社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集的資金由地方政府部門管理，用于支付當(dāng)?shù)貐⒈Ｈ巳吼B(yǎng)老、疾病、殘障等的基本生活保障待遇。目前，我國各省份社會(huì)保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余都有相應(yīng)的投資渠道，如購買地方債、進(jìn)行實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資、存入銀行等，部分省份將社會(huì)保險(xiǎn)基金的結(jié)余委托給全國社保基金理事會(huì)進(jìn)行投資運(yùn)營。

（三）按照社會(huì)保險(xiǎn)基金功能分類

從功能上看，社會(huì)保險(xiǎn)基金可以進(jìn)一步分為多個(gè)基金項(xiàng)目：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基礎(chǔ)養(yǎng)老金基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、年金基金、個(gè)人賬戶基金、工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金和生育保險(xiǎn)基金等。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金基金是單位、企業(yè)繳費(fèi)以及財(cái)政補(bǔ)貼等形成的社會(huì)統(tǒng)籌基金，是基本養(yǎng)老金基金剔除個(gè)人賬戶基金積累之后的結(jié)余。年金基金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金都是為建立多層次的養(yǎng)老保障體系、防范人口老齡化而設(shè)立的專項(xiàng)積累，年金基金由單位和雇員共同繳納形成，是基本養(yǎng)老金的補(bǔ)充基金；個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金主要是繳費(fèi)工資和比例形成的個(gè)人賬戶積累。生育保險(xiǎn)于2019年與基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并，在職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金待遇支出中設(shè)置生育待遇支出項(xiàng)目，生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼等待遇所需資金從職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金中支付。工傷保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金由于實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的資金籌集模式，基金的累積結(jié)余投資運(yùn)營規(guī)模遠(yuǎn)小于養(yǎng)老、醫(yī)療等基金。這些分項(xiàng)目的社會(huì)保險(xiǎn)基金都可以實(shí)現(xiàn)投資運(yùn)營，其收益也是社會(huì)保險(xiǎn)資金的重要來源渠道。

（四）按基金來源分類

社會(huì)保障基金按基金來源可以分為財(cái)政型社會(huì)保障基金、征繳型社會(huì)保障基金以及混合型社會(huì)保障基金。財(cái)政型社會(huì)保障基金主要是中央和地方政府的財(cái)政撥款，主要存在于國家社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼、社會(huì)救助、軍人保障、社會(huì)福利事業(yè)等。主要來源于國家稅收的財(cái)政型社會(huì)保障資金屬于公共產(chǎn)品，財(cái)政預(yù)算一般本著按需分配的原則進(jìn)行分配，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)有所差異。征繳型社會(huì)保障基金是政府按照社會(huì)保障相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)制要求雇主、雇員和規(guī)定范圍的國民繳納社會(huì)保障費(fèi)或稅而形成的社會(huì)保障基金，主要存在于社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金等保障項(xiàng)目。混合型社會(huì)保障基金的資金來源主要是國家財(cái)政撥款、向受益者收費(fèi)、接受社會(huì)捐贈(zèng)、發(fā)行福利彩票等，其渠道多樣化。當(dāng)然，無論各社會(huì)保障項(xiàng)目資金來源于何種渠道，最終都會(huì)以符合其保障功能的形式發(fā)放給個(gè)人，如社會(huì)保險(xiǎn)資金以發(fā)放津貼為主和服務(wù)為輔的形式為參保人員提供基本生活保障，而社會(huì)救助資金和物質(zhì)并重，社會(huì)福利以提供相關(guān)服務(wù)為主。

（五）按基金所有權(quán)分類

從基金所有權(quán)的歸屬看，社會(huì)保障基金可以分為公共基金、個(gè)人基金和機(jī)構(gòu)基金。公共基金的所有權(quán)不是歸于某個(gè)人或者機(jī)構(gòu)，而是屬于參保人員共同所有，例如，基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)基金中屬于社會(huì)統(tǒng)籌的部分，以及失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、全國社會(huì)保障基金都屬于此類。個(gè)人基金的所有權(quán)歸于個(gè)人，但又不同于個(gè)人的銀行存款，它根據(jù)法律規(guī)定存于個(gè)人名下但只能用于特定用途，不能隨意提取，我國養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)由個(gè)人繳費(fèi)部分即為此類，可以作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)被繼承。機(jī)構(gòu)基金如單位為職工建立的福利基金，主要是由雇主繳費(fèi)而形成，其所有權(quán)可以約定，企業(yè)所有員工平等地享受相應(yīng)的福利。