第三節 我國社會保障制度改革

一 我國社會保障體系的發展歷程

社會保障作為新中國社會經濟發展相伴而生的一種制度安排，歷經70年的制度變遷，從單一保障制度到多元化、多支柱的保障體系，從職工福利保障發展到覆蓋全社會成員的戰略規劃，我國的社會保障從無到有、成就斐然。縱觀70年的發展歷史，我國的社會保障發展歷程大致分為兩個階段，即改革開放前的國家單位保障制度和改革開放后的國家社會保障制度。

二 國家單位保障制

（一）含義

國家單位保障制的社會保障制度是我國計劃經濟的產物，屬于社會主義制度的有機組成部分。國家單位保障制是由國家推動制度建設，在強調國家、單位、個人利益高度一致的原則下，由國家與單位共同扮演著社會保障供給者和實施者的角色，共同承擔保障責任。所有社會成員被分割在各個單位里，如在城市里各種機關、事業單位、企業單位工作就業的勞動者，以及農村里各人民公社、生產大隊或生產小隊、集體組織的農民，他們與所在單位構成不可分割的聯系，單位保障勞動者基本生活，勞動者無繳費義務并無償地享受著社會保障待遇。這是一種新型的國家單位保障模式。

（二）形成

國家單位保障制是借鑒了蘇聯國家保障模式而發展起來的。1949年12月和1950年6月，政務院發布《關于生產救災的指示》和《關于救濟失業工人的指示》，對新中國成立以來的災民、失業人員、老弱病殘實施救助和照顧。1951年出臺的《中華人民共和國勞動保險條例》，針對城鎮職工舉辦集體勞動保險事業，由企業按月繳納相當于各該企業全部工人與職員工資總額的3%，作為勞動保險金，其中70%支付作為基金調劑金，為支付工人職員按照本條例應得的撫恤費、補助費與救濟費之用；另30%上繳全國總工會形成勞動保險總基金。這一時期國家的主要任務是制定政策、直接供款和組織各項政策的實施；城鎮單位和農村集體則分別承擔著繳費、實施保障政策和救濟“五保戶”的責任。

三大改造完成以后，我國實行計劃經濟體制，國家與單位互相聯系，在城鎮的國有企業和農村的人民公社二分天下，國家、單位、個人利益完全一致，社會保險是社會主義優越性的體現。分布在這些企業和人民公社中的勞動者是社會保障制度的完全享受者。1957年，《工人退休、退職處理規定》出臺，企業職工退休養老成為一種獨立的制度安排，農村也初步建立了縣、鄉（公社）、村（生產隊）三級醫療保險網絡。但是，這些保障措施在之后的十多年時間里有所停滯，直到1978年才逐漸恢復。

（三）特點

我國早期形成的國家負責、單位包辦的國家單位保障制，基本形成了機關、事業單位工作人員的社會保險和提供給城鎮居民的價格補貼，以及困難補助、敬老院等為主的民政福利、農村救災救濟和軍人保障等較為全面的社會保障體系，這種制度安排為早期社會經濟發展做出了重大的貢獻，但企業卻負擔了過多的保障責任，企業提供的保障只有內部員工可以享受，企業與企業間的待遇水平并不相同，具有明顯的封閉性和板塊分割特點，不利于社會的公平。

三 國家社會保障制

1986年，我國第七個五年計劃開始實施，其中社會化保險制度成為社會保障制度改革的重點。通過社會化保障制度的實施，社會保障成為一個獨立于企事業單位之外的社會系統。

（一）含義

根據制度建設方案，國家社會保障制中國家仍主導著社會保障制度的建構，社會性則體現在通過立法組織中國社會的政府、企業、社團、個人等多個主體參與，并共同分擔社會保障責任，多種社會主體提供各項保障服務，資金的籌集向多渠道拓展，個人也要承擔一定的繳費義務。

（二）發展歷程

1.背景

20世紀80年代初國家實施的經濟體制改革，使社會結構發生了深刻的變化，城市中多種經濟并存，私營經濟體走上歷史舞臺，國營企業不得不參與市場競爭，國家、單位、個人利益逐漸分離。在農村，家庭聯產承包責任制的興起削弱了集體經濟的聯系，“五保”制度修改。所有這些新的變化動搖了國家單位保障制的經濟基礎和社會基礎。此外，國家單位保障制本身也存在缺陷，由于單位提供的保障長期處于板塊分割和封閉運行的狀態，對享受者而言不公平，對企業而言統籌能力下降。到了80年代末，社會保障制度不得不從國家單位保障制向國家社會保障制轉變。

2.轉型歷程

1986—1993年，國家相繼出臺了《國企實行勞動合同制暫行規定》（1986）、《國企職工待業保險暫行規定》（1986）、《關于企業職工養老保險制度改革的決定》（1991）和《國企富余職工安置規定》（1993），國有企業改革勢在必行。為了減輕國有企業負擔，就必須將企業承擔的退休職工、疾病、傷殘等各項福利保障責任推向社會。這一時期雖然國家單位保障制得以延續，但國家社會保障制已經成為國有企業改革重要的配套性措施，推動國有企業改革和消除農村貧困的制度安排的作用初現。

1993年，黨的十一屆三中全會頒布的《中共中央關于建立社會主義市場經濟若干問題的決定》，是推動我國社會保障社會化改革的綱領性文件。根據決定，國家推動建立多層次、多支柱的統賬結合的社會保障體系，內容涵蓋保險、福利、優撫、救助等多個方面，拓寬了籌資渠道，規定了個人應承擔的繳費義務。隨后的幾年，養老和醫療體制不斷完善，多項社會保險制度進一步規范，城鎮居民最低生活保障確立，農村“五保”供養更加健全。這時的社會保障制度已經成為市場經濟體系的重要支柱，雖然國家單位保障制依然存在，但其地位已明顯弱化，國家社會保障的作用凸顯。

到了20世紀末期，社會保障作為獨立于企事業單位之外的社保體系的地位進一步加強。1998年，國務院機構改革中保留了民政部，新建勞動保障部對社會保障事務進行統一管理；同年，推動下崗職工再就業工作，深化住房體制改革；1999年《失業保險條例》《保險費征繳暫行條例》《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》等制度相繼出臺。社會保障已經超越了片面為國有企業改革配套和單純為市場經濟服務的局限，開始作為一項基本的社會制度安排而不斷完善。

（三）制度特點

1.國家社會保障制是一種全社會化的制度

國家主導建立、政府監督管理、企業個人繳費、社會各方參與，這種責任共擔機制可以提高制度本身的可持續性，增強承受風險的能力。制度重視各方參與的同時，強調勞動者權利義務的統一和自我保障，有較廣泛的群眾基礎。

2.國家社會保障制強調水平適度的保障

社會保障水平具有一定的剛性，隨著人民生活水平的提升，保障水平也會大幅度提高，從而帶來較大的財政負擔。因此，我國的社會保障水平注重與生產力水平和經濟發展程度相適應的適度性保障。

3.國家社會保障制是多層次的制度安排

為了防止單一的保障制度造成社會保險項目的支付風險，國家近些年在不斷完善社會保障制度的過程中，逐步建立起了包含養老、醫療等的基本保障，年金、大病保險等的補充保障以及自愿購買商業保險的多層次的社會保障體系，增強了制度保障的有效性和資金收支的合理性。

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[1]陸雄文：《管理學大辭典》，上海辭書出版社2013年版。

[2]鄭春榮：《英國社會保障制度》，上海人民出版社2012年版，第30頁。

[3]公共社會支出的統計范圍包括養老保險、醫療衛生支出、生育補貼、失業保險和積極就業政策支出、家庭最低收入保障、工傷傷殘津貼支出以及住房保障支出等，但不包含政府教育支出。

[4]新加坡中央公積金管理局網站，http://mycpf.cpf.gov.sg/CPF/About-Us/CPF-Stats/CPF-Stats2012q2.htm。

[5]Solange Berstein, Guillermo Larrain, etc.Chilean Pension Reform:Coverage Facts and Prospects,Superintendence of AFP,2005.

[6]張洪濤、孔涇源：《社會保險案例分析——制度改革》，中國人民大學出版社2008年版，第83頁。

[7]張洪濤、孔涇源：《社會保險案例分析——制度改革》，中國人民大學出版社2008年版，第83頁。

[8]公共社會支出的統計范圍包括養老保險、醫療衛生支出、生育補貼、失業保險和積極就業政策支出、家庭最低收入保障、工傷傷殘津貼支出以及住房保障支出等，但不包含政府教育支出，以及民間社會支出占GDP的比例。

[9]《養老金概覽：OECD和G20國家各項指標》（Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators）。

[10]鄭春榮：《英國社會保障制度》，上海人民出版社2012年版，第15頁。

[11]鄭春榮：《英國社會保障制度》，上海人民出版社2012年版，第13頁。

[12][英] 安東尼·吉登斯：《第三條道路——社會民主主義的復興》，鄭戈譯，北京大學出版社2000年版，第121頁。

[13]朱小玉、關博等：《社會保險費率調整的他國鏡鑒：從全球趨勢到典型國家經驗》，載《社會保障研究》2020年第1期。

[14]朱小玉、關博等：《社會保險費率調整的他國鏡鑒：從全球趨勢到典型國家經驗》，載《社會保障研究》2020年第1期。

[15]十國社會保障改革課題組：《西歐發達國家社會保障制度及政策的最新改革動向》,《經濟學動態》1994年第3期。

[16]蔣菲：《國際醫療保障制度市場參與改革的經驗與啟示——以美、英、德為例》,《特區經濟》2012年第9期。

[17]朱小玉、關博等：《社會保險費率調整的他國鏡鑒：從全球趨勢到典型國家經驗》,《社會保障研究》2020年第1期。